經(jīng)濟增長慣性與轉變方式困境的矛盾解析

姚 樂

（湖北省社會科學院，湖北 武漢 430077）

經(jīng)濟增長慣性與轉變方式困境的矛盾解析

姚 樂

（湖北省社會科學院，湖北 武漢 430077）

雖然黨中央一再強調轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的必要性和緊迫性，但落實到具體行動時卻是困難重重，問題繁多。地方官員政績考核和選拔晉升制度的弊端，財政稅收體制的缺陷，資源價格機制的扭曲這些體制性因素阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。解決路徑是繼續(xù)深化改革，切實轉變政府職能，創(chuàng)新有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的體制機制。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式；現(xiàn)實矛盾；體制因素；解決路徑

雖然黨中央一再強調轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的必要性和緊迫性，理論界也對粗放型增長模式進行了嚴厲的抨擊，對新型的發(fā)展方式提出了充分論證，但是落實到具體行動時，卻是困難重重，問題繁多。為什么我國轉變發(fā)展方式如此艱難，是什么鎖定了發(fā)展方式的切實轉變；為什么地方官員那么看重GDP增速，政府公共服務職能缺位虛空；為什么地方發(fā)展鎖定重化工業(yè)為主，導致產(chǎn)業(yè)結構相似趨同；為什么地方政府熱衷于城市擴張，以求土地財政的最大化；為什么企業(yè)缺乏創(chuàng)新動力，形成資源優(yōu)勢的路徑依賴。種種的疑問不得不使我們深刻反思，認真分析，究竟是什么原因阻礙著經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變？通過什么樣的途徑才能破解這個重大難題？

一、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式中的現(xiàn)實矛盾

（一）工業(yè)化加速推進與資源、環(huán)境約束的矛盾。

進入21世紀以來，我國工業(yè)化進入了一個快速增長階段，其突出的特征是重化工業(yè)加速發(fā)展?！笆濉睍r期以來，重化工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中所占比重高達70%以上。鋼鐵、有色金屬、汽車、化纖、電子通訊設備等五個行業(yè)的增長對工業(yè)增長的貢獻率都在50%以上。重化工業(yè)的一個主要特點，就是生產(chǎn)過程需要大量的能源資源投入，是所有產(chǎn)業(yè)中耗能最高的產(chǎn)業(yè)。因此，以重化工業(yè)為主的經(jīng)濟架構決定了地方對能源、資源極大的需求，必然對資源供給造成更大的壓力。煤電、石油、化工、有色金屬在給地方帶來大部分產(chǎn)值和利稅的同時，也帶來了環(huán)境污染和生態(tài)破壞的代價。[1]（P56）在強大的經(jīng)濟增長動因下，我國產(chǎn)業(yè)結構屢調不靈。雖然國家積極推動環(huán)保技改，但重化工業(yè)增長與環(huán)境資源消耗之間的矛盾始終沒有得到很好地解決。

（二）產(chǎn)業(yè)技術升級與勞動力就業(yè)困難的矛盾。

產(chǎn)業(yè)技術升級與勞動力就業(yè)矛盾對我國經(jīng)濟的影響是很大的，這與我國的特殊國情息息相關。其一，我國處于加速工業(yè)化的進程中，工業(yè)化要深入，產(chǎn)業(yè)要升級，意味著資本和技術越排斥勞動。新技術和新工藝對勞動的加速替代，使得工業(yè)增長所能提供的就業(yè)機會大大下降。其二，我國市場化的程度也在加深，市場化就是要鼓勵競爭，優(yōu)勝劣汰。其主要途徑就是降低成本，減員增效。這兩個因素疊加，使我國經(jīng)濟增長的就業(yè)彈性系數(shù)持續(xù)下降。其三，我國現(xiàn)有農(nóng)村勞動力是3.4億，農(nóng)村最多需要1.8億勞動力，還有1.6億農(nóng)村勞動力剩余。不僅如此，每年還要自然增長1300萬新勞動力，這就使得我國面臨兩難選擇：一方面是不斷增長的勞動力需要就業(yè)，另一方面是工業(yè)的資本、技術密集度越來越高，單位資本和技術所能吸納的一般勞動就業(yè)量日趨減少，技術性勞動力需求增多。一般勞動力過剩與就業(yè)的矛盾，勞動力結構性問題日益凸現(xiàn)，成為我國經(jīng)濟社會的突出難題。

（三）金融危機背景下的保增長與節(jié)能減排目標的矛盾。

在“九五”后期和“十五”期間，我國就提出了節(jié)能減排的目標。當時正好遇上亞洲金融危機，為了急于擺脫經(jīng)濟低迷狀況，放松了經(jīng)濟增長方式的努力。在此期間，節(jié)約能源，減少排放，保護環(huán)境等政策措施因經(jīng)濟復蘇而暫緩實行。

2008年全球金融危機，使我國宏觀經(jīng)濟層面的問題再次“讓位”于經(jīng)濟衰退的壓力，為了刺激經(jīng)濟和拉動內(nèi)需，國家出臺了4萬億的投資計劃。作為保增長，刺激經(jīng)濟政策的重要組成部分，我國政府推出了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。這十大產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟關系極大，但同時也是非典型的環(huán)保產(chǎn)業(yè)。如：汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的目標就是要擴大市場的總體消費規(guī)模，然而當汽車產(chǎn)業(yè)進入振興發(fā)展時，對生態(tài)、環(huán)保、能源、交通的威脅也隨之擴大。前幾年的宏觀調控中，對于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級和環(huán)保要求，在強調節(jié)能減排的總目標之下，剛剛有了一些進步，但經(jīng)濟政策對鋼鐵、汽車等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模刺激，使環(huán)保、能源、交通問題又重新顯現(xiàn)。為了提振經(jīng)濟，各地高耗能、高污染的項目又紛紛上馬，使得節(jié)能減排的相關指標難以達到。

二、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的體制因素

（一）地方官員政績考核和選拔晉升制度的弊端。

改革開放以來，地方官員政績考核和選拔晉升制度是以經(jīng)濟發(fā)展速度作為主要標準，以GDP說明地方發(fā)展狀況，以GDP反映政績大小，以GDP作為提拔升遷官員的依據(jù)。似乎只要GDP上去了，就一好百好。這種片面強調經(jīng)濟增長的觀念，使得各級政府和官員努力追求GDP快速增長，越快越好。而五年一換屆的地方官員選舉任用方式，更激發(fā)了政府官員力爭在五年任期內(nèi)，使GDP總量最大化的短期行為。輕視環(huán)境保護、社會保障、義務教育、基本醫(yī)療等方面的公共服務職能。因為，這些方面既費力又需要較長時間才能體現(xiàn)出努力的成果，與五年內(nèi)就要使GDP有明顯的增長要求不相符合。而粗放型經(jīng)濟增長方式最有利于短期內(nèi)GDP總量的提高。

不少地方官員和官員對于經(jīng)濟發(fā)展存在著認識上的誤區(qū)，習慣性地把發(fā)展簡單地等同于經(jīng)濟增長率，把“以經(jīng)濟建設為中心”等同于“以GDP為中心”，把“發(fā)展是硬道理”等同于“GDP增長是硬道理”，單純追求速度和效率的提高，熱衷于上大項目、搞大開發(fā)、急功近利、“做大蛋糕”，忽視乃至犧牲生態(tài)環(huán)境、國民教育、社會保障、公共衛(wèi)生、社會公平等方面的協(xié)調發(fā)展。這種片面強調“增長優(yōu)先，效率優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，導致了在實踐中重經(jīng)濟發(fā)展輕社會發(fā)展，重經(jīng)濟總量擴大輕經(jīng)濟結構優(yōu)化，重物質財富獲取輕生態(tài)環(huán)境保護等傾向，致使貧富差距、城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷擴大，資源浪費、環(huán)境污染、生態(tài)破壞日益嚴重，公共產(chǎn)品供給不足，公共服務職能缺位，弱勢群體生存狀態(tài)堪優(yōu)，社會問題和社會矛盾不斷出現(xiàn)和積累。

政績是各級官員在任期內(nèi)履行職務，做出的工作業(yè)績。它具有顯性和隱性兩種特點，短期內(nèi)就能達到的政績屬于“顯性”政績，如GDP增長，財政收入和稅收增加等，而經(jīng)過長期努力才能顯效的，蘊含于長遠發(fā)展的政績屬于隱性政績，如環(huán)境保護、社會保障、義務教育、基本醫(yī)療等，這方面政績，既要投入很大的精力和財力，甚至需要幾屆領導班子的共同努力才能實現(xiàn)，并且隱性政績無法及時顯現(xiàn)和量化，所以政績考核時往往不被重視。例如：工業(yè)污染引發(fā)的生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及對人們健康的損害，要在污染發(fā)生之后若干年才能逐漸顯現(xiàn)出來，有的需要七八年甚至是十幾年才會被發(fā)現(xiàn)，這樣，這種環(huán)境污染造成的損失應該計入哪一年政績考核指標無法明確量化。在這種情況下，對地方政府和官員“顯性”政績的考核成了重頭戲。抓“顯性”政績成為許多地方領導工作的中心，致使地方官員熱衷于上“短、平、快”的項目，以及能夠顯示政績的“形象工程”。

地方官員政績考核和選拔晉升制度如同指揮棒，它決定著官員的工作內(nèi)容和成效。用什么樣的指標考核官員政績，用什么樣的標準選拔官員，官員就會以什么樣的態(tài)度和行為做出相應的業(yè)績。所以，政績考核和選拔晉升制度直接影響著地方政府和官員的發(fā)展觀和政績觀。由于官員政績考核和選拔晉升制度直接關系到政府官員能否升遷和重用，致使從上到下各級官員都圍著GDP轉，以GDP大小論功績。同時，上級與下級的政績互為依賴，下級需上級來確認自己政績的大小優(yōu)劣，上級政績的大小也需要下級以GDP數(shù)字來支撐，其結果形成上級對下級政績認同的趨利性，這在很大程度上造成官員必須跟著考核走，圍著領導轉。上級提拔任用什么樣的官員，下級就會出現(xiàn)什么樣的官員，下級的作為是“政績”還是“政疾”，完全由上級領導說了算，所以下級把GDP增速作為追求政績的首選，期望得到上級的肯定，提拔和升遷才可能順理成章。

地方政府和官員一旦選擇了以“GDP論功績”的行為方式，在實際工作中就會產(chǎn)生一種“慣性”，使這條“路徑”沿著固有的方向不斷強化，并使政府活動對之產(chǎn)生依賴。這種“路徑依賴”導致的結果是即使有更好的發(fā)展方式產(chǎn)生，思維定勢也使各級官員們難以脫離原有的行為習慣。特別是在政績考核與選拔晉升直接關系到切身利益的情況下，政府官員不管選定的“路徑”效果如何，都會一直走下去，將更優(yōu)的經(jīng)濟發(fā)展方式排斥在視野和行動之外。

（二）財政稅收體制的缺陷。

地方政府追求經(jīng)濟增長速度與地方利益密切相關。在“分稅制”的財政體制下，自己的人得自己養(yǎng)，地方政府所屬的公務員工資水平的高低，生活福利的好壞，直接取決于地方財政收支的狀況。由于地方政府的財政收入直接與經(jīng)濟增長速度掛鉤，只有達到經(jīng)濟高速增長，才能改善地方政府的財政收入狀況，也才能提高當?shù)毓珓諉T的收入水平。所以，追求經(jīng)濟高速增長，并不僅僅是書記、省長、市長、縣長個人的愿望，而是符合當?shù)厮泄珓諉T的愿望，會得到當?shù)卣新毮懿块T和全體公務員的共同支持。五年一換屆的地方長官的選舉，更強化了這種愿望，凡是有能力使地方經(jīng)濟快速增長的官員，就會得到地方公務員的大力支持和擁護，地方換屆選舉時就會得到更多的選票。

調查表明，各級地方財政支付能力對公務員工資收入構成直接的影響。公務員工資收入由地方政府依據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平制定，包括人均GDP、人均財政收入、社會平均工資等，經(jīng)濟增長較快的地區(qū)具有較強的財政支付能力，從而使當?shù)毓珓諉T可獲得較高的工資收入。特別是公務員工資收入構成中占較大比重的津補貼收入，直接受地方政府財政收入預算約束的影響。

由于現(xiàn)行財政體制的 “分灶吃飯”，誰的經(jīng)濟發(fā)展速度快，誰的工資收入就高，誰鍋里的飯食就又多又好，由此，地區(qū)之間、省市之間、縣鄉(xiāng)之間就會橫向比較。所謂“政績”是比較出來的，經(jīng)濟發(fā)展速度慢的地方政府往往承受著更大的壓力，這種壓力不僅來自上級領導，更來自當?shù)氐墓珓諉T。

實行“分稅制”改革后，中央的財政收入比重有了較大提高，但原有的支出結構卻沒有作相應地調整。而地方政府的財政收入比較少，卻要承擔很重的事權，這使得地方財政收入與支出很不平衡，加大了地方政府的壓力。有數(shù)據(jù)顯示：中央與地方財政收入的比例為55∶45，財政支出的比例為30∶70，這說明現(xiàn)行的財政支出結構存在一個很大的問題：即政府提供公共產(chǎn)品的支出責任過度下移，社會保障、義務教育、公共衛(wèi)生、支農(nóng)投入等的支出責任很大部分落在縣或縣以下財政的肩上，這使得地方政府尤其是基層的地方政府普遍出現(xiàn)財政困難，入不敷出，債務沉重，而且提供公共產(chǎn)品和服務的情況很差。為了緩解財政支出的巨大壓力，地方政府迫切需要加快經(jīng)濟增長，擴大財源，維持政府正常運轉。

在財權向上集中，事權向下轉移的財政體制下，迫使地方政府開掘新的收入渠道，各級地方政府擁有的土地資源，使他們找到了增加財政收入的一個重要途徑。地方政府熱衷于城市擴張，大搞土地開發(fā)的一個主要原因是：它可以使地方政府財政稅收最大化。地方政府財政預算內(nèi)靠城市擴張帶來的產(chǎn)業(yè)稅收效應，預算外靠土地出讓收入。城市擴張主要依托于與土地緊密相關的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。土地的轉讓收入及土地抵押的銀行貸款，成為城市和其他基礎設施投資的主要資金來源。特別是近年來，隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，土地的經(jīng)濟價值日益凸顯，房地產(chǎn)業(yè)的興起為地方政府提供了一個很好的契機。大規(guī)模拆遷建設，尤其是高企的房價創(chuàng)造了快速增長的GDP，這不僅滿足了地方政府“政績顯示”的要求，而且直接帶來房地產(chǎn)稅費的增長，增加了地方政府的可支配財力。在現(xiàn)有土地“招拍掛”制度下，地價和房價存在互為因果關系，房價上漲導致地價跟漲，地價提高又導致房價上升，從而使房價和地方政府的土地出讓金緊緊捆在一起。土地出讓金成為地方政府可用財力的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計，全國土地出讓金收入從2002年的1207億元增至2009年的15900億元。2009年全國土地出讓金收入約占當年財政收入的30%，有些城市年土地出讓收入甚至占到了財政收入的40%~50%。地方政府收入嚴重依賴土地財政，把出讓土地作為地方政府的主要財源是一種“弊大于利”的短期行為。一屆地方政府把今后幾十年的土地收益一次性收取，實際上是預支了未來若干年的土地收益總和，這種“透支”必然影響資源的合理配置，損害地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

此外，我國財稅體制也存在一定的問題。主要是稅制結構不合理，稅負偏高。目前的稅收是以流轉稅為主體的稅制結構，增值稅所占比重過大，所得稅比重相對較小。2009年1月10日開始實施增值稅轉型改革之前，我國實行的增值稅屬于生產(chǎn)型的增值稅，它是跟物質生產(chǎn)部門的發(fā)展速度直接掛鉤的，其主要特點是稅收收入與產(chǎn)值關系密切，產(chǎn)值越大，增值稅越多，物質生產(chǎn)部門的發(fā)展速度越快，各級財政預算的收入越多。所以，各級政府把主要精力放在物質生產(chǎn)部門的擴張上。物質生產(chǎn)部門主要是重化工業(yè)，地方政府大力發(fā)展財政收效大的傳統(tǒng)重化工業(yè)，致使各地產(chǎn)業(yè)結構趨同。從這一角度來說，以GDP為中心是有著稅制因素的。不僅如此，生產(chǎn)型增值稅對企業(yè)也有負面影響。主要是它不利于企業(yè)進行設備更新改造。因為生產(chǎn)型增值稅對購進的設備不予抵扣進項稅款，企業(yè)購買的新設備越多，稅收負擔就越重，這會抑制企業(yè)進行技術改造的積極性，不利于企業(yè)的技術進步，以及產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級。

（三）資源價格機制的扭曲。

不可否認，我國僅用了三十年的時間就實現(xiàn)了中國迅速崛起的奇跡，但是這種經(jīng)濟快速增長主要是依賴資源和要素的大量投入為代價的。我國資源和要素價格過低，資源要素市場化進程滯后，資源價格機制扭曲，是導致粗放型經(jīng)濟增長不斷強化，經(jīng)濟發(fā)展方式難以轉變的另一重要原因。

長期以來，我國水、電、油、氣、土地等資源要素價格受政府的嚴格管制，遠低于市場均衡水平，勞動力相對過剩也使工資水平難以提升。由于價格形成機制不能真正反映資源稀缺程度和環(huán)境代價，企業(yè)總是能夠輕易獲得廉價生產(chǎn)要素并賺取高額利潤，自然不會想方設法提高創(chuàng)新產(chǎn)品。偏低的資源價格使企業(yè)缺乏技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新的動力，以及尋求替代資源或可再生資源的動力，不利于技術進步和生產(chǎn)效率提高以及節(jié)能技術和節(jié)能設施的推廣，使我國經(jīng)濟發(fā)展鎖定在資源優(yōu)勢的路徑依賴上，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

地方政府為推動實現(xiàn)較快的經(jīng)濟增長，又會進一步加劇對資源和要素投入的過度依賴。由于資源性產(chǎn)品和要素價格被人為壓低，不僅使投資成本低，投資需求過熱，而且使資源消耗型出口也因成本低而得以快速擴張，導致貿(mào)易順差過大，外匯儲備不斷積累，國際資本大規(guī)模流入，人民幣升值的壓力較大。在一定條件下，引發(fā)流動性過剩問題。從本質上看，我國低價的資源和要素，實際上是在補貼世界其他國家，我們承擔高能耗、高污染的資源代價和環(huán)境成本，而附加值卻流向西方發(fā)達國家。

由于我國土地、礦山、水等自然資源的所有權、開發(fā)權、使用權被不同部門所分割，加上各級地方政府對自然資源的開發(fā)、使用、收益等有強烈的利益需求。所以，地方政府千方百計繞開中央政府監(jiān)管，以廉價的自然資源為優(yōu)惠條件吸引投資者，客觀上割斷了自然資源價格與市場之間應有的聯(lián)系。如各級地方政府出于快速發(fā)展經(jīng)濟，降低成本的現(xiàn)實需求，利用行政權力向農(nóng)民低價征地，然后大建開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以低廉的價格出讓土地，換取招商引資的政績。地方政府在制定或調整自然資源價格時，隨意性較大，既缺乏科學性又缺乏完整的定價依據(jù)，由于政府掌握著巨大的資源配置權力，使政府定價和市場定價相隔離，在一定程度上生產(chǎn)要素升值和資源環(huán)境壓力被政府層面遮蔽，導致自然資源價格既不反映價值，也不反映市場供求，大大削弱了價格對自然資源市場的調節(jié)力度。

價格理論認為，合理的自然資源價格應由開發(fā)成本、使用成本、環(huán)境成本、稅收與利潤構成。然而，我國自然資源價格只是以生產(chǎn)成本加上行業(yè)平均利潤定價的。因此，我國自然資源開發(fā)利用過程中造成的資源破壞和環(huán)境污染成本并沒有反映在價格之中，外部成本沒有內(nèi)在化。如對煤礦、礦山、油田在開采過程中，給周圍的土地、水、動植物資源造成的損害以及產(chǎn)生的各種治理費用，并沒有在煤炭、礦石、石油等資源價格中得到反映。[2]（P35）由于資源價格構成不完整，開發(fā)利用過程中的成本得不到相應的補償，導致對自然資源的過度開發(fā)和利用，使生態(tài)環(huán)境惡化問題無法得到有效遏制。

雖然經(jīng)濟增長要以資源消耗為代價，但是不同的經(jīng)濟增長方式因其利用資源的方式和效率不同，對資源的消耗程度也不相同。有數(shù)據(jù)表明，我國資源的利用效率大大低于國際水平。目前，我國GDP占世界GDP總量的5%左右，但原煤、鋼鐵、水泥的消耗量分別占世界消耗量的31%、30%和40%。我國能源利用效率約為33%，與發(fā)達國家相差10個百分點；單位GDP能源消耗分別是日本的11.5倍、美國的4.3倍；單位GDP消耗的鋼材、銅、鋁分別是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍。從工業(yè)能源效應看，八個主要耗能工業(yè)，單位能耗平均比世界先進水平高出40%以上，而這八個主要工業(yè)部門占工業(yè)GDP能效的73%。每萬元工業(yè)產(chǎn)值用水量為103立方米，是國外先進水平的10倍，工業(yè)用水的重復利用率平均為40%左右，而發(fā)達國家平均為75%~85%；全國城鎮(zhèn)自來水管僅跑、冒、滴、漏水損失率高達20%，每年漏水100億立方米，高于南水北調中線的輸水量。資源利用效率低，不但加劇資源供求矛盾，而且偏離資源節(jié)源型社會的要求。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，需要法律和法規(guī)的約束，但是，有法不依、違法不糾的現(xiàn)象處處可見。以環(huán)境保護相關法律為例，我國政府先后頒布了《環(huán)境保護法》、《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等一系列法律法規(guī)。一方面環(huán)境立法不斷出臺，另一方面環(huán)境污染與破壞加速；一方面是執(zhí)法權限和范圍不斷擴大，另一方面是違法行為層出不窮。我國《節(jié)約能源法》頒布實施近十年了，但是很少有企業(yè)和個人因這部法律而受到嚴厲處罰，違法成本低、守法成本高，這幾乎成為節(jié)能環(huán)保法在我國屢屢遭遇的“法制困局”。

三、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的解決路徑

（一）切實轉變政府職能。

轉變經(jīng)濟發(fā)展方式與轉變政府職能直接聯(lián)系在一起。政府職能不轉變，經(jīng)濟發(fā)展方式很難轉變。著名經(jīng)濟學家吳敬鏈曾一針見血地指出：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，主要癥結在于體制障礙，而關鍵的關鍵是轉變政府職能，要改變政府職能錯位、越位、不到位的狀態(tài)，所謂錯位就是政府與企業(yè)職能劃分的錯亂；所謂越位就是政府管了一些不應該由政府管的事情，所謂不到位就是政府應該管的事情卻沒有管或管得不好，如提供良好的法制環(huán)境，提供基礎的社會保障系統(tǒng)等。[3]（P17）在地方政府工作中出現(xiàn)泛經(jīng)濟化的傾向，就是對政府職能錯誤的認定。

要切實推動政府職能轉變，必須確立有限政府和服務型政府的新理念，經(jīng)濟建設型政府要向公共服務型政府轉變，這就要合理界定各級政府職能的范圍，切實把政府工作重點轉移到經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務上來。在政府管理職能的定位上，要改變政府“駕馭市場”的地位，使政府從各種形式的市場參與者角色中淡出，將重點轉向創(chuàng)造和維護一個有效率的市場，提供市場經(jīng)濟所需要的法治環(huán)境，調控市場顧及不到的領域，為市場失靈的地方提供服務。要強化政府的社會管理和公共服務職能，加大對社會保障、公共衛(wèi)生、基礎教育、環(huán)境保護等公共產(chǎn)品方面的投入和服務，為社會創(chuàng)造良好的生產(chǎn)和生活環(huán)境。

（二）完善官員政績考核和選拔晉升制度。

官員政績考核和選拔晉升制度是影響政府行為的重要因素。要以科學發(fā)展觀為指導，設計和修正考核政府和官員政績的指標體系，把政府和官員追求政績的努力和評價標準引領到有利于推進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變上來。[4]（P9）為此，在指標體系的設置和權重上，要能夠充分反映經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展。既要有經(jīng)濟增長指標，也要有反映社會發(fā)展的指標，特別是要重視有利于實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的相應指標。要將單位生產(chǎn)總值能耗、能耗降低率、主要污染物減排、生態(tài)環(huán)境保護、耕地保有量、失業(yè)和就業(yè)、教育和文化發(fā)展水平、社會保障程度、醫(yī)療衛(wèi)生狀況、公共治安狀況等指標納入政府政績考核體系中去，用這些指標全面、科學、合理地評價政府和官員的政績，充分發(fā)揮和體現(xiàn)有利于經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的正確導向和激勵作用。

實施重要考核指標公示制度，形成政府機構、社會公眾共同參與的評價機制，切實提高約束性指標行政問責的效力。

（三）真正實現(xiàn)公共財政職能。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，政府財政的職能是提供公共產(chǎn)品和公共服務，彌補市場失靈。所以，財政工作要更加積極、主動地做好提供公共產(chǎn)品和公共服務，以收入和支出的多種手段，優(yōu)化公共利益所需要的政策環(huán)境，要把短期的政策調控與中長期政府職能的轉變緊密地結合起來，這種調整的主導方向就是突出財政的公共性，從而實現(xiàn)整個財政形態(tài)向公共財政的轉變。

在公共資源配置和公共事務管理中，更加注重增進社會公共的再分配調節(jié)，圍繞環(huán)境保護，公共醫(yī)療衛(wèi)生防疫體系的建設、社會保障的健全、教育（特別是基礎教育）的普及、科學技術的發(fā)展、扶貧開發(fā)等等這些重點合理設計，優(yōu)化財政支出和稅收結構。[5]（P38）充分發(fā)揮好財稅統(tǒng)籌協(xié)調的分配、調節(jié)的作用，從多個方面，以多種形式支持經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

（四）合理劃分各級政府的事權和財權。

深化財政體制改革，對中央、省和省以下不同層級的政府事權作出合理界定。按照政權—事權—財權的邏輯鏈條，理順匹配關系，形成各級財政的規(guī)范預算，以及自上而下的中央、省兩級規(guī)范轉移支付體系。[5]（P39）要合理劃分各級地方政府的事權和財權，使地方政府不再通過拼命提高GDP增速來提高財政收入，保障財政支出。

經(jīng)濟建設型財政要向公共財政體制轉型。要積極推進基本公共服務均等化，改變目前城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同社會群體之間基本公共服務嚴重不均的狀況，要在提高轉移支付總量和增加轉移支付規(guī)模的基礎上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉移支付力度，充分考慮中西部地區(qū)及其縣級財政的困難問題，并給予體制性傾斜支持。財政支出要更多地用于改善對農(nóng)民、對中西部地區(qū)居民、對弱勢群體的公共服務，改善民生，促進不同區(qū)域間經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。

要繼續(xù)深化預算管理體制改革，把土地收入納入預算管理，接受人大和公眾監(jiān)督，使地方政府不再具有隨意建設政績工程和形象工程的財力。在有條件的地區(qū)實行“省直管縣”改革，力求扁平化，減少層級，降低行政運行成本。

（五）推進資源價格形成機制。

應本著市場取向，政府調控的主導思想，一方面要堅持市場化的改革方向，注重建立能夠反映市場供求關系，反映資源稀缺程度，符合市場經(jīng)濟規(guī)律的價格形成機制，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用。在具有競爭性的領域，放松政府對價格的直接管制，充分發(fā)揮價格信號引導市場供求，優(yōu)化資源配置的作用，促進資源的節(jié)約與合理開發(fā)，提高資源利用效率。[6]（P12）另一方面對關系國家安全和國計民生的重要短缺資源，實行政府監(jiān)管，逐步改進政府的價格監(jiān)管和調控，確保市場平穩(wěn)運行，以及國家經(jīng)濟安全。

大力推進生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格的市場化改革，使生產(chǎn)要素和資源產(chǎn)品價格能夠反映市場供求關系和資源的稀缺程度，充分發(fā)揮價格杠桿促進節(jié)能、節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材的作用，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。

（六）完善自然資源稅費制度。

自然資源稅收和自然資源開發(fā)利用過程中的收費，都是資源價格構成的有機組成部分，要完善資源的價格構成，使資源價值得到合理補償，必須完善資源的稅費制度。我國現(xiàn)行的資源稅課稅范圍較小，造成大量自然資源無成本利用。因此，應適當擴大資源稅的征收范圍，逐步開征諸如水污染稅、地下水稅、土壤保護稅、森林稅、礦物稅等。適當調整資源稅的標準，對非再生性、非替代性、稀缺性自然資源課以重稅。[6]（P12）為了有效遏制人為的生態(tài)破壞，鼓勵生態(tài)保護與建設，改善生態(tài)環(huán)境，應根據(jù)國家確定的“誰破壞誰恢復”、“誰利用誰補償”的原則，建立生態(tài)補償收費制度，通過經(jīng)濟手段將自然資源開發(fā)利用活動的外部環(huán)境成本內(nèi)部化。

加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式是關系到中國現(xiàn)代化前途和命運的深刻變革，既是一場攻堅戰(zhàn)，也是一場持久戰(zhàn)，必須通過堅定不移地深化改革來推動?，F(xiàn)實中轉變經(jīng)濟發(fā)展方式遇到的許多矛盾問題和制約因素，往往是改革“不到位”，“難深入”導致的。由于改革涉及到既得利益，所以阻力很大。如何有效打破這種阻礙，關鍵是要深化改革，要在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)改革的新突破，切實轉變政府的職能，將經(jīng)濟建設職能轉向公共服務職能，理順政府與市場的關系，將官員政績考核和選拔晉升制度與轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求緊密結合起來，繼續(xù)完善財稅體制改革和資源價格機制改革，發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，推動企業(yè)技術創(chuàng)新，形成有利于加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的體制機制，從最廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，著力改善民生問題，使我國經(jīng)濟社會運行真正轉入?yún)f(xié)調、公平與可持續(xù)發(fā)展的軌道。

[1]陳孝兵.改革開放30年：轉變經(jīng)濟發(fā)展方式刻不容緩[J].湖北社會科學，2008，（8）.

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[3]吳敬璉.轉變經(jīng)濟發(fā)展方式乃治本之道[J].財政與經(jīng)濟，2009，（3）.

[4]張卓元.加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和著力完善新體制[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2008，（12）.

[5]賈康.中國財政改革、政府層級、事權、支出與稅收安排的思路[J].改革，2005，（2）.

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F120.3

A

1003-8477（2011）11-0080-05

姚樂（1957—），女，湖北省社會科學院研究員，教授。

責任編輯 郁之行