公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行問題研究

韋彩玲

(華中師范大學(xué)管理學(xué)院,武漢 430079）

·經(jīng)濟(jì)探求 ·

公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行問題研究

韋彩玲

(華中師范大學(xué)管理學(xué)院,武漢 430079）

農(nóng)民權(quán)益保障問題是解決三農(nóng)問題、構(gòu)建社會主義和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵所在。近年來,黨中央出臺了一系列保障農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的政策。這些政策較大程度減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān),帶給農(nóng)民實(shí)惠;但政策本身與政策對象的需求存在偏差、政策調(diào)整存在滯后性、政策執(zhí)行中缺乏監(jiān)督、資金不足等政策執(zhí)行中的瓶頸問題凸顯。為此,需要通過提高政策質(zhì)量、加強(qiáng)政策執(zhí)行的財(cái)力資源、優(yōu)化政策執(zhí)行主體等措施優(yōu)化政策執(zhí)行過程,提高政策效能以保障農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。

公共產(chǎn)品;農(nóng)民權(quán)益;政策執(zhí)行

一、公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策概述

十七屆三中全會為農(nóng)民權(quán)益保障提供了良好的政策依據(jù)和制度空間。近年來國家制定了一系列具有里程碑意義的政策,采取了一系列具有劃時(shí)代意義的重大舉措。一是全面取消農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,終結(jié)兩千多年來農(nóng)民種地繳納稅收的歷史。二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等開創(chuàng)直接補(bǔ)貼農(nóng)民的歷史先河。三是全面推行農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策,實(shí)現(xiàn)真正意義上的農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育。四是普遍建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,減輕農(nóng)民看病就醫(yī)的負(fù)擔(dān)。五是全面建立農(nóng)村最低生活保障制度,構(gòu)筑困難農(nóng)民基本生活的最后一道保障線。六是加快農(nóng)村水電路氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。上述六個方面保障農(nóng)民權(quán)益政策基本構(gòu)筑了保障農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的政策體系,初步搭建了保障農(nóng)民權(quán)益的制度框架。

近年來,根據(jù)各地實(shí)際情況推行各項(xiàng)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的措施。具體包括:農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸綠色通道、低收入農(nóng)戶創(chuàng)業(yè)銀行、基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè),五保戶集中供養(yǎng)、農(nóng)村困難群眾住房救助、政策性住房保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療,康莊工程、千百工程、生態(tài)村建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè) 1+3行動、小河流域治理、千萬農(nóng)民飲水工程、廣播電視村村通、農(nóng)村電網(wǎng)改造,規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖沼氣工程、富民攻堅(jiān)計(jì)劃,農(nóng)村污染治理、沃土工程等諸多具體政策。這些具體的措施從不同方面加強(qiáng)了農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。

二、公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行存在的問題

公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策的實(shí)施在總體上取得了較好的成果,但在實(shí)際的運(yùn)行中也出現(xiàn)一些問題。

1.政策本身與政策對象的需求存在偏差

一些政策的方向與用意都很好,而在實(shí)施中卻發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行的效果并不是很理想。比如,糧食直補(bǔ)政策是想借直補(bǔ)來激起農(nóng)民種糧的熱情以提高農(nóng)民種植的積極性,而政策執(zhí)行遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的效果。農(nóng)戶也在算一筆賬,如果他們到附近打散工,一天也能掙一百元左右。而且農(nóng)民均反映目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價(jià)格較高,而農(nóng)產(chǎn)品的銷售價(jià)格相對而言比較低,兩者價(jià)格的“剪刀差”使得大部分農(nóng)民覺得外出打工比種糧務(wù)農(nóng)更劃算,這在某種程度上說明按目前的糧食直補(bǔ)政策,還是難以激起農(nóng)民種糧的積極性。

糧食直補(bǔ)政策是國家鼓勵糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)民種糧收益的重要舉措。但是,政策實(shí)施之后,我國糧食增產(chǎn)的速度并沒有加快。2004—2008年,國糧食增產(chǎn)率基本處于下降的態(tài)勢。所以,糧食直補(bǔ)政策有待改進(jìn),使政策真正地切合農(nóng)民的真實(shí)需求。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是一項(xiàng)非常好的政策,但農(nóng)戶自愿參保率并不是很高。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在實(shí)際運(yùn)行中存在比較突出的問題有:一是報(bào)銷起點(diǎn)、報(bào)銷比例以及報(bào)銷的封頂線的制定缺乏科學(xué)的依據(jù)。按規(guī)定,凡是住院費(fèi)用達(dá)到 500元起付線即可按標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行報(bào)銷,而且不限制次數(shù),每人每年累計(jì)報(bào)銷最高限額為 3萬元。但是,在現(xiàn)實(shí)中有一些農(nóng)民患者實(shí)際花費(fèi)的醫(yī)藥費(fèi)高達(dá) 10萬元。這樣,大多數(shù)患病農(nóng)民能得到的報(bào)銷數(shù)額很低。對于一些患重病、疑難雜癥的農(nóng)民來說,這些醫(yī)保補(bǔ)償只是杯水車薪,對農(nóng)民實(shí)際幫助有限,不能真正體現(xiàn)保障農(nóng)民權(quán)益的功能。二是報(bào)銷范圍較狹窄。按規(guī)定凡為交通事故、其他意外事故和因矯形手術(shù)所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用均不在報(bào)銷范圍之內(nèi)。如農(nóng)村幼兒因先天兔唇實(shí)施矯形手術(shù)未能享受農(nóng)村醫(yī)保,交通事故給農(nóng)民帶來人身和財(cái)產(chǎn)的傷害與損失,均不能報(bào)銷。三是報(bào)銷的住院醫(yī)藥費(fèi)用中不包括檢查項(xiàng)目的費(fèi)用,但是對于某些參保的患病農(nóng)民來說,檢查費(fèi)用有時(shí)大大高于醫(yī)藥費(fèi)用,為此他們得到的相應(yīng)補(bǔ)償非常少。這些問題使得農(nóng)戶并沒有實(shí)實(shí)在在地享受該政策給他們帶來的實(shí)惠。

從農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度執(zhí)行的效果可以看出,政策的方向和用意很好,但由于政策沒有真正切合農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求,從而影響了政策的執(zhí)行效果。這也從另一側(cè)面折射出政策制定需要從政策對象的立場來考慮政策方案,這樣制定出來的政策才可能符合政策對象的真實(shí)需求,從而有利于解決實(shí)際問題。

2.政策調(diào)整存在滯后性

政策的穩(wěn)定性是公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的一個重要前提,但這并不是說政策的出臺就一勞永逸。相反,政策會隨時(shí)間、環(huán)境的變化而變化。政策調(diào)整是政策過程中不可缺少的環(huán)節(jié)。

村民普遍反映,目前的農(nóng)村社會保障水平較低,未能發(fā)揮保障功能。典型的例子是農(nóng)村居民最低生活保障制度 (農(nóng)村低保)的保障標(biāo)準(zhǔn)偏低。低保戶反映,每月 35元的低保金多年來沒有調(diào)整,在目前物價(jià)高漲的情況下,這樣的保障標(biāo)準(zhǔn)很難維系基本生活。低保標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依據(jù)基本生活必需品的實(shí)際需求及各級政府財(cái)政實(shí)際承受能力等因素確定,并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平及物價(jià)指數(shù)的變化而不斷調(diào)整。因此,有關(guān)部門應(yīng)及時(shí)提高低保標(biāo)準(zhǔn),充分發(fā)揮其保障功能。

3.政策執(zhí)行中缺乏監(jiān)督

政策監(jiān)督是公共政策執(zhí)行的重要手段。監(jiān)督的目的在于根據(jù)政策目標(biāo)所確立的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn),發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行行為與標(biāo)準(zhǔn)行為之間偏差的信息,采取必要措施,及時(shí)糾正有悖于政策目標(biāo)的錯誤行為,以實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)期效果。目前政策執(zhí)行中的監(jiān)督機(jī)制很不健全,主要表現(xiàn)在:一是上級部門監(jiān)督的缺失。上級部門監(jiān)督力度不夠,監(jiān)督內(nèi)容片面,監(jiān)督方式單一。就監(jiān)督力度不夠而言,市縣兩級黨政部門缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu),他們的巡視調(diào)查等行為僅僅停留在“看看材料,聽聽匯報(bào)”等形式方面。就監(jiān)督內(nèi)容片面來說,考核政策執(zhí)行部門只注重政績,往往關(guān)注對基礎(chǔ)設(shè)施等可見性或硬性基本公共服務(wù)的監(jiān)督,忽視對教育文化等隱性或軟性基本公共服務(wù)的督查。就監(jiān)督方式來講,上級部門主要采取質(zhì)詢、聽匯報(bào)、查臺賬以及走訪等方式對政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督,政策監(jiān)督往往流于形式。二是政策對象監(jiān)督的缺失。政策執(zhí)行好壞直接影響政策對象的利益。村民作為政策對象,理應(yīng)充當(dāng)最重要的政策監(jiān)督主體。然而現(xiàn)實(shí)卻恰恰相反,村民對政策監(jiān)督嚴(yán)重缺位。村民監(jiān)督存在的最大問題是村民監(jiān)督渠道不暢。由于政策對象與政策執(zhí)行主體在資源、權(quán)力等方面的不對稱,村民只能通過選舉投票、上訴上訪以及消極抵制等方式來表達(dá)對政策執(zhí)行的不滿,實(shí)現(xiàn)對政策執(zhí)行的間接監(jiān)督。這些監(jiān)督方式不管是從成本角度還是從便利性角度考慮,村民個體都難以承擔(dān),而且受個人能力限制,監(jiān)督行為和監(jiān)督結(jié)果很難影響政策執(zhí)行。因此一般情況下村民極少采取這些方式進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督渠道的不暢通、監(jiān)督結(jié)果約束力的缺乏在較大程度上催生了政策執(zhí)行的異化。

4.資金不足是政策執(zhí)行最大的瓶頸

政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的活動。在政策執(zhí)行中存在的最大困難是資金不足。公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策主要是為了保證農(nóng)民享有基本的公共產(chǎn)品,而任何公共產(chǎn)品的供給都需要一定的財(cái)力資源。長期以來,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品實(shí)行的是財(cái)政外部供給制度。由于“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”制度安排,我國在公共產(chǎn)品供給上實(shí)行兩套不同的政策。城市所需要的公共基礎(chǔ)設(shè)施,如水、電、路、學(xué)校、公共圖書館、醫(yī)院等均由國家和政府提供,而本來應(yīng)該由政府提供的或由政府與農(nóng)民共同承擔(dān)的農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施卻完全或絕大部分由農(nóng)民承擔(dān),國家僅給予適當(dāng)補(bǔ)助,造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給陷入嚴(yán)重的資金短缺困境。

目前,許多農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的引導(dǎo)方向是好的,但由于資金方面的扶持力度不夠,政策就很難取得良好的效果?；鶎诱ぷ魅藛T和村干部主要反映,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面資金短缺現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)了解,諸如康莊工程、千百工程、興修水庫等政策在實(shí)施中普遍面臨的是資金困難,許多村莊的整治項(xiàng)目陷入難以持續(xù)、中途停頓的困境。筆者了解到現(xiàn)實(shí)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用籌措主要來源于中央撥款、地方配套資金和村民集資三方面。國家財(cái)力不足,地方政府也根本無法承擔(dān)沉重的建設(shè)費(fèi)用,這樣由于資金不足最后所開展的建設(shè)工程要么是偷工減料的“豆腐渣工程”,要么是工程擱淺。因此,資金的嚴(yán)重不足最終影響了政策的執(zhí)行效果。這一問題值得政府及相關(guān)部門深思。

5.基層政府執(zhí)行政策缺乏規(guī)范性

在政策執(zhí)行組織內(nèi)部,政策是以自上而下的方式運(yùn)行?；鶎诱亲钪苯拥恼邎?zhí)行主體,為了能因地制宜地執(zhí)行政策,他們被賦予一定的自由裁量權(quán)。然而這也無形之中滋長了以權(quán)謀私的行徑,影響了政策執(zhí)行的效果。據(jù)了解,對于新型農(nóng)村合作醫(yī)療,政府普遍把農(nóng)民的參合率作為工作政績評估考核的主要標(biāo)準(zhǔn),為更能顯示“政績”,相關(guān)部門使用行政手段強(qiáng)迫農(nóng)民入保。一些縣市由于完不成上級下達(dá)的指標(biāo),便指定定點(diǎn)的醫(yī)院或鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部墊資上繳合作醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi),但大部分縣市在墊資時(shí)未指明具體墊付對象,因此農(nóng)戶在生病時(shí)也未能得到好處,更有甚者,出現(xiàn)了墊資者開假發(fā)票套取新型農(nóng)村合作醫(yī)療資金的情況。

筆者還了解到,目前支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目的管理比較松散,在項(xiàng)目的確定上也比較隨意,人為操作的空間較大。據(jù)某些村干部透露,相同的項(xiàng)目卻因村干部的公關(guān)能力不同而所獲得的補(bǔ)助不一樣。這種現(xiàn)象在村莊規(guī)劃和農(nóng)田水利等生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)方面尤為嚴(yán)重。這些項(xiàng)目獲得政府部門資助的多少在很大程度上取決于村干部對各種權(quán)力資源的挖掘能力和對上級的公關(guān)能力。這類現(xiàn)象嚴(yán)重影響了政策的公平性,致使政策的戰(zhàn)略意圖很難落實(shí)。

6.農(nóng)民參與意識薄弱,積極性不高

根據(jù)政策執(zhí)行的互適模型,政策執(zhí)行是執(zhí)行主體與政策對象之間復(fù)雜的互動過程。廣大村民民主權(quán)利意識不強(qiáng),不關(guān)心村集體事務(wù),不涉及到切身利益不會主動去了解政策,更不愿主動參與到政策執(zhí)行中。村干部是最基層也是最直接的政策推行者,他們普遍反映,村民不理解、不支持、不配合經(jīng)常使他們的工作陷入很大的困境。農(nóng)民參與的被動地位使得農(nóng)民無法反映自己的意見或者建議,容易導(dǎo)致執(zhí)行主體在政策實(shí)施中得不到相應(yīng)的信息反饋,進(jìn)而影響政策執(zhí)行效果。

三、影響公共產(chǎn)品供給中農(nóng)民權(quán)益保障政策執(zhí)行的因素

政策執(zhí)行是在復(fù)雜的支持系統(tǒng)中進(jìn)行的社會活動,受到諸多因素的影響與制約。

1.政策本身

政策執(zhí)行的效果與政策本身的質(zhì)量密切相關(guān)。史密斯模型認(rèn)為,影響政策執(zhí)行過程的主要變量之一是理想化的政策。高質(zhì)量的政策是政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)。高質(zhì)量的農(nóng)民權(quán)益保障政策的標(biāo)準(zhǔn)包括多方面因素,但最基本的因素是政策本身要切合農(nóng)民的真實(shí)需求,給農(nóng)民帶來真正的實(shí)惠。如糧食直補(bǔ)政策和農(nóng)民低保政策,由于政策本身與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求存在偏差性,或者政策的調(diào)整遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)情況,從而導(dǎo)致政策未能解決農(nóng)民的實(shí)際問題,嚴(yán)重影響了政策效能。而作為農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”政策卻備受農(nóng)民歡迎。“兩免一補(bǔ)”政策是近年來我國政府對農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生就學(xué)實(shí)施的一項(xiàng)資助政策。在農(nóng)村,因家庭貧困很多農(nóng)村小孩上不起學(xué),許多八九歲的小孩還未上學(xué),或者小學(xué)還未畢業(yè)就不得不輟學(xué),外出打工?！皟擅庖谎a(bǔ)”政策無疑給農(nóng)村帶來了福音。用村民的話說就是“人人有書讀,個人有學(xué)上”。“兩免一補(bǔ)”政策直面農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)問題,切合了農(nóng)民的實(shí)際需求,給農(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的好處,解決了農(nóng)民的實(shí)際困難。

2.政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體直接關(guān)系到政策執(zhí)行的成敗。政策執(zhí)行實(shí)質(zhì)上是執(zhí)行主體運(yùn)用公共權(quán)力與目標(biāo)群體在互動中對利益加以選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程。在政策執(zhí)行中存在著國家利益和地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突與整合。現(xiàn)在正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡期,利益主體多元化的格局正在形成,從而激發(fā)了政策執(zhí)行主體的利益意識。利益的驅(qū)動使得部分政策執(zhí)行者以權(quán)謀私,扭曲政策。

公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府一旦形成,其內(nèi)部的官僚集團(tuán)也是“經(jīng)濟(jì)人”,也會有自己的利益?；鶎诱藛T同樣會按“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)行事,追求自身利益的最大化。近年來不斷有報(bào)道,新農(nóng)村建設(shè)由基層政府主導(dǎo),地方政府官員大搞政績工程,對經(jīng)濟(jì)建設(shè)非但沒有起到促進(jìn)作用,還使得農(nóng)民承擔(dān)了政績工程的成本,勞民傷財(cái)。諸如此類的情況并非鮮事?！吧嫌姓?、下有對策”,“有利就執(zhí)行,無利就變形”等均表明政策執(zhí)行主體會影響政策的有效執(zhí)行。

3.政策對象

政策的有效執(zhí)行需要政策對象的積極配合和主動參與。一方面,政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求和觀點(diǎn)并不完全一致,基于雙方在政策上的共同利益,彼此須經(jīng)過說明、協(xié)商或妥協(xié)等確定一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式;另一方面,政策執(zhí)行者的目標(biāo)和手段可隨著環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點(diǎn)的改變而改變。因此,政策的有效執(zhí)行需要農(nóng)民的積極參與。農(nóng)民應(yīng)積極配合政策執(zhí)行主體,參與到政策執(zhí)行環(huán)節(jié),并及時(shí)反饋相關(guān)的建議或意見,雙向互動有利于提高政策效能。

四、對策建議

保障農(nóng)民權(quán)益是農(nóng)村工作中的一個突出且重大的問題,當(dāng)前亟須采取相關(guān)措施來優(yōu)化政策執(zhí)行過程以提高政策效能。

1.提高政策質(zhì)量

按照史密斯政策執(zhí)行的模型理論,理想化的政策會影響政策的有效執(zhí)行。也就是說,高質(zhì)量的政策是政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)?！罢叩挠行?zhí)行是以能夠最大限度地體現(xiàn)廣大民眾切身利益的高質(zhì)量的政策為基本前提的,而高質(zhì)量的政策則需要有科學(xué)的民主決策制度作保障”[1]。

第一,建立農(nóng)民需求決定供給的決策機(jī)制。當(dāng)前,我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制主要是自上而下的行政管理體制,政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策者和供給者,根據(jù)公共選擇學(xué)說,政府內(nèi)部的官僚機(jī)構(gòu)及其工作人員也是根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)行事,他們也會選擇自身利益最大化,從而會干擾到政策質(zhì)量。

當(dāng)然,根據(jù)阿羅不可能定理,對于純公共產(chǎn)品,期望借助公民投票選舉的政治過程來建立公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制是不可能的。所以在一定程度上,對受益范圍廣泛的純公共產(chǎn)品而言,自上而下的公共產(chǎn)品供給機(jī)制是必要的。但對于準(zhǔn)公共產(chǎn)品而言,自上而下的公共產(chǎn)品供給機(jī)制則偏離了公民的偏好,導(dǎo)致無效的結(jié)果。相對于改革開放前的集體經(jīng)濟(jì),農(nóng)民對農(nóng)村公共產(chǎn)品的依賴已大大地增強(qiáng),與農(nóng)民利益息息相關(guān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品絕大部分屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此,村民一般不會隱瞞對該類公共產(chǎn)品的偏好,市場機(jī)制也會發(fā)揮一定的功能,在很大程度上可以解決搭便車問題。另外,布坎南和科斯同時(shí)也指出,小規(guī)模的社會相對于大型社會而言更可能出現(xiàn)自愿遵循行為約束或自愿提供公共產(chǎn)品的情形。所以,準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)采取自下而上的供給決策機(jī)制才能達(dá)到高效的結(jié)果。那么,作為保障農(nóng)民享有公共產(chǎn)品權(quán)益的政策,理應(yīng)建立農(nóng)民需求決定公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制以提高政策質(zhì)量。

第二,及時(shí)調(diào)整和完善政策。政策需要隨著執(zhí)行環(huán)境的變化而作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,這就要求政策系統(tǒng)要不斷地作出調(diào)適,因地制宜、與時(shí)俱進(jìn),在發(fā)展中確保政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政策調(diào)整的根本目的在于確保政策沿著正確的軌道實(shí)施下去,最終達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。而在政策的實(shí)際運(yùn)行中,發(fā)現(xiàn)了相關(guān)政策未能及時(shí)地隨著環(huán)境的變化而變化。比如農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)一直以來都未進(jìn)行過調(diào)整,而現(xiàn)行的保障標(biāo)準(zhǔn)相對于目前的物價(jià)而言偏低,這在很大程度上使得政策未能充分發(fā)揮社會保障功能;新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的保障范圍狹窄,保障水平較低,保障功效不太明顯,等等。這里凸現(xiàn)的問題說明這些政策已不能滿足農(nóng)村的需求環(huán)境,應(yīng)盡快作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

政策總是基于特定的社會問題,以特定的時(shí)間和條件為轉(zhuǎn)移的。任何政策都有一個完善的過程,在這個過程中要進(jìn)行局部的修正和補(bǔ)充,哪怕之前是效果很好的政策,它在執(zhí)行中也會遇到新的問題。因此,高質(zhì)量的政策要求政策制定者和執(zhí)行者根據(jù)實(shí)際情況靈活地補(bǔ)充修正以至完善政策,從而保證政策適應(yīng)變化的環(huán)境,從而更好地解決實(shí)際問題。

2.擴(kuò)大政策執(zhí)行的財(cái)力資源

“僅有執(zhí)行政策的權(quán)威和主要工作人員的承諾是不夠的,充足的裝備、物資設(shè)備以及其他的支持設(shè)施也是必需的?！盵2]根據(jù)政策執(zhí)行的系統(tǒng)模型理論,政策資源是關(guān)鍵變量之一,是政策有效執(zhí)行的根本,其中財(cái)力資源是政策執(zhí)行順利進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)保障。

第一,加大國家對公共產(chǎn)品的投入。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是一項(xiàng)龐大的工程,需要雄厚的財(cái)力作為后盾。國家是公共產(chǎn)品的供給主體,因此,國家理應(yīng)承擔(dān)供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的大部分資金。當(dāng)前,重點(diǎn)是加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入?！澳壳叭珖鴥H 1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站,83%的村不通自來水,13%的村不通公路,53%的村不通電話,95%的村雖通電,但電價(jià)普遍是城鎮(zhèn)的兩倍以上,93%的村接收的電視信號相當(dāng)微弱,全國尚有 207個縣無公共圖書館,68%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站”[3],諸如此類,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給現(xiàn)狀令人擔(dān)憂。根據(jù)公民權(quán)理論,在現(xiàn)代國家,凡是擁有某一民族國家的國籍就獲得該國的公民身份。農(nóng)民作為國家公民,理應(yīng)享受平等的國民待遇。在享有公共產(chǎn)品的待遇上,農(nóng)民應(yīng)該享有與城市居民一樣的公民權(quán)利。因此,國家亟須加強(qiáng)農(nóng)民享有農(nóng)村公共產(chǎn)品的權(quán)益。從目前來看,國家需要加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品增加投入的力度,擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍。按照城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)的要求,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家財(cái)力增強(qiáng)的基礎(chǔ)上,切實(shí)把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村,充分維護(hù)農(nóng)民享有公共產(chǎn)品的權(quán)益。

第二,更新財(cái)政理念,整合各種財(cái)力資源。自分稅制度改革以來,基層政府的事權(quán)越來越大,卻沒有相應(yīng)的財(cái)權(quán)與之匹配,結(jié)果造成基層政府“事多財(cái)乏”,基層財(cái)政困難。同時(shí),近年來隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入,基層財(cái)政進(jìn)一步萎縮,因此,當(dāng)前亟須完善公共財(cái)政體制,設(shè)置好合理的財(cái)政分配比例,使得財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的資金供給。同時(shí),地方政府也應(yīng)當(dāng)更新財(cái)政理念,積極整合各種資源,實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政制度創(chuàng)新,廣開“財(cái)”路,建立多渠道的資金籌措機(jī)制。

3.優(yōu)化政策執(zhí)行主體

政策執(zhí)行主體影響政策的有效執(zhí)行,因此,必須優(yōu)化政策執(zhí)行主體。建立自我完善機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制和考核激勵機(jī)制,切實(shí)提升政策執(zhí)行主體的工作水平和工作能力,確保政策的有效執(zhí)行。

第一,強(qiáng)化“公仆”意識。前文已闡述由于基層政府部門及其工作人員也是理性“經(jīng)濟(jì)人”,他們也會按照“經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”行事,追求自身利益的最大化,導(dǎo)致政策執(zhí)行被扭曲。因此,需要激勵政府工作人員,強(qiáng)化他們的“公仆”意識,樹立大局意識、責(zé)任意識、服務(wù)意識、效率意識、效能意識,一定程度上限制他們的自利動機(jī),使他們明確公共政策的公正和效益的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí),把執(zhí)行力納入公務(wù)員的培訓(xùn)、考核、晉升和獎懲中,把執(zhí)行力建設(shè)與行政文化建設(shè)結(jié)合起來。

第二,強(qiáng)化監(jiān)督。基層政府由于其自身特點(diǎn),往往出現(xiàn)“上級不好監(jiān)督,同級不愿監(jiān)督,下級不敢監(jiān)督”的狀況,加強(qiáng)對政策執(zhí)行部門的約束要切實(shí)強(qiáng)化以下三方面的監(jiān)督:一是市縣級政府的有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)要在信訪、檢舉和投訴的渠道上加以完善;二是鼓勵新聞媒體多把觸角深入到基層,加強(qiáng)其輿論監(jiān)督作用;三是要充分發(fā)揮農(nóng)村自治組織或服務(wù)對象在監(jiān)督基層政府行為方面的作用。

第三,建立并完善公民參與的績效評估機(jī)制。當(dāng)前,由于行政不作為、亂作為、假作為帶來的執(zhí)行力缺失的情況比較普遍,推諉扯皮、形式主義、以權(quán)謀私等種種執(zhí)行不力的現(xiàn)象造成了嚴(yán)重的后果。因此,要建立并完善公民參與的績效評估考核機(jī)制,導(dǎo)入公民考核、公開評議等制度,進(jìn)一步促進(jìn)基層公務(wù)員工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變與服務(wù)意識的提高。因?yàn)椤肮褡鳛榛鶎诱姆?wù)對象,與其他評估主體相比,對基層政府的績效則有著最直接最真切的感受,公民參與是基層政府績效評估不可或缺的一個重要環(huán)節(jié)”[4]。從一定意義上說,挑剔的顧客 (公民)有助于老板 (政府)增強(qiáng)服務(wù)意識與責(zé)任,提高政策執(zhí)行力。

[1]丁煌.政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對策 [M].北京:人民出版社,2002:290.

[2][美 ]卡爾帕頓,大衛(wèi)·沙維奇.政策分析和規(guī)劃的初步方法 [M].孫蘭芝,胡啟生,等,譯.北京:華夏出版社,2001:215.

[3]姚玉琳.新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的重構(gòu)與創(chuàng)新[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2009,(32).

[4]彭國莆.地方政府績效評估研究 [M].長沙:湖南人民出版社,2005:160.

F320

A

1008-8520(2011)01-0017-05

2010-11-03

韋彩玲 (1984-),女,廣西柳州人,博士研究生。

[責(zé)任編輯:梁桂芝 ]