健全村民自治機(jī)制對(duì)策研究

鄭澤金，唐建平，張國(guó)祥

（中共宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

健全村民自治機(jī)制對(duì)策研究

鄭澤金，唐建平，張國(guó)祥

（中共宜昌市委黨校，湖北 宜昌 443000）

機(jī)制在社會(huì)系統(tǒng)是指一定社會(huì)領(lǐng)域的運(yùn)作規(guī)制和驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)，具有相對(duì)性、社會(huì)性、關(guān)聯(lián)性、運(yùn)動(dòng)性和技術(shù)性等特點(diǎn)。健全村民自治機(jī)制，是21世紀(jì)初葉農(nóng)村改革和發(fā)展的客觀要求，是擴(kuò)大社會(huì)主義民主的重要一環(huán)。健全村民自治機(jī)制，是圍繞村民權(quán)益進(jìn)行、通過(guò)基層民主展開(kāi)的。它包括健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的互動(dòng)機(jī)制，村級(jí)民主選舉機(jī)制，村務(wù)民主決策機(jī)制、民主管理機(jī)制和民主監(jiān)督機(jī)制，以及村級(jí)物質(zhì)保障機(jī)制。

農(nóng)村；村民自治機(jī)制；對(duì)策

一、健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的互動(dòng)機(jī)制

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”[3]作出這種規(guī)定，是中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定的，實(shí)踐也證明，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能使村民自治保持正確的前進(jìn)方向；只有堅(jiān)持村民自治，才能進(jìn)一步提高黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

（一）健全村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。要選好配強(qiáng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子尤其是黨支部（黨總支或黨委）書(shū)記，健全村黨組織候選人提名制度，廣泛推行由黨員和群眾推薦、黨員自薦、黨組織推薦相結(jié)合的辦法，逐步擴(kuò)大由黨員大會(huì)直接選舉村黨組織主要負(fù)責(zé)人的范圍。要完善村黨組織議事規(guī)則和決策程序，改進(jìn)村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法。要健全村級(jí)黨務(wù)公開(kāi)制度，及時(shí)通報(bào)黨內(nèi)情況和信息，拓寬黨員意見(jiàn)表達(dá)渠道，提高黨員對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的參與度。

（二）健全村黨組織和村委會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制。要按照黨章和有關(guān)法律法規(guī)要求，結(jié)合本村實(shí)際，對(duì)村黨組織、村委會(huì)的職責(zé)作出具體規(guī)定，保證村“兩委”責(zé)任清晰、分工明確、配合協(xié)調(diào)。要健全村黨組織、村委會(huì)、村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議制度。要教育和引導(dǎo)村黨組織、村委會(huì)成員增強(qiáng)大局意識(shí)、團(tuán)結(jié)意識(shí)。普遍提倡和推廣村“兩委”成員交叉任職，通過(guò)參加選舉使村黨組織負(fù)責(zé)人兼任村委會(huì)主任。情況特殊的村，可實(shí)行黨支部（總支或黨委）書(shū)記與村委會(huì)主任分設(shè)。

（三）健全聯(lián)系和服務(wù)群眾機(jī)制。要健全黨員聯(lián)系村民制度、向村民通報(bào)工作制度、定期聽(tīng)取村民的意見(jiàn)建議制度。要圍繞服務(wù)群眾開(kāi)展各種形式的主題活動(dòng)。要組織黨員積極為群眾辦實(shí)事、做好事、解難事，進(jìn)一步密切黨群關(guān)系。要建立健全為廣大群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的平臺(tái) （如村級(jí)便民服務(wù)站等），主動(dòng)回應(yīng)群眾的關(guān)切和期待。要建立健全群眾評(píng)價(jià)機(jī)制，把考核評(píng)價(jià)黨組織和黨員工作成效的最終發(fā)言權(quán)交給廣大群眾。

（四）健全村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治的法規(guī)體系?！稗r(nóng)村村民自治是一項(xiàng)涉及農(nóng)村各種組織關(guān)系的系統(tǒng)工程，鑒于各地已經(jīng)出現(xiàn)的一些帶有普遍性的問(wèn)題，有關(guān)村民自治的國(guó)家立法和地方立法，需要與時(shí)俱進(jìn)”。[4]（p33）我們建議，基層群眾自治制度作為中國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，應(yīng)當(dāng)法律化；鑒于城鄉(xiāng)一體化是大勢(shì)所趨，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路下，在國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)居民自治法》（或稱為《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)居民自治法》）；省一級(jí)人代會(huì)或人大常委會(huì)再據(jù)此出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)。

二、健全村級(jí)民主選舉機(jī)制

民主選舉是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，是村民自治的起點(diǎn)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。不容否認(rèn)，近些年來(lái)村民委員會(huì)選舉工作對(duì)保障村民自治、發(fā)展農(nóng)村基層民主、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)看到，有的地方?jīng)]有嚴(yán)格執(zhí)行村民委員會(huì)選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策，有的地方村民委員會(huì)選舉競(jìng)爭(zhēng)行為不規(guī)范，有的地方對(duì)村民委員會(huì)選舉中產(chǎn)生的矛盾糾紛化解不及時(shí)。同時(shí)，隨著村集體掌控的經(jīng)濟(jì)資源減少，村級(jí)組織管理公共事務(wù)減少，一些地方村民對(duì)村委會(huì)選舉漠不關(guān)心。因此，有必要健全村級(jí)民主選舉機(jī)制。

（一）健全村級(jí)選舉動(dòng)員機(jī)制。各市縣區(qū)可廣泛運(yùn)用多種宣傳手段，把選人標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)政策規(guī)定和選舉辦法講清楚，讓廣大選民正確行使選舉權(quán)。編印《告全體選民書(shū)》、《致村民公開(kāi)信》、村級(jí)班子換屆選舉工作手冊(cè)發(fā)放到各家各戶、郵寄到外出務(wù)工人員手中，擴(kuò)大宣傳動(dòng)員覆蓋面。對(duì)選舉工作專班、指導(dǎo)組成員、觀察員等換屆選舉相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)。采取新聞媒介宣傳、編寫(xiě)宣傳資料、送法下鄉(xiāng)等多種形式加大宣傳力度。

（二）健全村干部推選機(jī)制。推選村干部，有三種辦法可供各地根據(jù)實(shí)際采用。一是“一票直選”。即不提名候選人，直接召開(kāi)正式選舉大會(huì)，選民一次選舉村委會(huì)成員。二是“兩推一選”。即由群眾推薦與黨員推薦相結(jié)合，由黨員大會(huì)選舉村黨組織班子成員；由群眾推薦與黨員推薦相結(jié)合，由選民大會(huì)選舉村委會(huì)成員。這兩個(gè)選舉孰先孰后，各地可自行決定。三是分別推選。即由黨員對(duì)候選人投選舉票，選舉產(chǎn)生村黨組織書(shū)記和其他成員；由村黨組織和村民推薦候選人，選舉產(chǎn)生村委會(huì)。

（三）健全村干部競(jìng)選機(jī)制。我們認(rèn)為，村民委員會(huì)選舉應(yīng)當(dāng)允許有組織的競(jìng)選。允許合理合法的拉票活動(dòng)（競(jìng)選演講就是一種合法的拉票手段），但堅(jiān)決不允許賄選、私下允諾條件等非法“拉票”行為?！霸诖迕裎瘑T會(huì)選舉的過(guò)程中，候選人及其親友直接或指使他人用財(cái)物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。[5]這是對(duì)賄選的原則性界定，而對(duì)賄選的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和界限，各省（直轄市、自治區(qū)）可根據(jù)本地實(shí)際作出具體規(guī)定。鑒于查處賄選取證困難，建議實(shí)行賄選檢舉獎(jiǎng)勵(lì)制。我們還認(rèn)為，“組合競(jìng)選”方式值得提倡，它符合民主法制精神，公平合理、簡(jiǎn)便易行，有利于減少“一人腐敗進(jìn)而造成集體腐敗”的幾率，也利于村委班子的團(tuán)結(jié)。村委會(huì)“組合競(jìng)選”試點(diǎn)工作應(yīng)在當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)有序推進(jìn)。

（四）健全村級(jí)選舉監(jiān)督保障機(jī)制。要繼續(xù)在村一級(jí)普遍建立選舉監(jiān)督委員會(huì)，地方各級(jí)抽調(diào)人員組成觀察組，對(duì)整個(gè)換屆選舉工作進(jìn)行全過(guò)程觀察。采取不間斷的巡察，對(duì)選舉工作的運(yùn)行情況進(jìn)行巡查督辦，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、解決問(wèn)題。實(shí)行主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)包重點(diǎn)村。各地應(yīng)按照工作需要落實(shí)選舉工作經(jīng)費(fèi)。應(yīng)始終堅(jiān)持執(zhí)行法律法規(guī)不變通、法定程序不減少、民主權(quán)利不截留，實(shí)施中嚴(yán)把六道“關(guān)口”：村民選舉委員會(huì)和村民選舉監(jiān)督委員會(huì)推選關(guān)；選民登記關(guān)；推選村民代表關(guān)；候選人提名產(chǎn)生關(guān)；選票發(fā)放秘密填寫(xiě)關(guān)；公開(kāi)投票唱票計(jì)票關(guān)。

三、健全村務(wù)民主決策機(jī)制

實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，以黨組織——村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議為主的精英決策，是村民自治中民主決策最普遍的實(shí)踐形式，而其他方式的民主決策只是補(bǔ)充形式。現(xiàn)在的問(wèn)題是，有的農(nóng)村地區(qū)以村民會(huì)議召開(kāi)難為由，長(zhǎng)期不召開(kāi)村民會(huì)議；有些村民代表開(kāi)會(huì)前沒(méi)有同村民溝通，會(huì)上發(fā)表的只是個(gè)人意見(jiàn)；有些村莊在決策重大村務(wù)時(shí)，由黨組織或村委會(huì)，甚至黨組織領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人說(shuō)了算。因此，健全以廣泛參與、議事協(xié)商為基本前提的民主決策機(jī)制，克服在民主決策實(shí)踐中存在著的用間接民主代替直接民主的現(xiàn)象，非常必要。

（一）明確界定決策范圍和權(quán)限?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第23條所列事項(xiàng)，由村民會(huì)議決策；第24條所列事項(xiàng)，由村民會(huì)議和村民代表會(huì)議決策（從效率和財(cái)力方面考慮，由村民代表會(huì)議進(jìn)行決策較為合適）。其他事務(wù)由村黨組織、村委會(huì)決策。違反者，根據(jù)決策責(zé)任追究制度處置。

（二）健全議案的提出與受理規(guī)程。議案的提出者應(yīng)是本村有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的村民。我們認(rèn)為，應(yīng)由村黨組織統(tǒng)一受理議案，并召開(kāi)村“兩委會(huì)”聯(lián)席會(huì)議研究具體意見(jiàn)或建議，盡可能安排議案提出者列席，并給予其說(shuō)明議案提出的目的、實(shí)行方法以及其他方面需要了解和解釋的權(quán)利。聯(lián)席會(huì)議研究具體意見(jiàn)或建議后，在提交村民代表會(huì)議討論決定前，要一次進(jìn)行公示，以保證村民的知情權(quán)和參與權(quán)。

（三）規(guī)范民主決策流程。根據(jù)已有的做法和經(jīng)驗(yàn)，民主決策應(yīng)遵循“一般村務(wù)集體協(xié)商決定、重大村務(wù)村民討論決定”的原則。重要決策可分為6個(gè)步驟：議案提出，議案受理，“兩委”協(xié)商，村民代表會(huì)議討論，村民代表會(huì)議表決，公布。在村務(wù)公開(kāi)欄上，村民代表會(huì)議有關(guān)議題的提出和表決的時(shí)間、地點(diǎn)、人員、內(nèi)容，表決中應(yīng)到、實(shí)到代表數(shù)以及表決結(jié)果等都必須逐項(xiàng)公布。“民主決策流程圖”要裝框上墻。

（四）貫徹執(zhí)行協(xié)商民主制。在村民代表會(huì)議召開(kāi)之前，村委會(huì)應(yīng)提前數(shù)天將所討論的內(nèi)容通知村民代表，村民代表要走訪村民廣泛征求意見(jiàn)。村黨組織有責(zé)任檢查、督促村委會(huì)和村民代表做好這些工作。對(duì)重大村務(wù)，村“兩委”對(duì)提出的方案醞釀審議后，以無(wú)記名投票方式投建議票；贊成票超過(guò)實(shí)到會(huì)人數(shù)半數(shù)的形成預(yù)案，提交村民代表會(huì)議討論。召開(kāi)村民代表會(huì)議要有三分之二以上的村民代表參加，開(kāi)會(huì)時(shí)要讓村民代表盡量發(fā)表意見(jiàn)，客觀真實(shí)地進(jìn)行反映村民的心聲；要留足夠時(shí)間進(jìn)行醞釀?dòng)懻?。在表決方式上，應(yīng)實(shí)行票決。所有決定應(yīng)有半數(shù)以上村民代表同意。

四、健全村務(wù)民主管理機(jī)制

2004年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全和完善村務(wù)公開(kāi)和民主管理制度的意見(jiàn)》下發(fā)后，各地加大了工作力度，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，也創(chuàng)造了一些行之有效的新做法。但是，各地進(jìn)展不平衡，重形式、輕實(shí)效，制度不夠健全。有的村民自治章程、村規(guī)民約約束村民的多，約束村干部的少；有的村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)、公開(kāi)的形式隨意性大；有些村務(wù)管理混亂，財(cái)務(wù)管理回避群眾監(jiān)督，公開(kāi)后不能及時(shí)收集群眾的意見(jiàn)和建議，沒(méi)有相關(guān)的人員和機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民群眾質(zhì)疑的地方做出合理的解釋。因此，必須進(jìn)一步完善村務(wù)公開(kāi)、推進(jìn)民主管理，健全工作機(jī)制。

（一）制定和完善《村務(wù)公開(kāi)工作規(guī)則》。規(guī)則應(yīng)當(dāng)詳細(xì)劃分村務(wù)工作范圍，明確各機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和工作原則，對(duì)村莊基本工作制度、財(cái)經(jīng)管理制度、議事決策制度、民主監(jiān)督制度以及責(zé)任追究制度等等作出明確、具體的規(guī)定,從制度上保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，界定村干部的辦事權(quán)限，強(qiáng)化對(duì)村干部的約束。村務(wù)公開(kāi)的基本內(nèi)容遵從《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第30條。村務(wù)公開(kāi)的形式、程序、具體時(shí)間，以及答復(fù)村民意見(jiàn)的時(shí)限，皆應(yīng)做出具體規(guī)定。要根據(jù)農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢(shì)、新情況和農(nóng)民群眾的要求，豐富和拓展村務(wù)公開(kāi)內(nèi)容。

（二）健全農(nóng)村社會(huì)組織參與機(jī)制。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)健全社會(huì)組織法律法規(guī)體系，將農(nóng)村社會(huì)組織納入法治軌道；完善農(nóng)村社會(huì)組織扶持辦法，形成對(duì)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的內(nèi)在支撐和助力；健全農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部管理制度，發(fā)展社會(huì)自治能力；構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)組織運(yùn)行機(jī)制，使之在國(guó)家社會(huì)管理規(guī)則框架中按照既定的規(guī)則體系追求自身利益和目標(biāo)；強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)組織監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府管理與群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)。動(dòng)員社會(huì)組織參與民主管理，一是鼓勵(lì)和支持他們的合法活動(dòng)；二是通過(guò)社會(huì)組織的內(nèi)部機(jī)制協(xié)調(diào)農(nóng)民的要求和行為，引導(dǎo)農(nóng)民依法有序表達(dá)利益訴求；三是通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行組織化的民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)民主參與；四是通過(guò)社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的底層整合，構(gòu)造民主制度運(yùn)行的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。

（三）以社區(qū)建設(shè)創(chuàng)新農(nóng)村民主管理。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)全新的創(chuàng)造性工程，它使村民自治得到了新生，使其回歸服務(wù)群眾的本來(lái)面目。社區(qū)建設(shè)可以從三方面創(chuàng)新農(nóng)村民主管理：一是它使過(guò)去政府單一的權(quán)力主體，轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄠€(gè)權(quán)力或權(quán)利主體（政府是公共管理主體，社區(qū)自治組織是自主管理主體，社區(qū)其他組織成為參與主體）。二是它使鄉(xiāng)鎮(zhèn)、職能部門與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系從領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笇?dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督”的關(guān)系。三是它由過(guò)去那種垂直式層層負(fù)責(zé)的管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向式的民主協(xié)商機(jī)制。從中國(guó)民主政治發(fā)展大局看，今后，農(nóng)村自治應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)由行政村自治向農(nóng)村社區(qū)自治的轉(zhuǎn)型。

（四）在法治軌道上強(qiáng)化民主管理。要加強(qiáng)法制宣傳，增強(qiáng)農(nóng)村干部群眾的法制觀念，提高依法辦事能力。村黨組織、村委會(huì)以及全體村民都要在法律許可的范圍內(nèi)活動(dòng)，不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。“兩委”及村民會(huì)議、村民代表會(huì)議所作的每一項(xiàng)決定、決議，都不得與黨的路線方針政策和國(guó)家法律、法規(guī)相抵觸，村民自治章程、村規(guī)民約等制度不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。村民既應(yīng)享有民主權(quán)利，也應(yīng)履行應(yīng)盡的義務(wù)，不斷增強(qiáng)公民意識(shí)。要推進(jìn)農(nóng)村依法治理，不斷提高法制化管理水平。

五、健全村務(wù)民主監(jiān)督機(jī)制

任何公共權(quán)力如果缺乏有效監(jiān)督，都有可能蛻變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具。由于有些“村官”在決策、執(zhí)行等問(wèn)題上的亂作為、不作為嚴(yán)重影響干群關(guān)系，“村官”腐敗問(wèn)題侵蝕黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，以及村級(jí)管理權(quán)缺乏有效的監(jiān)督制約，必須建立健全以權(quán)益保障、規(guī)制權(quán)力為根本要求的村務(wù)民主監(jiān)督機(jī)制。2010年修訂后的 《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”。[3]這是建立健全村務(wù)民主監(jiān)督機(jī)制的法律依據(jù)。我們建議，要建立健全四個(gè)方面的機(jī)制：

（一）建立健全村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)產(chǎn)生機(jī)制。從精干、高效、節(jié)儉方面考慮，我們認(rèn)為可根據(jù)村莊大小設(shè)3至5人為宜。監(jiān)委會(huì)下設(shè)主任1人，委員2至4名，監(jiān)委會(huì)主任享受村副職或村委待遇，列席村兩委會(huì)議。程序可經(jīng)過(guò)“海推”候選人、候選人公示、正式選舉、確認(rèn)當(dāng)選等階段。

（二）建立健全村務(wù)監(jiān)督履責(zé)機(jī)制。村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)的基本職責(zé)以九項(xiàng)為宜：監(jiān)督政策、法規(guī)落實(shí)；監(jiān)督村務(wù)決策；監(jiān)督村務(wù)執(zhí)行；監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)；監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)；監(jiān)督村集體資產(chǎn)和集體資源；監(jiān)督村便民服務(wù)室運(yùn)行；監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)和征地拆遷；監(jiān)督村干部勤政廉政及工作作風(fēng)。

（三）建立健全村務(wù)監(jiān)督運(yùn)作機(jī)制。村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)的運(yùn)作，建議應(yīng)不少于以下九種方式：制定計(jì)劃；列席會(huì)議；審核財(cái)務(wù)；查閱資料；走訪群眾；現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督；召開(kāi)會(huì)議；提出建議；進(jìn)行評(píng)議。

（四）建立健全村務(wù)監(jiān)督約束保障機(jī)制。其保障機(jī)制建議含以下六方面：成立指導(dǎo)部門；村級(jí)黨組織加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督工作的領(lǐng)導(dǎo)；落實(shí)辦公場(chǎng)所和工作經(jīng)費(fèi)；落實(shí)工作責(zé)任制；村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)主任享受村委待遇，列席村兩委會(huì)議，委員實(shí)行誤工補(bǔ)助；村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)成員依法履行職責(zé)受法律法規(guī)保護(hù)。其制約機(jī)制建議含以下三方面：村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街辦）村民監(jiān)督工作指導(dǎo)組指導(dǎo)下、在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，接受村民代表會(huì)議和人民群眾的監(jiān)督，并向村民代表會(huì)議報(bào)告工作；制定村務(wù)（民）監(jiān)督委員會(huì)責(zé)任制及百分考核辦法，根據(jù)考核情況進(jìn)行相應(yīng)獎(jiǎng)懲；村民代表會(huì)議每年對(duì)監(jiān)督委員會(huì)成員進(jìn)行年度信任度測(cè)評(píng)。

六、健全村民自治物質(zhì)保障機(jī)制

村民自治組織要在全村范圍內(nèi)開(kāi)展公共治理，提供公共服務(wù)，必須要有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有相應(yīng)的治理資源相配套，否則，村民自治就成無(wú)米之炊。當(dāng)今，全國(guó)大部分村莊都成了“空殼村”，村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的治理資源相當(dāng)匱乏。既然村民自治原有的基礎(chǔ)已經(jīng)喪失，那么就必須重新構(gòu)建，為村民自治提供物質(zhì)保障機(jī)制。

（一）構(gòu)建農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制。在以工支農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的階段，必須加大政府對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的手段，發(fā)展各地經(jīng)濟(jì)，激活社會(huì)資本，解決鄉(xiāng)村財(cái)政問(wèn)題。可按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，建立起中央、省、市縣三位一體的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制。要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式，建立村級(jí)“財(cái)政”資金的穩(wěn)定來(lái)源。

（二）發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。其關(guān)鍵是找準(zhǔn)增加村級(jí)集體收入與增加農(nóng)民收入的結(jié)合點(diǎn)。要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地資源和資金投入等形式參與土地整理、村莊整治，允許村集體在符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)與村莊建設(shè)規(guī)劃和依法辦理用地手續(xù)的前提下，利用集體土地建造相對(duì)集中具有特色的生活小區(qū)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等，從中獲取土地經(jīng)營(yíng)收益。村黨組織和村民委員會(huì)要探索集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)的多種形式。可以通過(guò)招標(biāo)投標(biāo)方式承包、租賃、出讓集體資產(chǎn)，以參股、聯(lián)營(yíng)、合作等方式經(jīng)營(yíng)集體資產(chǎn)。征地要按照同地同價(jià)原則給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償。

（三）化解村級(jí)債務(wù)。2002年農(nóng)村稅改后，各地加大了清理和化解村級(jí)債務(wù)工作的力度，因地制宜采取了清欠化債、降息化債、盤(pán)資化債、控貸化債、節(jié)支化債、控管化債、精簡(jiǎn)化債、轉(zhuǎn)企化債、減負(fù)化債、發(fā)展化債等措施，取得了明顯成效。今后化解村級(jí)債務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是決定性因素，我們建議：（1）國(guó)家適時(shí)出臺(tái)政策化債。對(duì)政策范圍內(nèi)造成的負(fù)債，可參照“普九”化債投入專項(xiàng)資金進(jìn)行一次性化解。同時(shí)，適時(shí)啟動(dòng)清收歷欠款政策。（2）公共財(cái)政向“三農(nóng)”傾斜化債。國(guó)家要進(jìn)一步加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的補(bǔ)助資金比重，酌情給予稅收減免。對(duì)于既無(wú)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，又無(wú)資產(chǎn)資源的村，建議上級(jí)在安排農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)給予優(yōu)先考慮，在資金、技術(shù)、信息等方面及時(shí)給予援助。（3）結(jié)對(duì)幫扶化債。各幫扶單位要結(jié)合實(shí)際，帶資金、出政策、引項(xiàng)目，幫助解決發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中的具體問(wèn)題，通過(guò)逐步加強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力化解村級(jí)債務(wù)。

（四）健全農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為解決村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“事難議、議難決、決難行”問(wèn)題，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)應(yīng)運(yùn)而生，且成效顯著，成為深化農(nóng)村綜合改革的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。在此條件下，我們要以農(nóng)民自愿出資出勞為基礎(chǔ)，以政府獎(jiǎng)補(bǔ)資金為引導(dǎo)，以民主協(xié)商為手段，健全籌補(bǔ)結(jié)合、多方投入的村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)機(jī)制。為此，一要明確村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)責(zé)任劃分；二要界定一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的對(duì)象、范圍、方式、資金來(lái)源和工作程序；三要建立健全一事一議民主議事機(jī)制；四要在項(xiàng)目建設(shè)的組織、運(yùn)營(yíng)、驗(yàn)收、財(cái)務(wù)等重要程序和環(huán)節(jié)上建立健全監(jiān)管制度；五要建全村級(jí)公益設(shè)施管護(hù)制度。這樣才能確保農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)健康有序地進(jìn)行。

[1]江澤民.江澤民文選:第3卷[M].北京:人民出版社，2006.

[2]中共中央文獻(xiàn)研究室.十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編（上）[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2009.

[3]中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法[N].人民日?qǐng)?bào),2010-10-29.

[4]唐曉清,潘立魁.健全和完善村級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機(jī)制[J].探索，2010，（3）.

[5]中共中央辦公廳，國(guó)務(wù)院辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的通知[N].人民日?qǐng)?bào)，2009-05-31.

D638

A

1003-8477（2011）10-0039-04

鄭澤金（1962—），男，宜昌市委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)、副教授。唐建平（1955—），男，宜昌市委黨校副校長(zhǎng)、教授。張國(guó)祥（1957—），男，宜昌市委黨校教授。

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“健全農(nóng)村民主管理制度對(duì)策研究”子課題研究成果之一。項(xiàng)目編號(hào)：08＆ZD028

責(zé)任編輯 申 華

20世紀(jì)80年代以來(lái)，特別是90年代末以來(lái)，村民自治逐漸成為中國(guó)學(xué)者關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)。迄今為止，圍繞村民自治的研究，已經(jīng)發(fā)表了數(shù)萬(wàn)篇論文，出版了百余部專著。這些研究主要包括村黨組織和村委會(huì)的關(guān)系研究，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督研究，村民自治的物質(zhì)保障研究等。而在文章標(biāo)題（CNKI搜索）中涉及“村民自治機(jī)制”的，則從2001年開(kāi)始，至2010年，共有29篇文章。這些文章或進(jìn)行實(shí)證研究，或進(jìn)行理論探討，著重論述建立健全村民自治機(jī)制的必要性和緊迫性，思考建立健全村民自治機(jī)制的條件，提出建立健全村民自治機(jī)制的意見(jiàn)和建議。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)理論工作者和實(shí)際工作者，都為建立健全村民自治機(jī)制貢獻(xiàn)了真知灼見(jiàn)。

進(jìn)入21世紀(jì)，村民自治日益深化，在基層社會(huì)管理和服務(wù)中的地位愈加顯現(xiàn)，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧上的作用更加突出。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和各項(xiàng)改革的深入，新情況新問(wèn)題不斷出現(xiàn)。新情況的突出表現(xiàn)，一是農(nóng)民成為自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體，傳統(tǒng)的組織動(dòng)員方式基本過(guò)時(shí)；二是村集體掌控的經(jīng)濟(jì)資源減少，調(diào)控力和凝聚力差；三是隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，群眾民主意識(shí)增強(qiáng)、利益訴求增多，對(duì)公共管理和公共服務(wù)都帶來(lái)壓力；四是大量青壯年農(nóng)民外出務(wù)工，不可避免地對(duì)村民自治產(chǎn)生了影響。新問(wèn)題的突出表現(xiàn)，一為牽制，一些地方的村委會(huì)和黨組織關(guān)系不協(xié)調(diào)，個(gè)別的甚至矛盾尖銳。二為亂治，一些村干部和村民誤認(rèn)為村民自治就是想怎么干就怎么干，只強(qiáng)調(diào)民主權(quán)利，不承擔(dān)義務(wù)，不愿守法循規(guī)；有的村決策不民主，辦事不公開(kāi)，管理不規(guī)范，監(jiān)督不到位。三為難治，有的村莊宗族派性難消除，社會(huì)矛盾難調(diào)解，治安形勢(shì)難好轉(zhuǎn)，丑惡現(xiàn)象難禁止，公益事業(yè)難推行，環(huán)境衛(wèi)生難處理。四為不治，主要是無(wú)錢辦事，開(kāi)不攏會(huì)，議不成事，個(gè)別村莊成為一盤(pán)散沙，只能由地方黨委和政府“為民作主”。這些情況的出現(xiàn)，在一定程度上影響了村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制的健全和完善，也不利于實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益。因此，繼中共十六大報(bào)告提出“完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制”[1]（p554）之后，黨的十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要“健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，深入開(kāi)展以直接選舉、公正有序?yàn)榛疽蟮拿裰鬟x舉實(shí)踐，以村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民議事為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我教育、自我管理、自我服務(wù)為主要目的的民主管理實(shí)踐，以村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)監(jiān)督、群眾評(píng)議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，推進(jìn)村民自治的制度化、規(guī)范化、程序化?！盵2]（p678）本文的中心任務(wù)，是探討如何健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，從而促使村民自治組織更加健全、自治活動(dòng)更加規(guī)范、自治范圍更加擴(kuò)大、自治程序更加完善、自治保障更加有力、自治成效更加明顯。

當(dāng)今，機(jī)制是一個(gè)應(yīng)用廣泛的概念，其載體主要是機(jī)械系統(tǒng)、生命系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)。我們認(rèn)為，在社會(huì)系統(tǒng)，機(jī)制具有相對(duì)性（是相對(duì)于制度、體制而論的）、社會(huì)性（運(yùn)行規(guī)則是人為設(shè)定的）、關(guān)聯(lián)性（聯(lián)結(jié)系統(tǒng)內(nèi)部各組成部分和環(huán)節(jié)）、運(yùn)動(dòng)性（是在社會(huì)運(yùn)動(dòng)中起作用的因素、促使和調(diào)節(jié)系統(tǒng)運(yùn)行的因素）、技術(shù)性（屬于操作和實(shí)施范疇）。所謂“機(jī)制”，這里是指一定社會(huì)領(lǐng)域的組織或部分之間相互作用的過(guò)程和方式，是一定社會(huì)領(lǐng)域的運(yùn)作規(guī)制和驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)。村民自治機(jī)制是農(nóng)村居民自我治理的運(yùn)作規(guī)制和驅(qū)動(dòng)系統(tǒng)。健全村民自治機(jī)制，是圍繞村民權(quán)益進(jìn)行的，因?yàn)槿藗兯鶌^斗的一切，都跟權(quán)益相關(guān)，權(quán)益是核心、是目的。健全村民自治機(jī)制，是通過(guò)基層民主展開(kāi)的，因?yàn)槿藗儥?quán)益的實(shí)現(xiàn)，有賴于民主所體現(xiàn)的權(quán)威性和公正性，民主是關(guān)鍵、是手段。從目前情況看，健全村民自治機(jī)制，重點(diǎn)是健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的互動(dòng)機(jī)制，起點(diǎn)是健全村級(jí)民主選舉機(jī)制，支點(diǎn)是健全村務(wù)民主決策機(jī)制，焦點(diǎn)是健全村務(wù)民主管理機(jī)制，難點(diǎn)是健全村務(wù)民主監(jiān)督機(jī)制，基點(diǎn)是健全村級(jí)物質(zhì)保障機(jī)制。