低碳經(jīng)濟(jì)視角下政府管理創(chuàng)新的路徑研究

王明杰，章彤

(湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410082)

低碳經(jīng)濟(jì)視角下政府管理創(chuàng)新的路徑研究

王明杰1，章彤2

(湖南大學(xué)，湖南長(zhǎng)沙410082)

低碳經(jīng)濟(jì)被視為繼信息技術(shù)革命后的第五次科技浪潮，它將帶來新一輪的國際競(jìng)爭(zhēng)，是中國未來求得自身可持續(xù)發(fā)展和增強(qiáng)在國際社會(huì)的影響力與話語權(quán)的一項(xiàng)重要舉措。因此，立足低碳經(jīng)濟(jì)，探索與低碳經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)的政府管理體系，積極應(yīng)對(duì)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，對(duì)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)三重效益的統(tǒng)一具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

低碳經(jīng)濟(jì);政府管理;管理創(chuàng)新

2009年12月7日至18日，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會(huì)議，聯(lián)合國氣候變化大會(huì)在哥本哈根舉行，在最后的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤上，溫家寶總理以“言必信，行必果”的決心向全世界宣布，中國將堅(jiān)定不移地為應(yīng)對(duì)氣候變化作出不懈努力和積極貢獻(xiàn)。［1］這表明了中國政府向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的決心。

低碳經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國家核心競(jìng)爭(zhēng)力的一部分，中國在未來要取得國際競(jìng)爭(zhēng)的有利地位，政府就必須擁有推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的責(zé)任，從而引導(dǎo)社會(huì)的低碳發(fā)展方向和進(jìn)程。然后，從總體上看，我國的低碳經(jīng)濟(jì)還處在起步階段，還沒有一套與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)的政府管理創(chuàng)新體系，這對(duì)我國的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展是很不利的?；诖?，本文從低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展下政府管理創(chuàng)新的必要性為基礎(chǔ)，梳理發(fā)達(dá)國家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策舉措，探索低碳經(jīng)濟(jì)視野下我國政府管理創(chuàng)新的途徑。

政府管理創(chuàng)新是當(dāng)今全球化時(shí)代的一個(gè)世界性課題，但是目前為止，還沒有一套與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相適應(yīng)的政府管理創(chuàng)新體系。由于中國特殊的政治體制，政府管理上的創(chuàng)新是低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心。政府作為領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的唯一組織，其自身的管理創(chuàng)新顯得尤為重要。在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，政府的管理活動(dòng)日益復(fù)雜，其中政府的關(guān)鍵性角色在于根據(jù)低碳經(jīng)濟(jì)自身的特點(diǎn)進(jìn)行政策探索，在其管理制度、管理模式、績(jī)效管理方式上有所創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)各要素的共生聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建一個(gè)適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府管理體系，從而推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、政府管理角色的創(chuàng)新

低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的種種障礙，有些是能夠通過完善市場(chǎng)機(jī)制而逐漸消除的，而有些是必須政府進(jìn)行有效干預(yù)的。因此，低碳經(jīng)濟(jì)中的政府角色必然不同于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中的政府角色。與傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)一樣，政府首先是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者和管理者，除此之外，政府更應(yīng)該扮演低碳經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)者。

首先，政府應(yīng)該通過綠色采購，綠色消費(fèi)行為，以自身的行動(dòng)帶動(dòng)企業(yè)和個(gè)人參與到低碳經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中來，為其他經(jīng)濟(jì)主體樹立了良好的榜樣。開展效能政府建設(shè)，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行成本的精細(xì)化管控，降低資源的過量使用和浪費(fèi):減少公務(wù)用車數(shù)量;大力發(fā)展電子政務(wù)，實(shí)行電子辦公系統(tǒng)，率先使用節(jié)能減排設(shè)備和辦公用品;建筑物新建、擴(kuò)建、改建要合理規(guī)劃，積極采用節(jié)能技術(shù)，推行政府的節(jié)能采購和綠色采購原則。其次，政府要加強(qiáng)對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)的宣傳，使企業(yè)、公眾等其他經(jīng)濟(jì)主體充分認(rèn)識(shí)到高耗能、高污染對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、人類生存條件將產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，形成政府大力推動(dòng)，企業(yè)積極響應(yīng)，公眾自覺參與的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。再次，政府可以借鑒日本政府的“碳足跡”制度。所謂碳足跡制度是指計(jì)算和標(biāo)注出一個(gè)產(chǎn)品從生產(chǎn)、運(yùn)輸?shù)绞褂煤髞G棄整個(gè)生命周期里的溫室氣體排放次數(shù)值。在全社會(huì)推行低碳生活準(zhǔn)則，提高公眾對(duì)低碳生活方式的認(rèn)同度與參與度，使公眾在不影響基本生活的前提下，養(yǎng)成居民消費(fèi)的低碳化、低能耗的消費(fèi)模式和習(xí)慣。

二、政府管理制度的創(chuàng)新

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是為了決定人們相互關(guān)系而設(shè)定的一整套涉及社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)則，旨在約束追求主體福利或效用最大化的個(gè)人行為。在存在外部效應(yīng)時(shí)，需要政府通過制度安排提供對(duì)負(fù)外部性行為的約束與正外部性行為的補(bǔ)償。［2］低碳經(jīng)濟(jì)所包含的低碳產(chǎn)品基本上都是外部性產(chǎn)品，因此，政府必須承擔(dān)起建立低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策框架，為低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障的重要職能。路徑依賴?yán)碚撘舱f明，要打破“碳鎖定”必須引入外生力量。低碳制度除了包括國家層面的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略以及具有約束力的減排目標(biāo)之外，更重要的是在制度層面出臺(tái)和實(shí)施一系列的法律法規(guī)、交易、金融等制度手段以確保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。［3］

1.完善低碳法律制度

發(fā)達(dá)國家政府推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展最主要的舉措就是通過立法為其提供制度上的強(qiáng)大支持，如英國的《氣候變化法案》、美國的《低碳經(jīng)濟(jì)法案》等。完善低碳法律制度的根本目的是通過國家意志的介入來協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體之間的利益博弈，將企業(yè)和社會(huì)公眾的“成本——收益”明確表示，以降低市場(chǎng)失靈對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的消極影響，進(jìn)而引導(dǎo)社會(huì)生產(chǎn)、生活向低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的轉(zhuǎn)型。［4］

我國雖然已經(jīng)制定了《節(jié)約能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》、《可再生能源法》等環(huán)境保護(hù)的法律，但缺乏相對(duì)明確的與促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相配套的法律制度，這與我國強(qiáng)調(diào)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略是相背離的。為此，我國需要構(gòu)建低碳經(jīng)濟(jì)法律體系，以《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，制定“低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”，明確規(guī)定低碳經(jīng)濟(jì)的基本方針、指導(dǎo)思想、基本原則和具體的法律制度;修訂已經(jīng)發(fā)布的能源法規(guī)，制定其相關(guān)配套的法規(guī)和政策，進(jìn)一步增強(qiáng)低碳能源開發(fā)和利用的鼓勵(lì)政策;逐步將低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展納入國家正式制度軌道中，更加明確政府、企業(yè)和公眾在低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的義務(wù)和職責(zé)，使低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展有法可依、有章可循。

2.建立碳排放交易制度

節(jié)能減排本質(zhì)上是一種低能耗、低排放、低污染為特征的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。作為一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，節(jié)能減排或低碳經(jīng)濟(jì)，需要與之相匹配的制度安排。在經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)一體化的背景下，單靠“企業(yè)內(nèi)在動(dòng)力”是不可能有效推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國可以建立碳排放交易制度。碳排放交易是指在市場(chǎng)上買賣排放量的方法，減排能力強(qiáng)或排放量富余的企業(yè)可以將剩余的碳排量賣給減排額度不足的企業(yè)，從而達(dá)到各取所需的共贏目標(biāo)，有利于社會(huì)整體減排成本的最小化。通過推行碳排放交易制度，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展低碳的可再生能源，研發(fā)和采用低碳技術(shù)，加快技術(shù)升級(jí)，有效降低單位GDP碳排放的強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展。

3.推進(jìn)金融制度的改革

有利于低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融制度應(yīng)該是能實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)和金融創(chuàng)新雙贏的制度。政府應(yīng)該鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)盡快構(gòu)建與低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的碳金融制度，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提高自身的環(huán)境責(zé)任感，在投融資行為中要注重對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注重低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過其對(duì)社會(huì)資源的引導(dǎo)作用，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，建立“綠色金融”制度，更有利于政府財(cái)政支出發(fā)揮“四兩撥千斤”的杠桿作用，影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)取向和市場(chǎng)行為，吸引來自國際、國內(nèi)社會(huì)更多的資金投入，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化和新型綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過多種融資渠道為低碳經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提供長(zhǎng)期資金支撐，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、政府管理模式的創(chuàng)新

我國政府管理制度是在我國傳統(tǒng)行政制度背景下建立和完善起來的，政府集權(quán)的歷史傳統(tǒng)，長(zhǎng)期的強(qiáng)制性行政模式造就了政府“命令+控制”型的治理模式。但在環(huán)境的治理上，也是會(huì)出現(xiàn)政府失靈的現(xiàn)象的?！皼]有準(zhǔn)確可靠的信息，中央機(jī)構(gòu)可能犯各種各樣的錯(cuò)誤，其中包括主觀確定資源負(fù)載能力，罰金太高或太低，制裁了合作的牧人或放過了背叛者等”。［5］從而出現(xiàn)政府單一的控制型管理模式面臨管理者和被管理者之間存在信息不對(duì)稱所造成管理成本居高不下，甚至管理失效的問題。“多中心治理”理論是當(dāng)今西方學(xué)術(shù)界最流行的理論之一。在此理論的指導(dǎo)下，我國政府應(yīng)該改變線性、單一式的管理模式，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上，將企業(yè)、公眾、非營利組織等納入管理主體體系，從單一主體的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽陨隙屡c自下而上相結(jié)合的多主體多元化的管理模式。

1.政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)企業(yè)參與

企業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體，低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須要有企業(yè)參與。因此，政府應(yīng)該引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營者充分認(rèn)識(shí)到只有以“低碳”為先導(dǎo)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，才能在低碳經(jīng)濟(jì)的大環(huán)境中立于不敗之地，在這一認(rèn)識(shí)的指導(dǎo)下，企業(yè)應(yīng)該積極承擔(dān)和履行社會(huì)責(zé)任，把低碳放在企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略上，積極采用清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)思路，將低碳意識(shí)、環(huán)境保護(hù)理念植入企業(yè)決策中，自覺淘汰落后產(chǎn)能，加快技術(shù)升級(jí)，促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“集體行動(dòng)”。

2.政府主導(dǎo)，充分發(fā)揮公民和非營利組織的積極作用

在碳減排的過程中，公民和非營利組織具有不可替代的作用。政府創(chuàng)新管理模式最重要的就是要發(fā)動(dòng)公民的參與和鼓勵(lì)各種環(huán)保型公益性團(tuán)體組織的發(fā)展，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)參與到發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中來。隨著政府管理模式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)越來越向多元化的方向發(fā)展，公民和非營利組織將會(huì)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任。發(fā)動(dòng)公民參與一方面可以利用公民對(duì)環(huán)保的宣傳和關(guān)注，形成整個(gè)社會(huì)低碳行為習(xí)慣、低碳消費(fèi)的良好氛圍;另一方面公民低碳意識(shí)的增強(qiáng)可以擴(kuò)大自愿碳信用(Voluntary Emission Re－duction)交易市場(chǎng)，通過政府、企業(yè)、公民和非營利組織對(duì)自己排放的溫室氣體進(jìn)行各種形式的補(bǔ)償增加碳匯，讓全社會(huì)參與到“參與碳補(bǔ)償，消除碳足跡”中來，實(shí)現(xiàn)碳中和。

四、政府績(jī)效管理方式的創(chuàng)新

政府價(jià)值的多元性、產(chǎn)出的密集性等內(nèi)在的特性常常使政府績(jī)效評(píng)估無所適從。政府產(chǎn)出的滯后性和勞動(dòng)的密集性也使績(jī)效評(píng)估難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估。低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，對(duì)傳統(tǒng)政府的績(jī)效管理來說，是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，意味著以公共利益為導(dǎo)向的政府要代替?zhèn)鹘y(tǒng)的以GDP為導(dǎo)向的政府，將低碳經(jīng)濟(jì)納入政府績(jī)效管理體系之中，從而與行政改革形成合力，成為政府管理創(chuàng)新的一個(gè)著力點(diǎn)。對(duì)于低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政府來說，必須樹立生態(tài)行政觀，改革政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制，以效率與公平并重、效率與民主兼顧、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展同步的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)為指導(dǎo)，建立科學(xué)、合理、符合中國國情的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。新型的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不僅要反映當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，更要考慮當(dāng)前與未來社會(huì)的綜合協(xié)調(diào)與發(fā)展的問題。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值等指標(biāo)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)政府績(jī)效評(píng)估體系已經(jīng)不能與我國低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展戰(zhàn)略相匹配，而應(yīng)該把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展擺在同等重要的地位，用全面發(fā)展的綜合指標(biāo)來評(píng)估政府和政府官員政績(jī)。［6］

［1］中國人民大學(xué)氣候變化與低碳經(jīng)濟(jì)研究所.低碳經(jīng)濟(jì)——中國用行動(dòng)告訴哥本哈根［M］.石油工業(yè)出版社，2010.

［2］張素薇，王任朋，郭文飛，鄭衡.低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)路徑［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，(38).

［3］王茹，王紅梅.地方政府低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)價(jià)的關(guān)鍵因素探究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2010，(29).

［4］田玉忠，尤強(qiáng)林.政府在推進(jìn)和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)中的責(zé)任［J］.貴州社會(huì)科學(xué)，2010，(7).

［5］(美)埃莉諾﹒奧斯特羅姆.公共事物的治理之道，余遜達(dá)譯，上海:上海三聯(lián)書店，2000.

［6］黃棟，胡曉岑.低碳經(jīng)濟(jì)背景下的政府管理創(chuàng)新路徑研究［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(4).

［7］莊貴陽.中國經(jīng)濟(jì)低碳發(fā)展的途徑與潛力分析［J］.太平洋學(xué)報(bào)，2005.(11).

［8］王樂夫，倪星.我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府管理創(chuàng)新研究［J］.學(xué)術(shù)研究，2005，(11).

［9］宋德勇，盧忠寶.我國發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的政策工具創(chuàng)新［J］.華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(3).

［10］中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組.中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告——探索中國特色的低碳道路［M］.北京.科學(xué)出版社，2009.

C93

A

1004－3160(2011)04－0071－03

2011－05－05

1.王明杰，男，湖南邵陽人，湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授，中國人民大學(xué)博士后，主要研究方向:公共部門人力資源管理、現(xiàn)代政府管理、政府信息化等;2.章彤，湖南湘潭人，湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向:公共部門人力資源管理。

責(zé)任編輯:孟毅輝