全面規(guī)范非稅收入管理 加快完善公共財政體系①

李友志

(1.湖南省財政廳,湖南長沙 410015;

2.湖南省非稅收入研究基地,湖南長沙 410205)

全面規(guī)范非稅收入管理 加快完善公共財政體系①

李友志1,2

(1.湖南省財政廳,湖南長沙 410015;

2.湖南省非稅收入研究基地,湖南長沙 410205)

非稅收入管理是近年湖南深化財政改革、規(guī)范財政管理的亮點。湖南非稅收入管理在完善公共財政體系、建設(shè)“兩型社會”和構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮了重要作用。目前,規(guī)范非稅收入管理已引起中央高度重視、規(guī)范非稅收入管理在全國各省已呈燎原之勢、湖南規(guī)范非稅收入管理已具備良好基礎(chǔ),規(guī)范非稅收入管理呈現(xiàn)出難得的機遇。應(yīng)當(dāng)進一步深化思想認(rèn)識,更新理財觀念,堅定全面規(guī)范非稅收入管理的信心;加強調(diào)查研究,創(chuàng)新管理機制,重點突破全面規(guī)范非稅收入管理的“瓶頸”制約;堅持以人為本,強化隊伍建設(shè),不斷提高全面規(guī)范非稅收入管理的工作水平。

非稅收入;征收管理;公共財政;湖南

非稅收入管理是財政工作的重要組成部分,也是湖南近年深化財政改革、規(guī)范財政管理的一個亮點。特別值得欣慰的是,通過全省上下共同努力,湖南非稅收入管理工作創(chuàng)造了“六個全國第一”,引起了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和全國各地的普遍關(guān)注,贏得了“規(guī)范非稅收入管理看湖南”的美譽。

一、湖南非稅收入管理工作成績顯著,功不可沒

2004年以來,在各級黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門的大力支持下,通過全省廣大非稅收入管理工作者的辛勤勞動、扎實工作、不懈努力,湖南非稅收入管理工作取得了有目共睹的成績,實現(xiàn)了從無到有、由點及面、逐步規(guī)范的目標(biāo),有效發(fā)揮了非稅收入在完善公共財政體系、建設(shè) “兩型社會”以及構(gòu)建和諧社會中的重要作用。

1、堅持依法征收,收入逐年遞增,有效發(fā)揮了非稅收入在完善公共財政體系中的重要作用

非稅收入是財政收入的重要組成部分,也是公共財政體系的有機構(gòu)成,不可或缺;非稅收入管理工作是財政工作的重要組成部分,也是公共財政體系建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié),必不可少。近年來,各地從制度建設(shè)入手,堅持依法征收,有效發(fā)揮了非稅收入在完善公共財政體系、支持經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用。2004年,我省在全國率先出臺了第一部規(guī)范非稅收入管理的地方性法規(guī)——《湖南省非稅收入管理條例》(以下簡稱《條例》),研究制定了 30多個征管制度和辦法、20多個內(nèi)部管理工作流程和辦事指南,非稅收入管理的制度體系基本建立,保證了非稅收入管理有法可依、有章可循。省、市、縣三級陸續(xù)成立了專門機構(gòu)對非稅收入實行歸口管理,為非稅收入管理提供了堅強的組織保障。從 2005年開始,全省全面推行 “單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的新型征管模式,初步建立起應(yīng)收盡收的保障機制,將所有非稅收入納入財政管理,有效歸集了稅收以外的政府性收入。同時,各地加快非稅收入納入預(yù)算管理步伐,有力推進了部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等財政改革,為構(gòu)建覆蓋政府所有收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系奠定了堅實基礎(chǔ),切實增強了政府調(diào)控能力。2004-2010年,全省非稅收入由 338億元增加到 989億元,年均增長 20%,與“十一五”時期財政收入增長幅度基本一致。其中,納入一般預(yù)算管理的非稅收入由102億元增加到 336億元,年均增長 22%。2010年,全省完成的非稅收入相當(dāng)于財政總收入的 53.1%,相當(dāng)于地方稅收收入的 1.36倍,相當(dāng)于稅收收入的65%。特別是近幾年,在政策性減收因素較多的情況下非稅收入仍然實現(xiàn)了平穩(wěn)增長,在金融危機影響下非稅收入增長快于稅收增長,在財政收支矛盾較為突出的情況下非稅收入已成為增強政府調(diào)控能力的重要財力,為推進公共財政體系建設(shè)乃至我省經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展起到了不可替代的作用。

2、堅持正稅清費,優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境,有效發(fā)揮了非稅收入在建設(shè)“兩型社會”中的重要作用

建設(shè)“兩型社會”社會,是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的戰(zhàn)略部署,是根據(jù)我國國情和可持續(xù)發(fā)展要求做出的正確抉擇。從非稅收入管理方面來講,就是要按照建設(shè)“兩型社會”的要求,努力構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的稅費體系,宜稅征稅、宜費收費,把非稅收入控制在政策允許的范圍和合理的額度。近幾年,各地采取有效措施,加強收費清理整頓,推進稅費改革,基本建立了有利于 “兩型社會”建設(shè)的非稅收入體系。一方面認(rèn)真清理并逐步取消不符合 “兩型社會”建設(shè)要求的收費項目 300多項,大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān),降低了企業(yè)成本,提高了生產(chǎn)效益,有力地支持了企業(yè)發(fā)展。同時,各地還嚴(yán)控新增項目審批和收費基金規(guī)模,我省現(xiàn)有收費基金項目中與資源節(jié)約、環(huán)境保護直接相關(guān)的達到 70%以上;另一方面積極推動稅費改革,不斷優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu),努力構(gòu)建綠色稅費體系,財政收入質(zhì)量明顯提高。特別是 2009年,全省成功實施了成品油稅費改革,促進了節(jié)能減排和結(jié)構(gòu)調(diào)整,增強了社會負(fù)擔(dān)的公平性。在加強收費清理整頓和加快稅費改革步伐的基礎(chǔ)上,對于依法予以保留的,有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護的收費基金項目,各地堅持三依三公,實行規(guī)范管理,加強對有利于 “兩型社會”建設(shè)的非稅收入征收管理,嚴(yán)格對阻礙 “兩型社會”建設(shè)的行為實施處罰,有效發(fā)揮了非稅收入在促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變過程中的積極引導(dǎo)作用。近些年,正因為我們始終堅持正稅清費,不斷開展清理整頓,非稅收入結(jié)構(gòu)日趨合理,非稅收入管理逐步規(guī)范,改善和優(yōu)化了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,促進了我省經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。

3、堅持規(guī)范管理,維護執(zhí)政形象,有效發(fā)揮了非稅收入在構(gòu)建和諧社會中的重要作用

黨的十七大報告強調(diào)指出,要著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題,努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面,為發(fā)展提供良好的社會環(huán)境。非稅收入涉及千家萬戶,與人民群眾利益息息相關(guān),也是事關(guān)社會和諧的重要因素。近幾年來,各地始終堅持依法理財、科學(xué)理財、為民理財,常懷求和之心,善用致和之道,營造了規(guī)范管理的和諧氛圍,有效發(fā)揮了非稅收入在構(gòu)建和諧社會中的重要作用。大力推行政務(wù)公開和收費公示,增強非稅收入征管透明度;加大信息化建設(shè)力度,利用征管系統(tǒng)和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫實行源頭控收;依托政務(wù)中心平臺,積極探索和推行集中收費征管模式,進一步規(guī)范執(zhí)收行為;暢通監(jiān)督渠道,實行有獎舉報,切實發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用,確保依法征收、高效便民,密切了黨群關(guān)系、干群關(guān)系,促進了黨和國家與人民群眾的和諧。成立專門機構(gòu),實行歸口管理,從根本上解決多頭管理、職能交叉、效率低下等問題;實施全口徑預(yù)算管理,將非稅收入全部納入預(yù)算并實行統(tǒng)籌安排;全面實行“收支兩條線”管理,規(guī)范收入分配,防止苦樂不均,彰顯了公平正義,促進了執(zhí)收單位之間的和諧。創(chuàng)新征管模式,實行收繳分離,堅持以票管收,嚴(yán)格緩減免審批,強化了多收濫收不是科學(xué)發(fā)展的好環(huán)境、少收不收同樣不是公平競爭好環(huán)境的思想觀念,規(guī)范了征管秩序,預(yù)防和懲治了腐敗,維護了政府及其職能部門的良好形象和權(quán)威,促進了社會和諧。

二、規(guī)范非稅收入管理形勢喜人,機遇難得

非稅收入管理工作涉及面廣、情況復(fù)雜,一直以來都是財政工作的難點,要實現(xiàn)全面規(guī)范管理,確實不容易。過去幾年里,大家緊緊圍繞貫徹實施《條例》,全面推行規(guī)范管理工作,付出了艱辛的努力,取得了一定的成效,為今后的工作打下了良好的基礎(chǔ)。當(dāng)前,無論是從中央到地方,還是從省內(nèi)到省外,規(guī)范非稅收入管理都得到了前所未有的重視,發(fā)展勢頭十分強勁,形勢喜人,形勢逼人,發(fā)展機遇非常難得。

1、從中央看,規(guī)范非稅收入管理已引起高度重視

規(guī)范非稅收入管理,不僅是深化財政改革、健全公共財政體系的重要基礎(chǔ),也是優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境、源頭防治腐敗和理順收入分配關(guān)系的重要舉措,更是落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求,其深遠(yuǎn)意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財政工作本身。因此,非稅收入管理工作從一開始,就得到了黨中央、國務(wù)院和財政部的高度重視,且重視程度越來越高,要求越來越明確。2006年,溫家寶總理首次在政府工作報告中強調(diào)“要全面規(guī)范和加強非稅收入管理”,為剛剛起步的非稅收入管理工作打了一劑 “強心針”。此后五年,“加強非稅收入管理”連續(xù)出現(xiàn)在政府工作報告中,更加堅定了全國各地繼續(xù)探索和推進非稅收入管理工作的信心;2009年底召開的中央經(jīng)濟工作會議,黨中央首次明確提出 “要加強稅收征管和非稅收入管理”,這表示經(jīng)過幾年的探索,非稅收入管理工作已經(jīng)引起黨中央的高度重視,并將其擺在與加強稅收征管同等重要的位置;2010年,國務(wù)院強調(diào)指出“政府全部收支都要納入預(yù)算管理”,對當(dāng)前及今后一段時期的非稅收入管理工作提出了明確要求;同年召開的全國財政工作會議,財政部明確提出 “要全面取消預(yù)算外資金,規(guī)范非稅收入管理”,標(biāo)志著預(yù)算外資金退出歷史舞臺,非稅收入管理工作在全國全面推行。最近召開的全國部分省市非稅收入管理和政府性基金預(yù)算編制工作座談會,財政部表示正抓緊研究制定全國統(tǒng)一的非稅收入管理辦法,并將初稿下發(fā)各省征求意見,標(biāo)志著非稅收入管理法制化進程又向前邁進了一大步?？梢?規(guī)范非稅收入管理已得到中央的空前重視,并將其作為構(gòu)建公共財政體系的重要內(nèi)容,這為我省全面規(guī)范非稅收入管理指明了方向。

2、從全國各省看,規(guī)范非稅收入管理已呈現(xiàn)燎原之勢

從收入規(guī)模看,2010年,全國非稅收入實現(xiàn)5.17萬億元,相當(dāng)于當(dāng)年財政收入的 62%。從法制化進程看,繼我省《條例》出臺后,廣西、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、浙江等 5省區(qū)已陸續(xù)出臺《條例》,今年又有 5個省市即將出臺《條例》;吉林、遼寧、河南、安徽、海南、湖北、陜西、重慶等 8省市人民政府出臺了管理辦法或暫行辦法,非稅收入管理基本實現(xiàn)了有法可依。從管理機構(gòu)看,全國有 20個省市成立了專門機構(gòu),云南省還成立了副廳級行政機構(gòu),配備了 60個公務(wù)員編制,非稅收入管理基本實現(xiàn)了歸口管理。從管理實踐看,部分省市在國有資源、資產(chǎn)有償使用收入管理和電子化收繳改革等方面進行了有益的嘗試。如山東省政府早在2007年就出臺文件,明確提出要分類加強國有資源、資產(chǎn)有償使用收入管理,提高資源資產(chǎn)使用效益。2011年,該省又以省政府令出臺管理辦法,為國有資源、資產(chǎn)有償使用收入的征管提供了更加有力的制度保障。據(jù)了解,2010年,該省國有資源資產(chǎn)類非稅收入完成 2412億元,占全省非稅收入總額的比例高達 75%。海南省全面推進非稅收入電子化收繳改革,非稅收入精細(xì)化管理水平大大提高?？梢?全國非稅收入已達到一定規(guī)模,在財政收入中占有相當(dāng)大的比重,對于財政職能作用的發(fā)揮影響重大;規(guī)范非稅收入管理工作也已在全國全面推行,星星之火成為燎原之勢,這為我省全面規(guī)范非稅收入管理提供了有益借鑒。

3、從湖南看,規(guī)范非稅收入管理已具備良好基礎(chǔ)

規(guī)范非稅收入管理,是一項創(chuàng)新性、開拓性的工作,已經(jīng)打上了 “湖南制造”的烙印,在我國非稅收入管理工作進程中具有重要的里程碑意義。這與全省各級財政部門的主觀努力和各執(zhí)收單位的積極配合密不可分。近年來,在各級黨委政府的高度重視下,各級財政部門認(rèn)真開展非稅收入征管政策業(yè)務(wù)的宣傳與培訓(xùn),各執(zhí)收單位主動加強學(xué)習(xí)和交流,全省上下進一步統(tǒng)一了思想認(rèn)識,牢固樹立了非稅收入管理新理念,規(guī)范管理的良好氛圍基本形成;各級各部門各有關(guān)單位結(jié)合各自實際,陸續(xù)制定了一系列征管制度、辦事程序和工作規(guī)程,修訂或完善了相應(yīng)的財務(wù)管理制度,確保了用制度管人,按程序辦事,規(guī)范管理的制度保障基本建立;各級財政部門不斷創(chuàng)新管理機制,實現(xiàn)了依法征收、源頭控收、以票管收和應(yīng)收盡收,規(guī)范管理的長效機制基本確立?？梢哉f,經(jīng)過近年來的共同努力,我省非稅收入管理工作已基本步入規(guī)范化軌道,基礎(chǔ)良好。

規(guī)范非稅收入管理已經(jīng)面臨難得的發(fā)展機遇,時不我待。我們一定要乘勢而上,迎難而進,加倍努力,加快推進非稅收入科學(xué)化規(guī)范化管理進程。

三、實現(xiàn)非稅收入科學(xué)化規(guī)范化管理勢在必行,大有可為

非稅收入管理重在 “規(guī)范”。將稅收以外的所有政府性收入作為非稅收入全額納入預(yù)算管理,對非稅收入和稅收收入形成的財力一并實行統(tǒng)籌安排,將在一定程度上提高政府統(tǒng)管公共收入和統(tǒng)籌安排公共支出的能力,促進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。因此,實現(xiàn)非稅收入科學(xué)化規(guī)范化管理勢在必行,大有可為,應(yīng)當(dāng)進一步更新理財觀念,創(chuàng)新管理機制,落實《條例》規(guī)定,全面規(guī)范非稅收入管理,努力夯實公共財政基礎(chǔ),加快完善公共財政體系。

1、深化思想認(rèn)識,更新理財觀念,更加堅定全面規(guī)范非稅收入管理的必勝信心

當(dāng)前,我省非稅收入管理工作已進入重要發(fā)展時期,我們要堅定信心,搶抓機遇,加快發(fā)展,全面推進,努力實現(xiàn)非稅收入管理的制度化、科學(xué)化、信息化、精細(xì)化、規(guī)范化和效能化。各級各部門各有關(guān)單位要進一步加強學(xué)習(xí)宣傳,把認(rèn)識統(tǒng)一到全面規(guī)范管理要求上來,更新理財觀念,凝聚工作合力,營造規(guī)范管理的良好氛圍。各級財政部門及其非稅收入管理機構(gòu)要多向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報,爭取他們對非稅收入管理工作的更加重視,并將其作為財政工作的重要內(nèi)容來抓;定期聽取非稅收入管理工作情況匯報,專題研究和解決征管工作中存在的突出問題;把規(guī)范非稅收入管理與加強稅收征管置于同等重要的位置,一起部署,一并考核,一同落實。各地要廣泛開展形式多樣的學(xué)習(xí)宣傳活動,徹底改變 “以費擠稅”、“重稅輕費”的錯誤認(rèn)識,逐步消除片面強調(diào) “費改稅”、肯定稅而否定費的現(xiàn)象,確保非稅收入 “所有權(quán)屬國家,使用權(quán)歸政府,管理權(quán)在財政”的管理理念深入人心,充分發(fā)揮非稅收入促進社會公平正義、合理配置公共資源的重要作用。各執(zhí)收單位要積極配合,嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定征收或收取非稅收入,堅決防治亂作為和不作為,確保依法征收,應(yīng)收盡收。各級監(jiān)察、審計、物價等有關(guān)部門要各負(fù)其責(zé),切實加強非稅收入監(jiān)督管理。

2、加強調(diào)查研究,創(chuàng)新管理機制,重點突破全面規(guī)范非稅收入管理的“瓶頸”制約

近年來,隨著一系列財稅體制改革的深化,以及公共財政體系建設(shè)的穩(wěn)步推進,一些固有管理格局和既得利益格局均被打破,許多深層次的矛盾凸顯,在非稅收入管理方面尤為突出,每前進一步都十分艱難。要進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體系,加快推進公共財政體系建設(shè),必須重點突破非稅收入管理的“瓶頸”制約。當(dāng)前,我省非稅收入管理主要存在四個 “不到位”,即制度建設(shè)不到位、征收管理不到位、發(fā)揮的作用不到位、監(jiān)督檢查不到位。各地要積極拓展戰(zhàn)略思維,跳出非稅看非稅,在公共財政體系建設(shè)框架下透視、考量和定位非稅收入管理工作,努力尋求有效的措施和辦法,分階段按步驟予以解決。要繼續(xù)加強調(diào)查研究,不斷健全管理制度,大膽創(chuàng)新管理機制,實現(xiàn)非稅收入的全面規(guī)范管理。各級財政部門要盡快實行國土收入等非稅收入的歸口管理,進一步完善財政內(nèi)部非稅收入管理主體和各管理機構(gòu)間的溝通機制,做到各管理環(huán)節(jié)緊密銜接、信息共享、相互協(xié)調(diào),提高管理效率;要主動組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富的非稅收入理論研究與實踐。省直各單位也要對非稅收入執(zhí)收工作中遇到的困難和問題,主動組織開展調(diào)查研究,積極配合財政部門改進和完善相應(yīng)的征管制度。各地要進一步推進預(yù)算管理制度和部門預(yù)算改革,科學(xué)編制非稅收入年度預(yù)算,把非稅收入預(yù)算作為部門預(yù)算編制的重要內(nèi)容;同時,要嚴(yán)格核定執(zhí)收成本,把非稅收入執(zhí)收成本性支出作為財政支出預(yù)算的組成部分,并將非稅收入和稅收收入形成的財力一并實行統(tǒng)籌安排和國庫集中支付,實現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”管理。要加強對非稅收入征管工作的監(jiān)督檢查,確?！稐l例》在每個部門、每個單位都能得到貫徹落實,維護社會的公平正義,促進社會健康、協(xié)調(diào)發(fā)展。各級政府要將非稅收入執(zhí)收工作納入部門績效考核范圍,確保非稅收入管理工作健康有序推進。省直單位非稅收入執(zhí)收工作考核、獎勵辦法也要進一步完善,以有效促進執(zhí)收執(zhí)罰行為的規(guī)范化。

3、堅持以人為本,強化隊伍建設(shè),不斷提高全面規(guī)范非稅收入管理的工作水平

非稅收入種類繁多,情況復(fù)雜,征管難度大,征管效率高低很大程度上取決于征管人員的主觀努力程度?？梢哉f,人才是不斷提高規(guī)范非稅收入管理工作水平的有力支撐,是規(guī)范管理工作得以科學(xué)、持續(xù)、縱深推進的根本保證。因此,各級各部門各有關(guān)單位要進一步加強學(xué)習(xí)與培訓(xùn),采用 “請進來”與“走出去”相結(jié)合的辦法,加大對非稅收入征管工作人員的培訓(xùn)力度,切實提高理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì);要大力加強人才培養(yǎng),為全面規(guī)范非稅收入管理打造一支又強又壯的隊伍,形成人才支撐事業(yè)、事業(yè)造就人才的生動局面;要把優(yōu)秀人才充實到非稅收入征管工作第一線,并給予更多的鼓勵和支持,使優(yōu)秀人才在非稅收入管理機構(gòu)進得來、留得住;要進一步完善激勵約束機制,確保想干事的人才有機會、能干事的人才有平臺、干成事的人才有地位,努力營造有利于人才成長的氛圍和環(huán)境。廣大非稅收入管理工作者也要通過不斷學(xué)習(xí)給自己“充電”,增長智慧,增加才氣。同時,還要培養(yǎng)靜氣,耐得住寂寞,抵得住誘惑,守得住防線,確保“兩個安全”。我們要激發(fā)奮力拼搏意識,增強隊伍活力,提高征管效能,用規(guī)范管理的實際行動深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動,以創(chuàng)先爭優(yōu)的開拓精神全面規(guī)范非稅收入管理。

【注 釋】

①根據(jù) 2011年 3月 28日作者在湖南省非稅收入管理工作會議上的講話整理,略有刪改。

The Regulation Non-tax RevenueManagement and Perfection Public F inanc ial System

LI You-zhi1,2
(Hunan Provincial Departm ent of Finance,Changsha Hunan 410015;2.Hunan Provincial Non-tax Revenue Research Facility,Changsha Hunan 410205)

Non-tax revenue management is the focus of financial refor m and regulating management.Hunan provincial non-tax revenue management has played an important role in the construction of two-oriented and har monious society.At present,there are opportunities for themanagementof non-tax revenuemanagement,as great importance has been attached to it in the central government and local governments.We should update ideas and proceed the regulation ofmanagement of non-tax revenue managementwith confidence.Thenwe should take further research and createmanagementmechanis m to break through the bottleneck,and stick to be people-oriented and develop staff to improve the work.

non-tax revenue;collection management;public finance;Hunan province

F812

A

2095-1361(2011)03-0005-04

2011-04-

李友志(1956- ),男,湖南常德人,湖南省人民政府黨組成員,省長助理,湖南省財政廳黨組書記、廳長,湖南省非稅收入研究基地首席專家

(編輯:程甸;校對:朱恒)