產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中政府規(guī)制失范的治理探討

胡 舜 彭程甸

(湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙 410205)

一、有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)借鑒

當(dāng)前，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)要想獲得必要的生存和發(fā)展空間，就必須不斷進(jìn)行技術(shù)改造或者技術(shù)創(chuàng)新。否則，這樣的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)就會(huì)變成“夕陽產(chǎn)業(yè)”，就會(huì)被高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)所淘汰。湖南在發(fā)展現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，既要發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，又要承接發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，這必須要有產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的相關(guān)理論作指導(dǎo)，還要有同類省份承接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)作借鑒，更需要我們自己不斷進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新。

1、有關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的理論

一是小島清的邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論。小島清結(jié)合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，提出了邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張論［1］，邊際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)投資國(guó)和投資對(duì)象國(guó)雙方都有利。這一理論實(shí)質(zhì)上主張以直接投資形式進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，特別是一些污染密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。

二是弗農(nóng)的產(chǎn)品生命周期理論。該理論被用于解釋發(fā)達(dá)國(guó)家跨國(guó)公司對(duì)發(fā)展中國(guó)家直接投資的動(dòng)機(jī)。產(chǎn)品周期可分為新產(chǎn)品階段、產(chǎn)品成熟階段、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化階段三個(gè)階段。在第三個(gè)階段產(chǎn)品完全成熟，生產(chǎn)工藝等已完全標(biāo)準(zhǔn)化，為了進(jìn)一步降低成本，原投資國(guó)尋找新的投資機(jī)會(huì)，把產(chǎn)品出口到其他發(fā)展中國(guó)家。這一理論為湖南承接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移提供了理論依據(jù)，目前很多發(fā)達(dá)國(guó)家把在國(guó)內(nèi)已經(jīng)淘汰的高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移，并隨之把清潔的產(chǎn)品出口到母國(guó)。

三是赤松要的雁行形態(tài)理論。雁行形態(tài)理論的主要觀點(diǎn)是地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)之間存在著極大的要素成本差異和利潤(rùn)落差。這種差異和落差是導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的根本原因，而利潤(rùn)落差正是一些污染密集產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要原因之一。

四是H－O理論。H－O理論認(rèn)為，不同國(guó)家或地區(qū)之間的要素稟賦差異是產(chǎn)生國(guó)際貿(mào)易的基礎(chǔ)，如果地區(qū)或國(guó)家之間沒有技術(shù)和需求方面的差異，那么每個(gè)國(guó)家都將出口那些密集使用本國(guó)較為豐富的要素生產(chǎn)出來的產(chǎn)品［2］。如果將環(huán)境也作為一種生產(chǎn)要素來考慮的話，那么根據(jù)該理論，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度低的國(guó)家，環(huán)境要素較為富裕，而環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度高的國(guó)家，環(huán)境要素則相應(yīng)匱乏。這樣，環(huán)境保護(hù)強(qiáng)度低的國(guó)家將充分利用本國(guó)充裕的環(huán)境要素、專業(yè)化生產(chǎn)污染密集型產(chǎn)品;由于發(fā)達(dá)國(guó)家制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)普遍高于發(fā)展中國(guó)家，那么污染密集產(chǎn)業(yè)必然會(huì)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。

2、國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)借鑒

目前國(guó)內(nèi)一些省份和地區(qū)在承接傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。陳修穎、甄峰、吳泓提出上海市傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移和國(guó)際擴(kuò)張兩種空間取向［3］。國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)移有擴(kuò)展轉(zhuǎn)移和等級(jí)擴(kuò)散兩種途徑，移出產(chǎn)業(yè)的選擇要依據(jù)上海產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的要求和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)狀況確定。

喻厚偉提出要正確把握承接發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的導(dǎo)向，大力發(fā)展省內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)要注意合理的選擇承接的產(chǎn)業(yè)，把承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與江西主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合［4］。張孝峰、萬誼娜分析了江西承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利之處在于地理優(yōu)勢(shì)、資源優(yōu)勢(shì)和交通優(yōu)勢(shì)，不利之處在于制度環(huán)境不夠完善、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和所有制結(jié)構(gòu)不合理，提出要進(jìn)一步完善投資環(huán)境，降低企業(yè)綜合成本［5］。

筆者曾提出一個(gè)國(guó)家和地區(qū)在承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，政府應(yīng)根據(jù)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境的影響程度對(duì)外商投資產(chǎn)業(yè)實(shí)行鼓勵(lì)、限制或禁止政策;同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)外資污染密集產(chǎn)業(yè)的環(huán)境監(jiān)測(cè)與嚴(yán)格管理［6］。

傳統(tǒng)圖案是中華民族文化的沉淀，它承擔(dān)著中國(guó)傳統(tǒng)文化的傳播。近年來，越來越多的產(chǎn)品外觀設(shè)計(jì)將傳統(tǒng)圖案作為設(shè)計(jì)元素，充分說明了現(xiàn)代產(chǎn)品外觀設(shè)計(jì)對(duì)傳統(tǒng)文化精神的需要。對(duì)產(chǎn)品外觀的設(shè)計(jì)來講，如何有效理解傳統(tǒng)圖案并加以合理應(yīng)用是一個(gè)十分重要的課題。傳統(tǒng)圖案在產(chǎn)品外觀設(shè)計(jì)中的傳承與發(fā)展可幫助產(chǎn)品在日趨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占有一席之地。

二、當(dāng)前國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新趨勢(shì)

進(jìn)入21世紀(jì)，面臨經(jīng)濟(jì)全球化，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，許多發(fā)達(dá)國(guó)家為了獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級(jí);同時(shí)發(fā)達(dá)國(guó)家利用自身的資金、技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加快了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐，特別是加大了一些污染產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。隨著世界各國(guó)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平的提高，越來越多的新興經(jīng)濟(jì)體在自身產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，將原有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到更低產(chǎn)業(yè)梯度的國(guó)家和地區(qū)。當(dāng)前國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的層級(jí)更高、規(guī)模更大，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體更多更廣

當(dāng)前，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅有美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家向外進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，還有新加坡、韓國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，更有中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。并且，新興經(jīng)濟(jì)體和發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移鏈條中兼具產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接方的角色。由于傳統(tǒng)制造業(yè)成本條件的變化，特別是原材料成本、工資成本的提高，使得傳統(tǒng)制造業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)再次向外轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，從發(fā)展中國(guó)家再次向后發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移。隨著國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模和形勢(shì)的發(fā)展，跨國(guó)公司成為了國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的核心微觀主體［7］。

2、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的難度更大、層級(jí)更高

當(dāng)前，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移主要包括資金與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移兩種類型。但是，在世界各國(guó)或地區(qū)在實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的大背景下，一些發(fā)展中國(guó)家承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移越來越謹(jǐn)慎，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的比重在縮小，而且對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的技術(shù)、環(huán)保要求不斷提高，加大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難度。發(fā)達(dá)國(guó)家在繼續(xù)向發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，甚至開始向一些發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)移高技術(shù)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的某一個(gè)工序或生產(chǎn)環(huán)節(jié)，一些公司開始把部分研發(fā)工作轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，使得國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的層級(jí)更高。

3、國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模更大、周期更短

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加快，跨國(guó)直接投資的總量不斷擴(kuò)大。資料顯示，2010年全球外國(guó)直接投資達(dá)到1.24萬億美元，跨國(guó)投資勢(shì)不可擋。發(fā)達(dá)國(guó)家為了贏得全球競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，加速進(jìn)行了國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移;發(fā)展中國(guó)家自不甘落后，為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略趕超，進(jìn)一步擴(kuò)大了對(duì)國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接，抓住有利機(jī)遇，加速了本國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。特別是中國(guó)中部地區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略指導(dǎo)下，實(shí)施了建設(shè)“兩型社會(huì)”的戰(zhàn)略，通過政府引導(dǎo)和投資環(huán)境改善，不斷吸引外國(guó)直接投資。2008年，中部地區(qū)利用外資的發(fā)展速度比全國(guó)平均水平高出12.8百分點(diǎn)［8］。隨著各國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的步伐加快，傳統(tǒng)的工業(yè)化生產(chǎn)方式開始向集工業(yè)化、信息化于一體的現(xiàn)代生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)化，使得產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的周期大為縮短。

4、國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出高度化和多向化趨勢(shì)，服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移成為熱點(diǎn)

20世紀(jì)50－80年代，國(guó)際間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是以初級(jí)產(chǎn)品和原材料加工為主要特征的。到了90年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家加快了以信息技術(shù)為龍頭的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也使得國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出高度化的趨勢(shì)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家的單向轉(zhuǎn)移變成了多向轉(zhuǎn)移，還出現(xiàn)了發(fā)展中國(guó)家的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向一些發(fā)達(dá)國(guó)家或次發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移。并且，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重心也由原材料工業(yè)轉(zhuǎn)向了加工工業(yè)、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向了新興產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)轉(zhuǎn)向了服務(wù)業(yè)。當(dāng)前，國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中服務(wù)業(yè)逐漸成為了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新熱點(diǎn)，特別是金融、保險(xiǎn)、咨詢、管理和法律等專業(yè)服務(wù)更是成為當(dāng)前產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱點(diǎn)行業(yè)。

5、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造并舉，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新焦點(diǎn)

20世紀(jì)80年代以來，世界各國(guó)科學(xué)技術(shù)水平不斷進(jìn)步，發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家都出現(xiàn)了發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并舉的局面，但各自的側(cè)重點(diǎn)卻不同。為了謀求把科技創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，世界各國(guó)和地區(qū)都把突破核心關(guān)鍵技術(shù)、推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和掌握未來發(fā)展主動(dòng)權(quán)的重要手段，都把培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、搶占未來經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略制高點(diǎn)的重大戰(zhàn)略部署。

6、項(xiàng)目外包成為國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新主流

隨著國(guó)際產(chǎn)業(yè)分工的不斷深化、細(xì)化，特別是生產(chǎn)的專業(yè)化和工序分工的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家及其跨國(guó)公司控制并專注于研發(fā)、營(yíng)銷和服務(wù)等具有更高附加值的產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，將一些非核心的生產(chǎn)、物流等活動(dòng)，以項(xiàng)目外包的形式分包給成本更低、具有一定專業(yè)能力的發(fā)展中國(guó)家企業(yè)。這種做法對(duì)于國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的輸出國(guó)或地區(qū)來說可以降低生產(chǎn)成本，對(duì)于國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接國(guó)或地區(qū)來說則可以帶動(dòng)本國(guó)和本地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步［8］。

三、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府規(guī)制失范的表現(xiàn)形式

西方政府規(guī)制理論中的“政府規(guī)制”，又被稱為政府管制、政府調(diào)節(jié)等，來源于英文的government regu－lation。日本學(xué)者植草益將它譯為“政府規(guī)制”，凸顯了它是在法治背景下的有規(guī)可循的管制活動(dòng)，它必須具有明確的法律依據(jù)，而不是隨機(jī)的、自由裁量的任意行為。一般來說，政府規(guī)制是指政府行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為所進(jìn)行的直接控制、約束或規(guī)范，政府的這些行為可能直接干預(yù)了市場(chǎng)配置機(jī)制，也可能間接改變了企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策［9］。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府規(guī)制體制的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方。政府規(guī)制的目的在于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中政府規(guī)制失范問題的產(chǎn)生既有一般性又有特殊性。要克服產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的政府規(guī)制失范問題，保障市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)行和生態(tài)環(huán)境的改善，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。目前，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的政府規(guī)制失范問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、規(guī)制俘虜

規(guī)制俘虜理論認(rèn)為，規(guī)制的提供正適應(yīng)產(chǎn)業(yè)對(duì)規(guī)制的需求 (即立法者被規(guī)制中的產(chǎn)業(yè)所控制和俘獲)，而且規(guī)制機(jī)構(gòu)也逐漸被產(chǎn)業(yè)所控制(即規(guī)制者被產(chǎn)業(yè)所俘虜)。規(guī)制俘虜理論的基本觀點(diǎn)是:不管規(guī)制方案如何設(shè)計(jì)，規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)某個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實(shí)際是被這個(gè)產(chǎn)業(yè)“俘虜”［10］。這里所指的規(guī)制俘虜理論實(shí)質(zhì)上是早期的純粹俘虜理論，即規(guī)制者和立法者被產(chǎn)業(yè)所俘虜和控制，體現(xiàn)為規(guī)制者和立法者并不是追求公共利益最大化，而是私人利益最大化。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，地方政府盡管積極進(jìn)行招商引資，加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，往往容易被轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)所俘虜，并沒有實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。因?yàn)橐?guī)制機(jī)構(gòu)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予、項(xiàng)目招投標(biāo)、合同簽訂等方面具有很大的自由裁量權(quán)，規(guī)制機(jī)構(gòu)很有可能會(huì)憑借自己的權(quán)力設(shè)置“權(quán)力租金”，被規(guī)制對(duì)象會(huì)想盡辦法對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行“尋租”活動(dòng)。最后結(jié)局是規(guī)制機(jī)構(gòu)被規(guī)制對(duì)象收買，規(guī)制機(jī)構(gòu)作出了對(duì)其他產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)不利的政策，幫助特定產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)獲取不正當(dāng)?shù)睦?，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)福利的損失。

2、政府規(guī)制越位與缺位共存

政府規(guī)制機(jī)構(gòu)掌握了規(guī)制權(quán)，也就是說擁有了許多特權(quán)，也為規(guī)制機(jī)構(gòu)利用自身所擁有的特權(quán)進(jìn)行“尋租”活動(dòng)提供了方便，并且直接導(dǎo)致了政府規(guī)制越位與缺位的共存。規(guī)制越位是指政府規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀主體的干預(yù)超出規(guī)制的范圍。規(guī)制越位出現(xiàn)的領(lǐng)域一般都是在“有利可圖”的領(lǐng)域，并且在利益的驅(qū)使下，規(guī)制機(jī)構(gòu)自我擴(kuò)張的內(nèi)在動(dòng)力使得規(guī)制越位的情況越來越嚴(yán)重。規(guī)制缺位是指規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)缺失或履職不完全的一種狀態(tài)，造成了市場(chǎng)失靈以及社會(huì)福利遭受損失的現(xiàn)象。政府規(guī)制缺位主要出現(xiàn)在一些“無利可圖”的領(lǐng)域。規(guī)制機(jī)構(gòu)均把精力集中在有利可圖的規(guī)制權(quán)的爭(zhēng)奪上，對(duì)那些“無利可圖”的領(lǐng)域往往采取不作為或者視而不見的態(tài)度［11］。

3、規(guī)制機(jī)構(gòu)組織要素失衡導(dǎo)致的規(guī)制失范

政府規(guī)制機(jī)構(gòu)在運(yùn)行過程中的組織要素包括組織的目標(biāo)、權(quán)力和責(zé)任、職責(zé)確定、經(jīng)費(fèi)決策等等，這些要素的組合比例、效率、功能比例和幅度對(duì)規(guī)制運(yùn)行具有重要作用。如果這些要素組合平衡發(fā)展則會(huì)提高規(guī)制政策執(zhí)行的效率;反之要素組合的平衡被打破則會(huì)導(dǎo)致規(guī)制行為的失范［12］。

四、克服政府規(guī)制失范問題促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的對(duì)策建議

政府規(guī)制是對(duì)自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的弱點(diǎn)和缺陷的補(bǔ)救，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移只有在政府規(guī)制這只強(qiáng)有力的手的規(guī)范和制約之下才能實(shí)現(xiàn)健康有序的發(fā)展。但面對(duì)政府規(guī)制失范問題，仍然需要深化政府規(guī)制改革，在吸取西方政府規(guī)制改革成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，有效克服政府規(guī)制失范問題，才能促進(jìn)我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良性發(fā)展。

1、建立完善的法律制度和完善政府規(guī)制政策，引導(dǎo)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

要完善法律制度，規(guī)制機(jī)構(gòu)需要不斷修改、完善、制定、補(bǔ)充相應(yīng)的法律、法規(guī)和政策制度。一方面，政府規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過制度創(chuàng)新來完善政府規(guī)制政策，一項(xiàng)好的政府規(guī)制政策應(yīng)包含國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略所要求的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與社會(huì)目標(biāo)，并且是有效的和有效率的;政府規(guī)制政策的設(shè)計(jì)必須基于一定的制度背景，并且是持續(xù)的、階段式漸進(jìn)的;同時(shí)，規(guī)制制度有被利益集團(tuán)和政治俘虜?shù)膬A向，在規(guī)制制度設(shè)計(jì)上應(yīng)采取措施盡可能地降低規(guī)制俘虜?shù)牟焕绊懀?3］。另一方面，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，對(duì)不同地區(qū)承接不同產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)環(huán)節(jié)的規(guī)制政策應(yīng)盡可能差別對(duì)待，并增強(qiáng)規(guī)制政策的透明度，消除政策性歧視。對(duì)于技術(shù)密集型的先進(jìn)產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)環(huán)節(jié)，可賦予相對(duì)于其他產(chǎn)業(yè)或生產(chǎn)環(huán)節(jié)更為優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠;同時(shí)，為了鼓勵(lì)落后地區(qū)吸引產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可適當(dāng)獲得相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言更為優(yōu)厚的稅收政策，以提高稅收優(yōu)惠政策的相對(duì)有效性［14］。

2、建立獨(dú)立高效的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與加強(qiáng)司法審查并重，規(guī)范傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

建立獨(dú)立高效的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，可以提高規(guī)制制度和實(shí)施過程的透明度，避免直接的行政手段干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，降低規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。但在轉(zhuǎn)型時(shí)期，規(guī)制機(jī)構(gòu)的重建也需要相應(yīng)的制度與政策來保障與支持，否則，反而會(huì)增大政府規(guī)制的體制性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中的司法審查是規(guī)范產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要保證，因?yàn)橹挥型ㄟ^對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)及其行為效果進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，才能避免大量污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接地。因?yàn)椋ㄟ^加強(qiáng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的司法審查，既可保障被規(guī)制企業(yè)的利益，又可防止規(guī)制機(jī)構(gòu)越位。如果規(guī)制機(jī)構(gòu)違反了法律使被規(guī)制企業(yè)利益遭受損失時(shí)，應(yīng)建立對(duì)被規(guī)制企業(yè)有效的申訴與爭(zhēng)端解決機(jī)制，甚至可以對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)提起訴訟，這是保障傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一條重要途徑。

3、合理界定政府規(guī)制的邊界和范圍，防止政府規(guī)制越位和缺位，激勵(lì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府規(guī)制的作用體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和不足，盡量避免出現(xiàn)規(guī)制越位和缺位，努力尋找市場(chǎng)體制和政府規(guī)制的均衡點(diǎn)。而這個(gè)“均衡點(diǎn)”的確立，必須對(duì)政府規(guī)制和被規(guī)制者同時(shí)展開相應(yīng)的激勵(lì)措施，對(duì)政府政治激勵(lì)是最有效的激勵(lì)措施之一［15］。如在污水處理過程中，加強(qiáng)對(duì)政府的政治激勵(lì)，轉(zhuǎn)變政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，適當(dāng)增加相應(yīng)指標(biāo)使政府具有足夠的動(dòng)力去規(guī)制污水處理。同時(shí)，設(shè)計(jì)出對(duì)被規(guī)制者的有效激勵(lì)機(jī)制，使被規(guī)制者主動(dòng)地、心甘情愿地、積極地去進(jìn)行污水處理，效果會(huì)更好。

4、加強(qiáng)社會(huì)參與和完善監(jiān)督機(jī)制，保護(hù)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

政府規(guī)制政策的制定與實(shí)施牽涉了各個(gè)不同的利益主體，各個(gè)相關(guān)利益主體之間討價(jià)還價(jià)并最終達(dá)成妥協(xié)是一個(gè)非常復(fù)雜的過程。因此，在政府規(guī)制政策的形成、執(zhí)行和調(diào)整過程中，加強(qiáng)社會(huì)公共參與，建立政府、企業(yè)、公眾合作參與的環(huán)境管理模式［16］，能夠大大提高政府決策的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和效率性。在污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，改善政府的考核指標(biāo)體系［17］，如把污水處理指標(biāo)作為評(píng)價(jià)政府干部績(jī)效的重要指標(biāo)，并增加在績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)中的權(quán)重，再把公眾評(píng)價(jià)也作為政府政績(jī)考核的一個(gè)影響因子，這樣才能夠更好執(zhí)行政府的規(guī)制政策，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移向更有效更科學(xué)的方向發(fā)展。

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