從治理到善治：基層政府治理嬗變的現(xiàn)實圖景與國家整合

陳浩天

（1.華中師范大學，湖北 武漢 430079；2.河南大學，河南 開封 475000）

從治理到善治：基層政府治理嬗變的現(xiàn)實圖景與國家整合

陳浩天1，2

（1.華中師范大學，湖北 武漢 430079；2.河南大學，河南 開封 475000）

治理與善治理論，既是一種新的政治分析框架，又是一種先進的現(xiàn)代管理模式。目前，我國基層政府權力運作內(nèi)卷化突出，要將基層政府善治理論放在國家整合的視角下，動用國家可利用的資源，實現(xiàn)我國基層政府治理目標。在基層政府善治的過程中，要處理好善治目標與社會結構、財政汲取與國家分配、法制建構與制度保障、民主發(fā)育與國家資源四對關系。積極探尋善治的制度平臺，轉換基層公共政策制定模式，有利于政府公共權力合法性的重構與穩(wěn)固。

善治；基層政府；現(xiàn)實圖景；國家資源

引 言

人類社會發(fā)展的歷程是國家政治職能逐漸衰微和經(jīng)濟職能日益彰顯的雙向過程，[1]社會無論是通過“弱者的武器”對國家基層治理的規(guī)避，還是強大的基層社會資本聯(lián)合，都促進了當代中國基層政府治理方略的重構與反思?；鶎诱卫肀举|上是政府依托國家公共權力向基層政府進行滲透并訂立規(guī)則的過程。因此，探求基層政府治理嬗變的誘因，透視基層治理轉型的社會機制，在國家內(nèi)部重塑“自上而下”的基層治理方式，是下一階段政府治理的遠景展望。在國家活動中，政府管理制度與社會職能執(zhí)行一脈相承，社會職能的履行取決于政府治理制度，而政治管理的維持又以執(zhí)行社會職能為邏輯前提。同時，馬克思的國家消亡理論和國家職能回歸社會的構想，進一步印證了社會每前進一步，國家社會管理職能就得到鞏固，對于政治變遷的邏輯詮釋必須在政治生活內(nèi)部去尋找。[2]探索實現(xiàn)從治理走向善治，并逐步構建具有時代與地域特色的基層治理機制與善治模式具有重要價值。

一、治理與善治：基層政府治理的現(xiàn)實回應

國家統(tǒng)治的方式有傳統(tǒng)與現(xiàn)代之分，治理理論是對國家傳統(tǒng)治理理論困境的超越，治理就是國家現(xiàn)代統(tǒng)治方式的分支。因此，在新的治理概念中，治理與統(tǒng)治的最本質性的區(qū)別是，治理需要權威的首肯，但權威的來源并非一定是政府機構，而統(tǒng)治的權威來源必須是政府相關機構。治理則是一個自上而下的管理過程，它主要通過合作與協(xié)商，確立共同目標實施對公共事務的管理。在治理制度變遷過程中，如果治理成本的收益超過成本，治理的客體也不一定會自動地拋棄舊制度，選擇新制度。[3]可以說，政府治理是傳統(tǒng)統(tǒng)治基礎上一種質變的考量過程，是對傳統(tǒng)治理方式的提升，也是一種辯證的公共政策執(zhí)行過程，這個過程依次延伸至治理更高的一級層次——“善治”。從另外一個角度來講，“善治”也是對治理哲學的半否定，是現(xiàn)階段政府行政發(fā)展史上的更高境界。尤其是20世紀90年代初期的“更少的統(tǒng)治,更多的治理”(Less Government，More Governance)理念開創(chuàng)了政府管理新的價值追求。同時，西方政治學家和政治社會學家，對治理作出了許多新的界定，治理和善治理論開始作為一種新的政治分析框架進入理論視野?！爸卫怼被緝?nèi)涵是指在既定范疇內(nèi)運用公共權威維持秩序，以增進公眾利益最優(yōu)配置，最終目標是實現(xiàn)善治(good governance)。俞可平先生提出了善治政府的七個治理理念，即合法（legitimacy）、透明（transparency）、責任（accountability）、法治（rule of law）、回應（responsiveness）、有效（effectiveness）、穩(wěn)定（stability），[4]這七個政府善治理念，成為分析政府治理的基本價值取向。

誠然，政府善治的過程就是使公共利益最大化的管理執(zhí)行過程，其本質內(nèi)核就在于它是政府與民眾對公共領域的協(xié)作管理，是政治民主國家與公民社會的一種新型治理關系。“善治”的過程不僅是一個政治愿景，更是政府自我更新與完善的高端產(chǎn)物。在政府變革過程中，尤其是新公共管理運動以來，善治逐步成為世界上絕大多數(shù)國家公共行政執(zhí)行的基本理念。從統(tǒng)治到治理再到善治的發(fā)展，無疑是整個公共領域的福祉和大眾的福音。當前，政治多極化、經(jīng)濟全球化、社會信息化、文化多元化背景下的四股力量相互交融，直接或間接地沖擊和改變?nèi)说膬r值觀念。改革開放豐碩成果的背后隱藏著復雜多變的問題和矛盾。尤其是在我國城鄉(xiāng)二元結構急遽變化的變革時期，社會流動加速，基礎民眾等弱勢群體利益得不到即時變現(xiàn)，城鄉(xiāng)貧富差距進一步擴大、社會深層次矛盾不斷暴露、勞動成果分配不公、貪污腐敗現(xiàn)象頻仍等基層群體性事件的增多，使基層政府公信力不斷弱化，一系列的社會矛盾和沖突日漸成為社會不穩(wěn)定的因素。基層政府只有將治理方略定格在從治理到“善治”的高水準發(fā)展方向上，政府之治的品質就會得到優(yōu)化。因此，善治理念的提出，迎合了傳統(tǒng)基層管理的新訴求。

二、政權內(nèi)卷化：基層政府治理與政治發(fā)展的運行悖論

“內(nèi)卷化”(involution)，又稱“過密化”，它源于拉丁語(involutum)，其濫觴于1936年美國人類學家戈登威澤的著作。他用“involution”形容一種文化模式到達發(fā)展頂峰后不再穩(wěn)定下來或轉軌到其他模式，而是開始內(nèi)卷，變得自我復雜起來。杜贊奇在其著作《文化、權力與國家》中，提出了國家政權內(nèi)卷化的概念，即國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益，而是靠復制或擴大舊有的國家與社會的關系來擴大其行政職能。政府一旦發(fā)生“內(nèi)卷化”，國家權力運轉的方式和本質就會異化。我國在民國時期，日本在其占領的華北地區(qū)推行大鄉(xiāng)制，政權內(nèi)卷化達到了頂峰，“這使國家政權在民眾中的威信更為降低，實際上這是一種‘內(nèi)卷化’的政權擴張”。[5]新中國成立之后的相當長一個時期，“贏利型經(jīng)紀人”內(nèi)卷化問題突出，從這種意義上說，毛澤東時期中國地方國家政權依然是內(nèi)卷化了的，而不是現(xiàn)代化了的。[6]20世紀70年代末開始的改革開放，使國家權力從社會基層有所退縮。對廣大基層來說，中央政府試圖使地方國家政府的權力有一個合理的邊界，提出要“黨政分開、依法行政，并嘗試用‘村民自治’來制約鄉(xiāng)村干部的權力”。[7]但是，從結果上看這樣的努力并不十分成功。國家權力的大面積腐敗使得權力的合法性問題變得更加嚴重，地方國家政權也更加內(nèi)卷化了。在改革開放的過程中，不斷有學者嘗試從體制內(nèi)部來解決地方國家政權的內(nèi)卷化問題，但收效甚微。甚至一直到21世紀的今天，這種內(nèi)卷化基層行政依然存在，部分學者在對基層農(nóng)村調(diào)查后用“想象不到的貧困，想象不到的苦難，想象不到的抗爭，想象不到的沉默，想象不到的感動和想象不到的悲壯”[8]表達對基層政府內(nèi)卷化的憂思。內(nèi)卷化的基層行政運作體制主要從基層政府和村級行政單位兩個視角來考察。

（一）基層政府內(nèi)卷化的權力運作。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在國家行政體系的末梢，按照科層制度化的邏輯行事，同時，它也是連接國家政權與底層社會的一個紐帶。但基層社會的鄉(xiāng)土特質和多樣化矛盾使其權力運作具有一定的非規(guī)則性。從多維度考察中央和地方的關系衡量基層政府，可以發(fā)現(xiàn)，中央在財政上是集權的，其轉移支付不夠規(guī)范。但地方在事權上要承擔較大的職責，財權和事權不對稱。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府里，雖然政府是按照科層制原則設置部門和崗位的，但在實際運作中，基本上是黨委書記“一把手”領導和負責，形成“一元化權力”。[9]雖然，20世紀80年代至今一系列政府機構改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在形式上具有現(xiàn)代性特征，實質上卻是多種治理機制耦合的產(chǎn)物。這是因為，一方面我國自1990年實行“分稅制”以來，就面臨著財政與行政二者之間的壓力，稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“財政資源”主要從提取村莊中的稅費而來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把謀取“財政資源”作為其行政行為的動力。稅費改革之前的鄉(xiāng)村干部被形容為“要錢、要糧、要命（指計劃生育）”的“三要”干部。[10]但稅后時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了收取稅費的動力，其逐步退出村莊，“懸浮”于村莊之上，[11]內(nèi)卷化行政行為，使基層政權組織的公共服務和社會管理職能逐步衰退。但其自利性、贏利性和掠奪性動機依然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始把盈利的中心轉向了招商引資和大規(guī)模土地開發(fā)，“土地財政”成為了各地基層政府收入的主要來源。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權從20世紀80年代以來，為了克服“內(nèi)卷化行政”的弊端，進行了一系列的改革。無論是精簡機構，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，還是“理順條塊關系”，實行農(nóng)村稅費改革，其執(zhí)行效果均不明顯。[12]這些政策的調(diào)整雖然有利于整合農(nóng)村社會秩序，但因為缺乏制度保障和第三方力量的監(jiān)督，加上中國權力運作邏輯的特殊性，使得新老問題交織在一起，帶來基層政府治理的復雜窘相。

（二）村級組織的行政內(nèi)卷化實踐。村莊的生活和政治圖景，是村級組織中各種權力博弈和角逐的結果。后稅費時代的今天，中央政府以“惠農(nóng)政策”的形式向鄉(xiāng)村配置了大量的資源，但是資源分配沒有引起相應的治理效益，村級組織執(zhí)行政策錯誤，抑或制度設計自身原因，使村級資源的很大一部分被“灰黑”勢力以合謀的形式所占用，反而出現(xiàn)了新一輪的基層治理“內(nèi)卷化”。內(nèi)卷化的村級行政在村莊社會管理與服務層面的功能逐漸蛻化。但從合法性上來說，村委會負責基層農(nóng)村社會的日常事務，是農(nóng)民利益的直接代表和體現(xiàn)者。然而，根據(jù)華中師范大學中央農(nóng)村研究院調(diào)查員的最新觀察，諸多村莊自治功能有名無實，成為了一個行政功能極弱的空殼，“除了傳達鄉(xiāng)政府的文件，幾乎看不到村干部的影子”，基層政權組織似乎嬗變成了一個可有可無的簡單組織了，整個村級組織的運作處于癱瘓或半癱瘓的狀態(tài)。因此，村民自治本質上是一種權威性自治，而不是現(xiàn)代意義上村民代表的村民自治。從另外一個角度來看，村級組織在很大程度上僅僅成為了貫徹上級政府行政任務的工具，即所謂“鄉(xiāng)政寓于村治之中”。長此以往，整個村莊幾乎處于“結構混亂”的狀態(tài)，村莊共同體大有趨于瓦解之勢，鄉(xiāng)村社會面臨著新的社會重組。村級組織的內(nèi)卷化必然導致新一輪社會秩序的紊亂和農(nóng)村公共服務的短缺。最終，普通民眾的根本權利和利益可能會陷入無法維護的尷尬境地。

三、基層治理與國家整合：價值與走向

現(xiàn)階段，對于一個擁有9億多農(nóng)民的中國來說，“首要的問題不是自由，而是建立一個合法的公共秩序。如果政府連第一項職能尚不能行使，何談第二項任務”。[13]因此，任何孤立或單項的鄉(xiāng)政改革很難取得實質性成效，必須從國家對鄉(xiāng)村社會治理的角度，進行縣、鄉(xiāng)、村連動性的結構性改革，建構一個高效廉價、國家與社會良性互動的治理體系。[14]基層治理的變遷也必須放在從國家政權建設的語境下進行考察，分析基層政府治理變遷的國家內(nèi)部動力，沿著“實踐演化的邏輯”去探尋中國新時期鄉(xiāng)村治理結構轉型。因此，以后的政府改革要處理好以下幾對關系。

（一）治理目標與社會結構。在政府治理變革的政治實踐中，國家基層治理目標和社會結構的變化，會影響到國家在基層的不同治理方式。政府步入治道變革進程中，過去單純的計劃向市場型政府邁進，決策集權型向民主型政府轉變，單極為中心的基層治理向多元分散的政府治理轉軌，其中，多元治理方式的萌生為學界所關注，其旨意就是中央政府還權于社會，地方政府權力下放以及社會利益的多元配置和村級政府自主治理程度的提高，進一步推進基層政府治理理念的變革。國家基層政府治理目標的擴展無疑是官僚機構向下延伸的重要因素，現(xiàn)代國家相對于傳統(tǒng)國家在財政汲取、民族動員等方面都大為增強，國家日益膨脹的行政職能不僅使得現(xiàn)代官僚機構在一定程度上代替家族的統(tǒng)治，而且，也在一定時期催生了非正式官僚組織運作和其他基層治理方式。這種方式正在演化為一種上下互動的、雙向回應型變革。在中央政府、地方政府、社會公眾各方利益訴求上下呼應的過程中，基層政府最貼近公眾生活，具備了“春江水暖鴨先知”的天然條件。因此，基層政府最先感應到民眾的現(xiàn)實要求以及因需要受挫而引發(fā)的政治問題。因此，基層政府和公眾自發(fā)結盟為一種新型的博弈合作關系，共同成為政府治理的初級行動團體。在這里的分析中，有一種理性制度選擇的蘊意。但不同的基層治理方式是政府根據(jù)其目標和社會結構限制做出的策略選擇，隨著國家治理目標的革新和社會結構的變化，政府會相應地調(diào)整基層治理方案，做出適度的選擇。

（二）財政汲取與國家分配。財政供給制度的不同方式是導致國家訴于不同行政體制和方式目標實現(xiàn)的重要因素之一。其中，財政供給的錯位也是導致“非正式官僚”持久存在的重要因素。在傳統(tǒng)中國政治體制中，農(nóng)業(yè)為主導的國民經(jīng)濟稅收難以支撐龐大的地方政府，更難以將政權深入到基層，面對日益復雜的基層社會環(huán)境，國家轉而依靠非正式官僚來完成龐雜的行政事務。目前來看，我國“惠農(nóng)政策”改革的設計和初衷有兩個目標非常明顯，首先政策執(zhí)行減輕了農(nóng)民負擔。其次，要逐漸在基層建立公共服務體系，由公共財政體系為公共物品供給提供保障。為保證農(nóng)民負擔不出現(xiàn)反彈，避免出現(xiàn)“黃宗羲定律”的怪圈，要建立有效、透明的公共服務體系，保證地方政府財政收支的狀況的運行效率。但從惠農(nóng)政策執(zhí)行和后果來看，真正的主角是地方政府，在農(nóng)村地方政府，尤其是縣鄉(xiāng)村三級政府和組織，卻受到了前所未有的巨大沖擊，其中尤以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為甚。稅費改革表面看來是國家與農(nóng)民關系的調(diào)整，而實質上改革的關鍵卻在于中央和地方關系的調(diào)整。因此，理解新型的國家與農(nóng)民關系的關鍵在于我們對地方政府行為的掌控和詮釋。不管是將各種善治方式存在的原因追溯到財政短缺還是治理理念，都意味著這些治理方式的效果還有待改進。

（三）法制建構與制度保障。法律是在和平時期對合理秩序的固化，但民主與法制是相對而生的概念，通過民主的方式制定符合人民意愿的法律，又通過法律限定民主運行的邊界。自從人類進入政治領域,對于完善政治生活的追尋，是一代又一代政治思想家關注的核心。思想家們也試圖通過對正義和人類政治文明發(fā)展提供規(guī)范性的尺度和方向。但我國目前公共管理論域下的基層建設，追求效率和公平，但效率和公平永遠是一對矛盾。在經(jīng)濟發(fā)達國家，特別是法制比較完備的國家，偏向于追求公平；而在發(fā)展中國家，尤其是法制不健全的發(fā)展中國家，則更偏向于追求效率。作為一個發(fā)展中國家,中國基層近30年的基層治理實踐的一個突出特點，就是基層自治從產(chǎn)生到成長都受到法律制度的規(guī)范。利益延伸到哪里，民主就擴展到哪里，[15]因此，要有步驟、有秩序、穩(wěn)妥地向前推進，避免不必要的政治動蕩，但根本目標也就是要保障人民的利益。因此，基層政府治理首要的就是法律制度更加健全、配套措施更加完善。因此基層治理的法律化、制度化是一個沒有止境的過程?；鶎蝇F(xiàn)有法律中已有的要義需要落實到具體的制度，一些以前尚未明確的規(guī)則需要規(guī)范。從始至終不懈堅持法制化，是30年來我國基層直接民主實踐積累下來的寶貴經(jīng)驗，同時也為基層民主未來的發(fā)展提供了重要啟示和堅實保障。立法、執(zhí)法、普法運作成本相對“人治”成本高，實際運行成本也高，但總的社會治理效應相對也較好。因此，基層治理還是要依法，只有依法施政，實現(xiàn)基層治理的法制化，才能真正找到并完善基層治理的制度保障。

（四）民主發(fā)育與國家資源。村民自治開創(chuàng)了基層民主的發(fā)展，我國人民群眾參與政治與社會管理有了基本的制度基礎，基層民主的實踐開始有了初步的探索。民主作為一種世俗信仰，肯定了人們追求塵世物質享受的權利，在一定程度上，民主具有形式的和實質的雙重合理性。治理與善治的興起與村民自治的發(fā)展不謀而合，對于我國政權體系除了肯定“政績合法性”的合理性外，還在于為走出“政績合法性困境”，民主為這一困境提供了良方，治理與善治具有明顯的民主價值意義。對于中國廣大的基層而言，治理和善治的各項要求為基層民主意識的發(fā)育提供了一個嶄新的發(fā)展空間。經(jīng)濟體制改革先行，政治體制改革緩行的治國方略，能有效避免因“民主的超載”而導致的政治非均衡與不穩(wěn)定發(fā)展。一方面，經(jīng)濟領域的變革間接推動著政治民主化的進程，同時，民主的發(fā)展也成為經(jīng)濟發(fā)展的推進器。在現(xiàn)階段村民自治語境研究中，往往過度強調(diào)了“基層群眾自治制度”的政治性訴求，而忽略了農(nóng)村民主發(fā)育的土壤，尤其是忽視了農(nóng)民公民意識教育，這樣的鄉(xiāng)村治理往往流于形式。為此，對于基層政府治理而言，要從農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構轉型和農(nóng)民素質提升等方面大力推動農(nóng)村民主社會的發(fā)展，培育農(nóng)村公民社會有序、健康發(fā)展。在公民社會發(fā)展中不斷調(diào)適村莊和基層政權之間互動關系，推動農(nóng)村公民社會從自在走向自覺，從成長走向成熟，從治理走向善治。

結 語

從控制到治理的轉型，新的善治理念為國家提供了新型治理方式，在多元的治理方略下，增添了可以訴求的新生治理手段。同時，善治作為一種新型的基層政府與農(nóng)民契合關系，在政府與農(nóng)民之間保持了適度距離，既擴大基層自主領域，也提高了國家的權威秩序，它凸顯了政府與農(nóng)民的正和博弈，使國家與公民社會之間形成共生共強、相互協(xié)作的良性互動關系。更為重要的是，善治理念對于基層治理的影響不僅表現(xiàn)為拓寬或者限制了國家可能的治理方式，而且，它形成了一種“合法化機制”。在一定的善治理念之下，一些特定的制度安排的張力被打破。中國的“制度演進”過程并非線性發(fā)展，觀察“制度創(chuàng)新”之后的制度演化，不能只看該制度的內(nèi)在動力，應注意在制度演進過程中,整個政治體系內(nèi)可能存在不同的制度邏輯。[16]

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D035

A

1003-8477（2011）11-0041-04

陳浩天（1983—），男，華中師范大學政治學研究院博士研究生，中國農(nóng)村研究院研究人員，河南大學講師。

教育部哲學社會科學重大課題攻關項目“城鄉(xiāng)基層治理研究”。項目編號：09JZD0025

責任編輯 申 華