轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的地方官員激勵(lì)與政府治理轉(zhuǎn)型

周育平，余超文

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006;2.中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)512026)

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的地方官員激勵(lì)與政府治理轉(zhuǎn)型

周育平1，余超文2

(1.中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院，湖南長沙410006;2.中共韶關(guān)市委黨校，廣東韶關(guān)512026)

在傳統(tǒng)治理模式和不科學(xué)的晉升考核體系下，地方官員的晉升激勵(lì)出現(xiàn)了偏差，使經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，付出了諸如資源環(huán)境壓力、社會(huì)民生問題凸顯等的高昂代價(jià)。加快政府治理轉(zhuǎn)型，建立與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的科學(xué)的晉升考核體系、調(diào)整和優(yōu)化政府職能配置和減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)、建立科學(xué)的決策體制機(jī)制、構(gòu)建多層次的監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式;地方官員的激勵(lì);政府治理轉(zhuǎn)型

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，是一項(xiàng)重大的戰(zhàn)略部署和實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃的一條主線。盡管近年來對(duì)于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在思想上基本形成了共識(shí)，在政策上也出臺(tái)了一系列舉措，但效果并不是十分明顯。以“十一五”為例，“十一五”提出了以擴(kuò)大內(nèi)需為重點(diǎn)的推進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的目標(biāo)。但現(xiàn)在看來，大部分目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度都非常有限，可以說相當(dāng)一部分目標(biāo)要落空。［1］從表面上看，這種部分落空所造成的影響還是有限的。但在今后的發(fā)展中如果再繼續(xù)這種態(tài)勢(shì)，發(fā)展方式轉(zhuǎn)型滯后所帶來的嚴(yán)重影響就不可能是有限的了，它關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的成敗，影響相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，2007年中央提出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式問題的時(shí)候，把它作為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的“關(guān)鍵”提出來?？蓡栴}在于，為什么黨政領(lǐng)導(dǎo)如此三令五申，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍然困難重重?很多學(xué)者把問題的癥結(jié)歸于體制因素(吳敬璉，2008;王一鳴，2008)。在諸多的體制因素中，有學(xué)者認(rèn)為，政治體制才是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的深層次“神經(jīng)”，如干部人事體制，權(quán)力配置體制，政府治理體制等。［2］那么，政治體制如何影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?其內(nèi)在機(jī)理是什么?李君如教授沒有具體展開，但提供了一個(gè)政治學(xué)的分析框架。

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，我們?cè)瓉碓O(shè)計(jì)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式是一種“政府主導(dǎo)型”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制模式。政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式在一定時(shí)期內(nèi)確實(shí)使經(jīng)濟(jì)保持了高速增長，其中地方政府功不可沒，而作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)者和上級(jí)政府政策執(zhí)行者的地方政府官員起了關(guān)鍵性的作用。那么，這種高速增長的動(dòng)力機(jī)制是什么?在這種政治體制之下的地方政府官員的行為如何被激勵(lì)?這種激勵(lì)機(jī)制有何負(fù)面效應(yīng)?反觀其道，需要進(jìn)一步回答的問題是，這種激勵(lì)機(jī)制能否被作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的動(dòng)力?如何通過政治體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型來矯正激勵(lì)的偏差而進(jìn)一步強(qiáng)化新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式?諸如此類的問題亟待從理論上作深入探討。

一、地方官員激勵(lì)的理論前提與現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)際轉(zhuǎn)變，總體上取決于地方政府及其官員的態(tài)度。否則就不能解釋為什么中央三令五申要求轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，但地方執(zhí)行的效果并不明顯。因此，研究地方政府官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的影響非常必要。本節(jié)闡述的重點(diǎn)并不在于地方官員對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式產(chǎn)生了何種影響，因?yàn)橹T如粗放型增長、大規(guī)模重復(fù)建設(shè)等弊端已人所共知。本節(jié)的重點(diǎn)在于探討地方官員是如何影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的，其行為的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力是什么。

(一)地方官員激勵(lì)的理論前提

激勵(lì)問題，就是如何調(diào)動(dòng)人們的積極性的問題。激勵(lì)問題也可抽象地理解為委托人——代理人問題，即委托人(如中央政府)把某項(xiàng)特定的任務(wù)或工作交給代理人(地方政府)去完成，而任務(wù)和工作完成的好壞取決于代理人努力的程度。［3］P25但激勵(lì)問題的產(chǎn)生有一個(gè)前提條件，即委托人與代理人的目標(biāo)不一致，如中央可能更關(guān)心經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式，以提高發(fā)展質(zhì)量，而地方政府可能更關(guān)心發(fā)展的速度，以增加經(jīng)濟(jì)總量。如果目標(biāo)完全一致，代理人就會(huì)堅(jiān)決執(zhí)行與委托人共有的目標(biāo)，也就不存在激勵(lì)的問題了。

大量的事實(shí)一再表明，中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府之間常常會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)不一致的情況。從理論上講，政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，代表區(qū)域內(nèi)全體社會(huì)成員履行行政管理職責(zé)。政府工作的價(jià)值取向是發(fā)展經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因此，各級(jí)政府及其公務(wù)人員沒有獨(dú)立于公共利益之外的任何特殊利益，是一心為公、專門利人的“公共人”。上級(jí)政府和下級(jí)政府之間、同級(jí)政府相互之間、政府內(nèi)部公務(wù)人員之間，基于共同的價(jià)值追求——維護(hù)和發(fā)展公共利益，應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標(biāo)的一致性。［4］但事實(shí)上，地方政府所代表的公共利益并不具有純粹的“公共性”，地方官員也不是純粹的“公共人”，而是中央利益、地方利益和個(gè)人利益的復(fù)雜結(jié)合體。地方政府及其官員并沒有脫離“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的邏輯范疇，他們也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。也就是說，當(dāng)一個(gè)人由市場(chǎng)中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程的投票人、納稅人、受益人、政治家或官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化，他們都會(huì)按照“成本—收益”的原則追求效用或利益的最大化。［5］一般來說，當(dāng)中央政府制定某項(xiàng)戰(zhàn)略或政策之后，地方政府即組織學(xué)習(xí)傳達(dá)活動(dòng)，并根據(jù)地方利益來作出是否執(zhí)行和如何執(zhí)行的判斷。因此中央政府必然要實(shí)行相應(yīng)的激勵(lì)措施，以引導(dǎo)地方政府能按照中央預(yù)設(shè)的軌道運(yùn)行。在此，“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)觀點(diǎn)為地方政府及其官員激勵(lì)的必要性提供了理論前提。

(二)地方官員激勵(lì)的現(xiàn)實(shí)驅(qū)動(dòng)力

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)從人性基礎(chǔ)的角度分析了中央和地方政府的利益目標(biāo)分歧，這種利益更多所指的是經(jīng)濟(jì)利益。但單純的經(jīng)濟(jì)利益不能滿意地解釋一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象:20世紀(jì)90年代中期以來，中央與地方的權(quán)力格局陸續(xù)做出調(diào)整，地方經(jīng)濟(jì)利益大量受損。如1994年之后實(shí)行的分稅制改革，在中央和地方之間的財(cái)稅利益發(fā)生了重大變化，中央財(cái)稅收入比重大幅度上升，而地方財(cái)稅收入比重則大幅度下降。盡管如此，但并沒有明顯影響到地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的熱情。顯然，地方政府的行為背后還存在一種超越經(jīng)濟(jì)利益之外的更基本的激勵(lì)力量。筆者認(rèn)為，從上世紀(jì)80年代初開始的地方官員之間圍繞GDP增長而進(jìn)行的晉升競(jìng)爭(zhēng)是解釋官員激勵(lì)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵因素。

事實(shí)上，中國地方政府官員之間一直都處在一種政治晉升競(jìng)爭(zhēng)的博弈之中。當(dāng)中央政府將行政事務(wù)逐級(jí)下發(fā)到省、市、縣直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的時(shí)候，同級(jí)地方政府官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)便開始了。因?yàn)橹袊侵醒爰瘷?quán)的國家，中央或上級(jí)政府有權(quán)決定下級(jí)政府官員的任命，具有集中的人事權(quán)。上級(jí)政府根據(jù)自己所設(shè)定和看重的目標(biāo)來判斷下級(jí)政府官員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度，實(shí)現(xiàn)得越好越能勝出;中國無論是在省與省之間還是在市、縣、鄉(xiāng)之間都具有相似性，這有利于在同級(jí)地方政府之間進(jìn)行績效的比較，優(yōu)勝者獲得晉升。

政治晉升競(jìng)爭(zhēng)作為一種政府治理模式，有學(xué)者把它稱之為政治錦標(biāo)賽(周黎安，2004)，是指上級(jí)對(duì)下級(jí)政府部門的行政長官設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽的優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)政府決定，他可以是GDP增長率，也可以是其它可以度量的指標(biāo)，如財(cái)政收入，就業(yè)率，治安狀況，犯罪率、上訪率等。［6］P89中國行政治理結(jié)構(gòu)由中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府構(gòu)成，在中央以下的任何一級(jí)地方政府之間可以發(fā)生政治晉升競(jìng)爭(zhēng)，而中國各地方政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)權(quán)限上又高度同構(gòu)和相似，使得晉升競(jìng)爭(zhēng)得以在各地方政府之間采取多層級(jí)、逐級(jí)淘汰的方式普遍推行。

在現(xiàn)實(shí)中，上級(jí)政府部門往往會(huì)采用“相對(duì)績效考核”的方式，誰的相對(duì)績效高，獲得晉升的機(jī)會(huì)較大。并且這種相對(duì)績效考核的晉升激勵(lì)方式會(huì)逐級(jí)向下傳遞，直至中國行政層級(jí)中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織。比如說，在省一級(jí)行政官員之間采取以GDP為基礎(chǔ)的晉升競(jìng)爭(zhēng)的話，那么省級(jí)官員就必須提供較高的GDP增長水平。為此，他們可能會(huì)在轄區(qū)內(nèi)的市一級(jí)推行GDP晉升競(jìng)爭(zhēng)，而市又會(huì)在縣一級(jí)推行晉升競(jìng)爭(zhēng)，如此一層一層地往下推進(jìn)。由此鋪設(shè)了一條從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)最基層的政權(quán)組織，到縣、市、省一直到中央的金字塔式的晉升階梯。

二、地方官員激勵(lì)的偏差與經(jīng)濟(jì)的粗放型增長

在晉升競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)下，地方官員的積極性與創(chuàng)造性被最大限度地發(fā)揮出來，并因地制宜制定各種政策促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)的增長。但也應(yīng)該看到，這種強(qiáng)激勵(lì)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，也帶來了一系列激勵(lì)的偏差，最突出地表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的粗放型，以及對(duì)一系列社會(huì)問題的忽視。

(一)從“經(jīng)濟(jì)增長方式”到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”

要理解這兩個(gè)概念的差別，首先有必要對(duì)發(fā)展觀的歷史演進(jìn)加以考察。20世紀(jì)40年代末，由于特殊的歷史條件，即二戰(zhàn)后世界上絕大多數(shù)國家經(jīng)濟(jì)上都陷入了極大的困境。因此，恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為戰(zhàn)后各國最緊迫的任務(wù)?！鞍l(fā)展=經(jīng)濟(jì)增長”成為這一時(shí)期絕大多數(shù)學(xué)者的共識(shí)，即所謂的“第一代發(fā)展觀”。在這種發(fā)展觀的影響下，各國一味追求經(jīng)濟(jì)總量的最大化或人均產(chǎn)出的最大化。但經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，社會(huì)就業(yè)、收入分配、嚴(yán)重的貧困狀況并沒有得到明顯改善，相反，能源的過度消耗、環(huán)境的嚴(yán)重污染以及人口的不斷增長，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著前所未有的壓力。因此，越來越多的學(xué)者對(duì)于發(fā)展的本質(zhì)提出了質(zhì)疑。正如英國學(xué)者達(dá)德利?西爾斯在《發(fā)展的意義》一文中所指出的:“對(duì)一個(gè)國家的發(fā)展所提出的問題是:貧困發(fā)生了什么變化?失業(yè)發(fā)生了什么變化?不平等發(fā)生了什么變化?……如果這三個(gè)方面的情況越來越糟，即使人均收入增加一倍，把它叫作‘發(fā)展’也是不可思議的?！保?］20世紀(jì)60年代末到70年代，“發(fā)展=經(jīng)濟(jì)增長+社會(huì)變革”為絕大多數(shù)學(xué)者所接受。從80年代初至90年代中期，人們對(duì)發(fā)展內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)有了很大提高，對(duì)發(fā)展的理解已經(jīng)從單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到人口、資源、環(huán)境和社會(huì)等多個(gè)領(lǐng)域，可持續(xù)發(fā)展理念成為各國的共識(shí)。20世紀(jì)90年代中期以后，一個(gè)以人為中心、符合人類本性的發(fā)展，認(rèn)為自由(包括政治自由、公民權(quán)利、經(jīng)濟(jì)設(shè)施、社會(huì)機(jī)會(huì)、社會(huì)透明度和安全性等內(nèi)容)不僅是人類發(fā)展的最終目的，更是發(fā)展的主要手段的新型發(fā)展觀已經(jīng)初步形成。［8］中共中央十六屆三中全會(huì)提出了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，指出科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展、核心是以人為本、基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)、根本方法是統(tǒng)籌兼顧。這是當(dāng)代中國對(duì)發(fā)展觀最科學(xué)的理解。

通過以上對(duì)發(fā)展觀的歷史考察不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長更注重于經(jīng)濟(jì)總量的增長和規(guī)模的擴(kuò)張等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展則要求在經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，更多地兼顧社會(huì)發(fā)展和全面進(jìn)步，如就業(yè)、收入分配、社會(huì)福利、生態(tài)環(huán)境等。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是在經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)高級(jí)化的進(jìn)程和人口素質(zhì)、生活質(zhì)量、環(huán)境質(zhì)量不斷提高的過程。［9］從“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”到“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”的調(diào)整，表明我們對(duì)科學(xué)的發(fā)展觀有了更深刻認(rèn)識(shí)。

(二)晉升激勵(lì)下的經(jīng)濟(jì)粗放型增長

那么，晉升激勵(lì)是如何影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的呢?上文已經(jīng)提到，中國地方政府官員之間一直都處在一種政治晉升競(jìng)爭(zhēng)的博弈之中。一方面，如果要想在晉升競(jìng)爭(zhēng)中取勝的話，各級(jí)地方政府官員就必須要取得高于對(duì)手的績效，否則就等于認(rèn)輸。因?yàn)闀x升競(jìng)爭(zhēng)是基于相對(duì)績效優(yōu)勝者勝出。正因?yàn)槿绱?，所以?dāng)中央提出一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)時(shí)，下級(jí)政府就會(huì)競(jìng)相提出更高的增長指標(biāo)，行政級(jí)別越低，提出的指標(biāo)會(huì)越高。十一屆三中全會(huì)以后，中央正式提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，以GDP為核心的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)便成為上級(jí)政府考核下級(jí)官員的重要標(biāo)準(zhǔn)，以增加經(jīng)濟(jì)總量為中心任務(wù)成為各級(jí)地方政府的基本發(fā)展戰(zhàn)略，“發(fā)展就是硬道理”變成了“增長就是硬道理”。同時(shí)，5年一屆的干部考核提拔，意味著5年任期內(nèi)必須取得經(jīng)濟(jì)總量的最大化，這就造成了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期行為。這種情況下，地方政府官員很少會(huì)自覺地依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)來發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，因?yàn)檫@種發(fā)展方式雖然有利于減少成本、提高效益，但未必能在5年任期內(nèi)體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績效。與此相反，粗放型的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張卻能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)GDP的增長。因此，高消耗、高污染、高投入的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，政績工程、面子工程、重復(fù)建設(shè)等政府行為，成為此后很長一個(gè)時(shí)期內(nèi)地方政府經(jīng)濟(jì)增長的主要方式。

在分析政治晉升激勵(lì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的同時(shí)，我們還必須注意到在這種激勵(lì)之下出現(xiàn)的與粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相關(guān)聯(lián)的幾個(gè)問題，如地區(qū)之間的市場(chǎng)封鎖、重復(fù)建設(shè)與合作的困境。在政治晉升激勵(lì)下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。有學(xué)者將地方政府主導(dǎo)下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)描述為“諸侯經(jīng)濟(jì)”(沈立人、戴園晨，1990)，按照這一說法，當(dāng)前中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)間的互動(dòng)關(guān)系已從“諸侯割據(jù)”發(fā)展到“諸侯爭(zhēng)霸”。［10］P233為了發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，各地方政府之間為爭(zhēng)奪資源與市場(chǎng)而設(shè)置重重壁壘，包括貿(mào)易壁壘和技術(shù)壁壘等，市場(chǎng)封鎖、重復(fù)建設(shè)、相互攀比的惡性競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈。這些現(xiàn)象并沒有隨著我國市場(chǎng)化的進(jìn)程而消除，反而在一定范圍內(nèi)還表現(xiàn)得非常嚴(yán)重。為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展渴望市場(chǎng)化不斷深入的背景下，各地方政府間加強(qiáng)交流與合作能極大地促進(jìn)各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而各地方政府間卻不能達(dá)成有效的交流與合作協(xié)議呢?原因在于，在政治晉升激勵(lì)下，官員不僅是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)參與人”，同時(shí)也是一個(gè)“政治參與人”;他不僅在經(jīng)濟(jì)上參與競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也在官場(chǎng)上為晉升展開博弈。如果各地方政府之間相互合作達(dá)到某種“共贏”，但這種“共贏”卻不能改變官員的績效位次，那這種合作對(duì)地方官員來說就顯得毫無意義。因?yàn)閷?duì)于地方官員來講，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)更重要，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)只是實(shí)現(xiàn)政治競(jìng)爭(zhēng)的手段而已。所以各自為政、不計(jì)成本、相互攀比、“寧為玉碎，不為瓦全”的惡性競(jìng)爭(zhēng)就可能會(huì)出現(xiàn)。

(三)激勵(lì)偏差下的社會(huì)問題

前文在考察經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的概念時(shí)已經(jīng)指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅在于經(jīng)濟(jì)的增長，而且還關(guān)注一系列社會(huì)問題和矛盾的改善或解決。而在以往治理模式下，如果一項(xiàng)問題沒有進(jìn)入到官員考核的范圍，這個(gè)問題就不會(huì)進(jìn)入到官員的視野，也不會(huì)引起應(yīng)有的重視。在以GDP為核心的考核機(jī)制中，官員對(duì)GDP或其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的重視便替代了對(duì)社會(huì)問題尤其是一系列民生問題的關(guān)注，如就業(yè)、收入分配、社會(huì)福利、公平正義等。而在當(dāng)前的人事體制中，作為地方政府決策及其效果的直接受眾即地方公眾對(duì)地方官員的考核與提拔還不能直接產(chǎn)生影響，因?yàn)榈胤秸娜耸氯蚊鼨?quán)集中在上級(jí)黨委和政府手中，這就使得地方官員更關(guān)注上級(jí)的意圖和規(guī)定的各項(xiàng)指標(biāo)，民眾的偏好難以在官員的績效中體現(xiàn)出來。另一方面，對(duì)官員的考核內(nèi)容包括多種任務(wù)績效和多項(xiàng)考核目標(biāo)，有些容易量化、容易考核，而有些不容易量化、短時(shí)期內(nèi)難以考核。在晉升激勵(lì)下的地方政府官員，往往只會(huì)關(guān)注容易被考核的指標(biāo)，而對(duì)不容易考核但同樣重要的考核項(xiàng)目則缺少應(yīng)有的重視。所以長期以來，所謂“數(shù)字出官，官出數(shù)字”，大搞“政績工程”、“形象工程”，成為一些地方政府普遍存在的問題，而醫(yī)療、教育、就業(yè)、社會(huì)保障等短期內(nèi)難以考核的民生問題得不到有效解決。

三、政府治理轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

中國經(jīng)濟(jì)30多年的發(fā)展取得了舉世矚目的成就，然而經(jīng)濟(jì)的“高速度”并沒有實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的“和諧度”“同比增長”。相反，隨著國際國內(nèi)形勢(shì)的變化，諸如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口與資源環(huán)境、社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面面臨的壓力越來越大。傳統(tǒng)粗放型發(fā)展方式所帶來的高昂成本正受到越來越多人的批評(píng)和質(zhì)疑，而傳統(tǒng)以官員晉升激勵(lì)為主要手段的政府治理模式不能不說是導(dǎo)致這種粗放型發(fā)展方式的重要體制根源之一。激勵(lì)本身不存在問題，問題在于，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變，對(duì)官員激勵(lì)的手段、方式和內(nèi)容應(yīng)作何調(diào)整?政府的職能應(yīng)作何轉(zhuǎn)變?與此相配套的體制機(jī)制如何設(shè)計(jì)?概言之，如何通過政府治理轉(zhuǎn)型來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?

(一)建立科學(xué)的晉升考核體系

中央集權(quán)體制下的等級(jí)式結(jié)構(gòu)和與之相應(yīng)的晉升激勵(lì)機(jī)制，對(duì)地方官員產(chǎn)生了強(qiáng)烈的激勵(lì)效應(yīng)，而不完善的晉升考核體制致使激勵(lì)出現(xiàn)偏差或扭曲，誘使地方官員采取短期的粗放型增長方式。因此，建立健全科學(xué)的晉升考核體系是從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵。

首先在考核的內(nèi)容上，要建立科學(xué)的指標(biāo)體系，要能反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，改變單純強(qiáng)調(diào)GDP增長的考核方式，從更加綜合的角度對(duì)地方官員政績進(jìn)行考核。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的設(shè)置中，應(yīng)加強(qiáng)建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的成本核算體系。近年來，在傳統(tǒng)GDP概念的基礎(chǔ)上納入環(huán)境污染和能源消耗成本的綠色GDP正在各地探索和實(shí)踐，值得肯定。在社會(huì)指標(biāo)的設(shè)置上，應(yīng)突出對(duì)“人”的重視。如廣東省在2008年8月頒布實(shí)施了《廣東省市廳級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及考核評(píng)價(jià)辦法(試行)》，將全省21個(gè)地級(jí)市劃分為四大功能區(qū)分類進(jìn)行考核。在指標(biāo)設(shè)計(jì)上確立為“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人、生態(tài)”四大板塊，與以往籠統(tǒng)分為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)，而且GDP“掛帥”的方法相比，新指標(biāo)體系將“人”與“生態(tài)”單獨(dú)列出并予以細(xì)化，力求體現(xiàn)以人為本和見“物”又見“人”的理念，推動(dòng)廣東率先落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。近年來，群眾滿意度調(diào)查正在部分省市試點(diǎn)，以分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和黨的建設(shè)的成效和狀況，這是一個(gè)好的方向和舉措，但應(yīng)全面推廣并納入考核指標(biāo)體系。同時(shí)對(duì)于一些有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的約束性指標(biāo)如節(jié)能減排等，也應(yīng)納入指標(biāo)體系嚴(yán)格加以考核，充分發(fā)揮地方官員晉升激勵(lì)的強(qiáng)激勵(lì)效用。其次在考核方式上，改變以往由單一委托人即黨委組織部門決定干部晉升變成多重委托人共同決定，強(qiáng)化人大、政協(xié)和普通民眾在決定干部晉升中的影響度。目前差額選舉正在部分地區(qū)試點(diǎn)，以及一些地方進(jìn)行的鎮(zhèn)長直選試點(diǎn)，有望進(jìn)一步推廣，以此改變單一的任命制。

(二)加快實(shí)現(xiàn)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的政府職能

在政治晉升激勵(lì)下，地方官員使用一切辦法獲得本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，包括使用一些不利于培育和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)粗放型增長的手段。政府主導(dǎo)下的粗放型經(jīng)濟(jì)增長，不僅付出了資源、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展等方面的高昂代價(jià)，而且還干擾了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常秩序;同時(shí)，有限的政府職能資源被過多地作用于直接的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，使得用于社會(huì)發(fā)展、民生改善等方面的職能資源相對(duì)較少，社會(huì)民生問題凸顯?？梢哉f，以往與粗放型經(jīng)濟(jì)增長相應(yīng)的政府職能模式與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的要求是存在沖突的。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)政府職能的轉(zhuǎn)變提出了迫切要求。

因此，一方面要減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制權(quán)，其職能由經(jīng)濟(jì)的直接參與者轉(zhuǎn)向市場(chǎng)規(guī)則的制定者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者;進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化地方政府的職能配置，中央、省及各地方政府的職責(zé)權(quán)限應(yīng)作明確劃分與界定，既要發(fā)揮地方政府的積極性，又要促使其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式方法加快轉(zhuǎn)變。另一方面要強(qiáng)化政府的服務(wù)職能，亮出“扶持之手”，保障和改善民生;制止“掠奪之手”，防止強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體利益的侵害。

(三)建立健全與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的決策體制機(jī)制

傳統(tǒng)等級(jí)式組織的決策體制中，處于核心地位的地方政府官員掌握著絕大多數(shù)的決策資源。在晉升激勵(lì)和錯(cuò)誤政績觀的驅(qū)使下，出現(xiàn)了在決策中官員個(gè)人意愿的隨意性表達(dá)或者說盲目決策的現(xiàn)象。建立健全與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的決策體制機(jī)制，就要按照“科學(xué)決策、民主決策、依法決策”的根本要求，對(duì)地方官員的權(quán)力加入各種約束機(jī)制，解決權(quán)力過于集中和權(quán)力運(yùn)行中的個(gè)人隨意性問題，使地方官員的決策更符合公共利益，并對(duì)自己的決策后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如加強(qiáng)人大、政協(xié)在決策中的地位和作用，建立專家咨詢機(jī)制、公眾參與機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)決策責(zé)任制等。

(四)構(gòu)建多層次的監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)地方官員的外部監(jiān)督

在中國地方治理體制中，一直存在著一個(gè)“集權(quán)與分權(quán)”的矛盾。一方面，中央政府越要讓地方政府完成其委托的各項(xiàng)事務(wù)，就越要分權(quán);另一方面，權(quán)力越是往下分到地方，就越難監(jiān)督。原因在于我們以往更多地依靠從上往下的垂直監(jiān)督，而較少依靠橫向的民主監(jiān)督，而垂直監(jiān)督因成本過高和信息獲取的難度以至于效果不是很明顯。橫向的民主監(jiān)督是監(jiān)督成本最低、效果最好的監(jiān)督方式之一，但又是現(xiàn)有監(jiān)督體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。因此，在現(xiàn)有治理模式下，要想讓地方政府及其官員按照正確的“軌道”運(yùn)行，就必須大力發(fā)展民主監(jiān)督，完善人大政協(xié)監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督體系，提高監(jiān)督水平和效果。同時(shí)，應(yīng)積極推行政務(wù)公開，增強(qiáng)地方權(quán)力運(yùn)行的透明度，減少因信息失靈和信息不對(duì)稱所導(dǎo)致的監(jiān)督失效。

［1］遲福林.未來十年我國發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型與改革［J］.新東方，2009，(11).

［2］李君如.最能觸動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深層次神經(jīng)的是政治體制改革［N］.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2010－04－05.

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1004－3160(2011)04－0061－05

2011－05－19

1.周育平，男，湖南耒陽人，中共湖南省委黨校、湖南行政學(xué)院研究員，主要研究方向:政治學(xué);2.余超文，男，湖南常德人，中共韶關(guān)市委黨校政治學(xué)講師，主要研究方向:政治學(xué)理論與公共管理。

責(zé)任編輯:黃有泰