均等化視角下農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)研究

胡艷輝

(湖南省社會科學院,湖南 長沙 410003)

·社會學·

均等化視角下農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)研究

胡艷輝

(湖南省社會科學院,湖南 長沙 410003)

在公共服務均等化的視角下完善農(nóng)民工公共服務體系,是完善農(nóng)村公共服務體系的必然延伸,也是促進農(nóng)民工城市融入所面臨的突出問題之一。在市場化的格局中推進農(nóng)民工公共服務體系的建設(shè),改進和創(chuàng)新農(nóng)民工公共服務的提供機制和方式,是一個兼具理論和實踐意義的重要課題。

公共服務均等化;農(nóng)民工;制度創(chuàng)新;路徑選擇

一、均等化視角下的基本公共服務體系

基本公共服務,是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上,由政府根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平來提供、旨在保障個人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)所需要的最基本社會條件的公共服務。一般而言,基本公共服務包含三層基本含義,即:(1)基本公共服務是公共服務中最基礎(chǔ)、最核心的部分,與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益密切相關(guān);(2)基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”,由政府負最終責任;(3)基本公共服務的范圍和標準是動態(tài)的,隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和政府保障能力的提高,其范圍應逐步擴大,標準應不斷調(diào)整?；竟卜找话銊澐譃樗膫€方面:一是底線生存服務,包括公共就業(yè)服務、社會保障等;二是基本發(fā)展服務,包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、民政等社會事業(yè)中的公益性領(lǐng)域;三是基本環(huán)境服務,包括公共交通、公共通信、公用設(shè)施和環(huán)境保護等;四是基本安全服務,包括公共安全、消費安全和國防安全等。而公共服務均等化,指的是基本公共服務的價值取向和結(jié)果狀態(tài),其含義就是全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何,都能獲得與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、結(jié)果大致均等的基本公共服務。它所強調(diào)的核心是機會和效果均等,而不是簡單的平均化和無差異化。

1.推進基本公共服務均等化既必要又緊迫

一方面,目前我國基本公共服務尚不能滿足社會需要,還存在不平衡現(xiàn)象?？床‰y、看病貴,上學難、上學貴,農(nóng)村義務教育發(fā)展滯后,社會保障體系不夠完善,城鄉(xiāng)發(fā)展差距和收入差距仍在拉大,這些我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的問題大都同基本公共服務不足、缺失和失衡有關(guān),亟須通過逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化來加以解決。所以說,推進基本公共服務均等化,是貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

另一方面,從現(xiàn)實情況看,我國已具備逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的條件。我國 GDP已經(jīng)位居世界第二,外匯儲備位列世界第一,財政收入連年快速增長。這些發(fā)展成果,為實施基本公共服務均等化提供了物質(zhì)條件。黨的十六屆六中全會提出,要把更多財政資金投向公共服務領(lǐng)域,以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點,優(yōu)化公共資源配置,注重向農(nóng)村、基層、欠發(fā)達地區(qū)傾斜,逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。

與此同時,政府職能轉(zhuǎn)變和財政體制改革已經(jīng)到了突出公共服務的階段。公共服務與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理一起,構(gòu)成了政府的基本職能。近年來,我國政府提供基本公共服務的職能不斷強化,財政預算和支出逐漸向公共服務領(lǐng)域傾斜,公共財政體制建設(shè)不斷推進。政府的行政目標模式、行政行為模式和行政績效模式都因此開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務型政府成為行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要目標,并已取得扎實進展。推進基本公共服務均等化,既有利于促進政府職能轉(zhuǎn)變和財政體制改革,也有利于促進科學發(fā)展和社會和諧。

2.推進基本公共服務均等化的關(guān)鍵是“均等”

我國在過去一個相當長的時期內(nèi),曾經(jīng)傾向于以“體制身份”為標準,在國有和非國有部門之間、城市和農(nóng)村之間搞“區(qū)別對待”。政府部門提供的公共服務,基本由國有部門和城市居民獨享。非國有部門和農(nóng)村居民,則往往被排除在覆蓋范圍之外。即便少許的、能夠覆蓋到農(nóng)民或非國有部門身上的公共服務,也常常被冠之于所謂“支援”的字眼。

市場化的改革進程帶來了政府部門職能的公共化,盡管政府部門提供的各種服務也隨之走上了以公共化為取向的道路,然而,從“公共化”的取向到“公共服務型政府”的定位,其最核心的內(nèi)容——公共服務,還未著眼于滿足整個社會的公共需要。這就意味著,以此為取向或定位的公共服務,要面向全體社會成員,要按照“均等化”的原則,無差別的、一視同仁的提供給全體社會成員。中國公共服務體系建設(shè)的一個迫切任務,就在于消除以往存在于國有與非國有部門之間、城市與農(nóng)村之間的差別待遇,讓公共服務的“陽光”普照包括國有和非國有部門、城市和農(nóng)村在內(nèi)的所有企業(yè)和居民。

3.基本公共服務均等化不是平均化

逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化,就是要逐步使全體公民在基本公共服務方面的權(quán)利得到基本實現(xiàn)和維護,特別是使困難群眾和困難地區(qū)盡快享受到社會平均水平的基本公共服務,其實質(zhì)是政府為全體社會成員提供基本而又有保障的公共產(chǎn)品和公共服務?？梢哉f,基本公共服務均等化既是轉(zhuǎn)變政府職能、調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和衡量政府績效的新理念、新導向,也是促進社會和諧的重要政策措施。需要指出的是,基本公共服務均等化不是基本公共服務平均化。均等化是基于公平原則和社會平均水平,把貧富差距控制在合理的范圍之內(nèi),促進區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟社會之間協(xié)調(diào)發(fā)展,使不同社會階層均衡受益,由此確保全體人民公平分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果,保障公民基本權(quán)利,消除不和諧因素,有效解決我國轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的各種社會問題;而平均化則是對公共資源進行單純的份額等同的分配,既不公平也無效率,有礙于全體人民共享水平不斷提高的基本公共服務。

推進基本公共服務均等化,是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程?？茖W確定一定時期社會基本公共服務需求與供給的平均水平。受經(jīng)濟社會發(fā)展水平和現(xiàn)實環(huán)境的影響,不同時期的基本公共服務需求與供給的平均水平會有所不同,而這個平均水平是推進基本公共服務均等化的重要指標和客觀依據(jù),應予以科學確定,有所傾斜地制定和實施基本公共服務均等化政策。均等化不是平均化,所以,推進基本公共服務均等化要有重點、有突破口。當前,應以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點,在空間上側(cè)重于西部和農(nóng)村,在對象上側(cè)重于困難群眾,在目標上側(cè)重于縮小城鄉(xiāng)差距和促進東中西部平衡發(fā)展。

二、農(nóng)民工公共服務建設(shè)的主要思路及關(guān)注焦點

農(nóng)民工公共服務有兩個方面的重點,一是確保農(nóng)民工平等享受公共服務的制度安排,尤其是包括基本性制度、相關(guān)性制度和保障性制度在內(nèi)的框架體系設(shè)計;二是完善農(nóng)民工公共服務體系的實現(xiàn)途徑,特別是模式選擇、路徑選擇和機制建設(shè)。同時,農(nóng)民工公共服務的難點也有兩個方面,一是在重新界定各類服務主體的職責和供給內(nèi)容、選擇農(nóng)民工公共服務推進重點的基礎(chǔ)上,建構(gòu)新的公共服務分類框架;二是如何實現(xiàn)公共服務在城鄉(xiāng)之間的制度對接、目標對接、機制對接,以逐步逼近公共服務的城鄉(xiāng)一體化目標。從解決農(nóng)民工公共服務建設(shè)的重點和難點為出發(fā)點,農(nóng)民工公共服務建設(shè)的主要思路和關(guān)注焦點有如下幾點。

1.農(nóng)民工公共服務建設(shè)的主要思路

一是完善農(nóng)民工公共服務體系不是單純地解決農(nóng)民工生存和發(fā)展的需要問題,也不是簡單地擴大城市公共服務體系的覆蓋目標,而是要通過系統(tǒng)的基本公共服務均等化的制度創(chuàng)新與改進,以及各項制度之間的銜接與配套,保證農(nóng)民工平等享受公共服務的權(quán)利,促進農(nóng)民工的城市融入。

二是從兼顧效率與公平出發(fā),需要真正建立起以政府為主導的多元主體供給格局,并重塑新的公共服務分類框架,協(xié)調(diào)各供給主體間的分工合作關(guān)系。在農(nóng)民工基本公共服務嚴重不足的狀況下,尤應強調(diào)公共服務供給中的政府責任,不能過早地把關(guān)注重心投向市場或者是公民參與。只有在農(nóng)民工公共服務體系基本建立的狀況下,政府關(guān)注的重心才應轉(zhuǎn)向基于供給效率的市場化改革、公民參與等領(lǐng)域。

三是受公共財政能力、市場發(fā)育程度等綜合因素的限制,農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)不可能對所有類別、所有項目都給予全面推進,而是要回應農(nóng)民工生存和發(fā)展中的制約難題與客觀需求的優(yōu)先順序,采取分步推進的策略,即在供給步驟上有先有后,在供給標準上由低到高,在供給內(nèi)容上有主有次,首先重點推進關(guān)系農(nóng)民工底線生存的保障性公共服務,再逐步擴大到發(fā)展性公共服務。

四是推進農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)需要具備多方面的條件,諸如健全的制度安排、足夠的資源投入、多元的參與主體以及有效的運行機制,但服務提供的效果最終取決于服務提供中運行機制的效能。在根本制度健全、資源投入比較充分的情況下,如何設(shè)計有效的運行機制就成為一個關(guān)鍵,甚至可以說,“執(zhí)行力”與“制度力”具有同等重要的地位。在現(xiàn)階段,機制建設(shè)的重點是:“自上而下”與“自下而上”雙向互動的參與機制、網(wǎng)絡合作的協(xié)調(diào)機制、結(jié)果導向的評估機制以及有效制約的監(jiān)督機制,目的在于保證農(nóng)民工公共服務提供的及時性、高效性、可持續(xù)性。

五是基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求,根據(jù)農(nóng)民工群體的特殊性,應注重研究完善以均等化為導向的財政轉(zhuǎn)移支付制度以及相關(guān)制度的方法、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容和具體項目。為達成這一目標,需要從發(fā)展與改革的結(jié)合上來規(guī)劃,從財力與制度的結(jié)合上來操作,從政府與市場的結(jié)合上來運作。

2.農(nóng)民工公共服務建設(shè)的關(guān)注焦點

一是從農(nóng)民工的文化權(quán)利著手。我們現(xiàn)在關(guān)注農(nóng)民工文化問題,一個重要的基點就是從農(nóng)民工的文化權(quán)利著手。由于農(nóng)民工在社會生活中是一個弱勢群體,所以在解決農(nóng)民工的文化權(quán)利的時候有三個重要的因素:一是均等,二是可及,三是共享。也就是說,農(nóng)民工應該和城市的市民一樣享有平等的公共文化服務的權(quán)利,在這種平等的基礎(chǔ)上應該增加農(nóng)民工的公共文化的可及性,也就是說在農(nóng)民工需要文化服務的同時,隨時隨地可以享受到文化。

之所以說現(xiàn)在加強農(nóng)民工的公共文化服務具有極大的重要性和迫切性,有兩個方面的原因:首先,從我們國家發(fā)展的大的戰(zhàn)略上來看,文化戰(zhàn)略是社會發(fā)展總體戰(zhàn)略中一個重要方面?，F(xiàn)在我國的農(nóng)民工已經(jīng)達到了 2億多人,差不多占據(jù)產(chǎn)業(yè)工人的一半左右;到 2021年左右,農(nóng)民工的總量將達到 3.5億至 4億人,未來農(nóng)民工將成為產(chǎn)業(yè)工人的主體,尤其是藍領(lǐng)產(chǎn)業(yè)工人的主體。其次,未來農(nóng)民工的發(fā)展就是轉(zhuǎn)化成市民。對此學術(shù)界有爭論,農(nóng)民工到底是成為市民還是返鄉(xiāng)呢?答案是非?？隙ǖ?從我們國家的發(fā)展角度來看,絕大多數(shù)農(nóng)民工要成為市民。中國未來的發(fā)展,城市化的空間非常大,城市文化普及的空間非常大,現(xiàn)在已經(jīng)到了大力推進農(nóng)民工城市化的重要歷史階段。

二是要徹底消除城鄉(xiāng)隔絕的制度障礙,建立起一個遍布全國的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的自由遷移的戶籍制度。因為存在戶籍制度,我們很多時候沒有辦法進行政策的調(diào)整,推進社會公平,所以在公共服務的建設(shè)尤其是在公共文化服務的建設(shè)上非常滯后。

三是我們現(xiàn)在所思考的是要建立一個綜合的公共服務制度,這個公共服務制度應該覆蓋到全體的產(chǎn)業(yè)工人。這個公共服務制度包括社會保障制度、公共醫(yī)療制度、公共養(yǎng)老制度、公共文化制度等一系列的公共服務制度。因為農(nóng)民工沒有人力資本的積累,沒有文化資本的積累,他們的下一代也很難受到很好的教育,這是中華民族整體的人力資源的浪費。所以,我們現(xiàn)在應該重新思考我們國家發(fā)展的定位問題。

四是要把文化公平作為一個重要的社會政策。農(nóng)民工應該享受到哪些最基本的公共文化服務,應該有哪些最基本的文化享受呢?我們應該給他們定標準,這是一種重要的文化公平的體現(xiàn)。

五是我們要保障農(nóng)民工的文化權(quán)益,從公共財政方面給農(nóng)民工文化服務以充足的支持。解決農(nóng)民工的文化問題需要多少資金呢?按一個農(nóng)民工一年120塊錢算,我們一年只要拿出 200個億,就完全可以解決農(nóng)民工的基本文化服務。

六是要為農(nóng)民工參加文化活動提供各種各樣的基礎(chǔ)設(shè)施。首先是要把所有市民享有的基礎(chǔ)文化設(shè)施讓農(nóng)民工共享。

七是要開展多種多樣的農(nóng)民工文化活動。其中非常主要的是要強化企業(yè)對于文化方面的責任,在發(fā)達國家里工人們的福利非常高,其中一條就是文化福利,用于員工的培訓、休閑、文化支出非常高。我們國家現(xiàn)在已經(jīng)到了強化公司的文化責任和發(fā)展責任的時候了,我們可以通過這些綜合措施來提高我們國家的公共文化發(fā)展水平。

三、農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)的整體推進

完善農(nóng)民工公共服務體系,是完善農(nóng)村公共服務體系的必然延伸,也是促進農(nóng)民工融入城市面臨的突出問題之一。在市場化的格局中推進農(nóng)民工公共服務體系的建設(shè),改進和創(chuàng)新農(nóng)民工公共服務的提供機制和方式,是一個兼具理論和實踐意義的重要課題。其研究意義體現(xiàn)在:(1)從實證分析和價值判斷的結(jié)合上深入研究農(nóng)民工公共服務體系的建構(gòu)標準,剖析農(nóng)民工公共服務供給不足的深層制度成因,探析政府職責在農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)的不同階段的動態(tài)變化,從而促進公共服務理論和農(nóng)民工問題研究的深化;(2)從整體上深入研究推進農(nóng)民工公共服務體系的制度框架設(shè)計,探尋適合中國國情的供給模式、可行途徑、運行機制及其城鄉(xiāng)對接,為建構(gòu)以均等化為導向的農(nóng)民工公共服務體系,促進農(nóng)民工的城市融入,提供決策依據(jù)和政策咨詢。

1.推進農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)的制度安排

分析農(nóng)民工就業(yè)、住房、教育、社會保障等公共服務供給現(xiàn)狀,研究現(xiàn)行制度設(shè)計與制度執(zhí)行對農(nóng)民工公共服務的深層影響;將推進農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)的制度安排視作是一個多層次框架體系,其中包括基本性制度 (公共財政制度)、相關(guān)性制度(就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等制度)、保障性制度(有關(guān)法律規(guī)范),在此基礎(chǔ)上,探討如何通過制度創(chuàng)新,尤其是在完善公共財政體系的同時,優(yōu)化包括相關(guān)性制度和保障性制度在內(nèi)的制度設(shè)計,以實現(xiàn)不同層次制度之間、制度與基本公共服務均等化要求之間的協(xié)調(diào)和兼容。

2.農(nóng)民工公共服務供給模式的合理選擇

探討如何突破傳統(tǒng)的以政府為“單中心”的供給模式,建構(gòu)多主體、多渠道和多方式的供給模式。重點研究政府、市場主體、社會組織等多元供給主體公共服務的基本范疇、責任重點和提供方式,以及與之密切相關(guān)的政府與市場邊界、第三部門和自愿組織培育、組織間網(wǎng)絡合作等問題;探討農(nóng)民工公共服務供給的市場化、社會化與多元供給主體之間的關(guān)系,分析公共服務供給方式與服務型政府建設(shè)的關(guān)系,深入研究公共服務體系構(gòu)建中的政府角色定位、不同層級政府的職責、流入地政府與流出地政府的合作分工。

3.構(gòu)建農(nóng)民工公共服務體系的路徑選擇

構(gòu)建農(nóng)民工公共服務體系的路徑選擇應該從三個方面具體展開:其一,從供需結(jié)構(gòu)動態(tài)平衡角度,研究推進農(nóng)民工公共服務體系建設(shè)的分階段發(fā)展目標,將中級階段目標定位于達到基本公共服務均等化,以此為基準,注重探討初級階段所應達成的細化目標;其二,從需求結(jié)構(gòu)群體性差異性角度,研究農(nóng)民工與市民、農(nóng)民相比在公共服務需求上所具有的特殊性,由此確定包括制度、投入、參與、配置在內(nèi)的分階段工作重點;其三,從供給主體趨向多元的角度,研究政府與市場邊界所呈現(xiàn)的階段性變化,不同階段政府責任重心的動態(tài)把握。

4.構(gòu)建農(nóng)民工公共服務體系的機制創(chuàng)新

構(gòu)建農(nóng)民工公共服務體系的機制創(chuàng)新重點包括:(1)參與機制,探討公共服務供給決策程序由單一的“自上而下”向“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)供給與需求的動態(tài)平衡;(2)協(xié)調(diào)機制,探討多元供給主體之間如何通過協(xié)商、溝通和建立伙伴關(guān)系,構(gòu)建新型的互動秩序;(3)評估機制,探索建立以結(jié)果為導向的基本公共服務績效評估體系,以及有效的溝通反饋渠道;(4)監(jiān)督機制,包括建立健全公開透明的公共財政制度、規(guī)范化的公共服務問責制度等。

5.農(nóng)民工公共服務體系構(gòu)建中的城鄉(xiāng)對接

研究在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展框架內(nèi)如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的制度對接、目標對接、機制對接,其中重中之重是制度對接。既注重探索制度性規(guī)范的對接,更注重探索具體制度的銜接和配套,如財政轉(zhuǎn)移支付、合作醫(yī)療基金和養(yǎng)老保險賬戶的異地轉(zhuǎn)移、教育券制度等。

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責任編輯:黃有泰

C91

A

1004-3160(2011)02-0125-04

2010-01-05

胡艷輝,女,湖南湘潭人,湖南省社會科學院政治與公共管理研究所研究員,主要研究方向:公共管理。