村級黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位

李劍秋

(中共衢州市委黨校，浙江衢州 324002）

·黨建園地·

村級黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位

李劍秋

(中共衢州市委黨校，浙江衢州 324002）

中國共產(chǎn)黨深入鄉(xiāng)村社會之后，將分散的農(nóng)民組織起來，取得了中國革命的勝利。憑借對政治、經(jīng)濟、文化資源的壟斷，黨組織作為農(nóng)村事務的主要決策者的角色一直延續(xù)下來。改革開放以后，利益多元、社會分層一度導致農(nóng)村黨組織的功能弱化，呈邊緣化趨勢。鄉(xiāng)村治理要求農(nóng)村黨組織必須將自身角色定位為村民利益的代表者、政治參與的引導者、思想的教育者、社會秩序的調控者，方能發(fā)揮農(nóng)村黨組織應有的功能。

村級黨組織;鄉(xiāng)村治理;角色

角色是與人社會地位、身份相一致的一整套權利、義務和行為模式。角色理論經(jīng)歷從戲劇學到社會學的演變，角色理論成為理解人的行為和態(tài)度的一種模式。農(nóng)村組織問題隨著村民自治的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的推進，日益成為農(nóng)村政治研究的重點。在鄉(xiāng)村治理過程中，村級黨組織在鄉(xiāng)村政治中的核心地位受到了挑戰(zhàn)，一度被邊緣化。社會轉型時期，村級黨組織在鄉(xiāng)村社會中的角色功能需要重新定位，需求黨組織的治理中心的邏輯基礎。

一、村級黨組織角色的歷史變遷

馬克思主義認為，政黨本質上是特定階級利益的集中代表，是特定階級政治力量中的領導力量，是由各階級的政治中堅分子為奪取或鞏固國家政治權力而組成的政治組織［1］。近代以來，中國農(nóng)村社會積貧積弱、一盤散沙，農(nóng)民的組織化問題是關鍵因素之一。中國共產(chǎn)黨能夠將長期歷史以來的數(shù)億農(nóng)村人口整合到國家政治體系中，恰恰得力于政黨向鄉(xiāng)村社會的滲透，是政黨而不是其他社會組織成為農(nóng)村社會整合的主要力量［2］。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會里，社會結構的國家、紳士、小農(nóng)三方處于互動均衡穩(wěn)定狀態(tài)，分散的小農(nóng)經(jīng)濟基礎限制了國家權力向鄉(xiāng)村社會滲透的力度，國家權力止于縣級，在廣大的鄉(xiāng)村為紳士治理提供了空間。

共產(chǎn)黨在長期的革命斗爭中，把村莊作為動員和組織農(nóng)民起來爭取民主權利的主戰(zhàn)場。建國后的土地改革，強化了國家對農(nóng)民的控制，一方面表現(xiàn)在國家通過土地改革，廢除了長期在農(nóng)村基層發(fā)揮社區(qū)管理和服務作用的族權、紳士以及學田、廟產(chǎn);另一方面，則建立了自上而下的農(nóng)會并在村一級農(nóng)會中發(fā)展黨員，以及國家權力的強制推動，使得共產(chǎn)黨的組織在全國農(nóng)村得到廣泛發(fā)展。為了配合合作化運動，共產(chǎn)黨的組織開始大規(guī)模向農(nóng)村社會延伸，1954年5月，中共中央農(nóng)村工作部和中央作的《關于第二次全國農(nóng)村工作會議的報告》指出，新區(qū)約有相當一部分鄉(xiāng)村沒有中共黨員的支部，這種鄉(xiāng)以及黨員過少的鄉(xiāng)，均應在社會主義改造運動中積極發(fā)展黨員，建立支部［3］。通過土地改革—互助組—初級社—高級社—人民公社的運動，最終建立了“政社合一”、“黨政合一”的人民公社體制，形成了人民公社—生產(chǎn)大隊—生產(chǎn)小隊的三級科層社會管理體制。在這一歷史變遷中，共產(chǎn)黨的基層組織始終處于組織領導者的地位。在人民公社體制中，黨組織、政權組織、經(jīng)濟組織高度重合，黨書記全面負責并處于領導核心地位，公社和大隊管委會處于虛置狀態(tài)。在文化大革命時期，整個社會處于政治化范圍中，對黨的忠誠是日常行為的評判標準，黨的意志全面滲透到鄉(xiāng)村社會，確立了支部書記在村級權力結構中的絕對權威。

總體性社會資源的國家集中、組織統(tǒng)制和抑制分化的特點，決定了人民公社體制缺乏激勵和效率［4］。隨著人民公社體制的解散和家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制的確立，農(nóng)民獲得了對土地的占有和經(jīng)營權以及對自身勞動力的支配權，原先高度集體化的鄉(xiāng)村社會資源管理模式被分散到以戶為代表的村民手中，農(nóng)村黨組織由于失去了對資源的控制而一度處于混亂之中。盡管1984年中央農(nóng)村工作會議強調加強農(nóng)村黨組織建設，提高黨組織的戰(zhàn)斗力，改變農(nóng)村黨組織軟弱渙散的狀況，并且在黨章和村委會組織法中強調農(nóng)村基層黨組織領導核心地位，隨著村民自治制度的逐步完善，由村民選舉而獲得支持的村委會與黨組織書記之間的矛盾由此而生。

改革開放以來，建立在對村莊資源絕對控制之下的村莊權力基礎發(fā)生了變化，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村政治、經(jīng)濟、社會生活中的作用嚴重下降，主導地位喪失，整合社會功能弱化，呈“邊緣化”的狀態(tài)［5］。導致這種村級黨組織邊緣化的根源首先在于農(nóng)村經(jīng)營體制的變化，個體的經(jīng)營使得村民獲得獨立的經(jīng)濟資源，而村集體經(jīng)濟組織渙散，村民對村級組織依賴性降低，村級組織對村民的控制力下降;其次是村莊社會治理方式的變化，村民自治制度確認了村民對村莊事務的各項民主權利，村民總是通過村委會行使自治權利，村莊權力兩極的一張一弛而沖抵了村黨組織的權威;再次是因農(nóng)村黨組織自身建設缺乏與時俱進的精神，農(nóng)村社會的流動性與開放性，形成了不同村莊精英，農(nóng)村黨組織缺乏將這些精英吸收到黨內(nèi)的有效機制，農(nóng)村黨員隊伍的老弱現(xiàn)象難以適應村莊建設的需求而導致黨組織權威下降，影響到村黨組織功能的發(fā)揮。

兩委矛盾影響了被稱為“草根民主”的村民自治的完善與發(fā)展，為了從制度上防止矛盾的發(fā)生，在實踐中創(chuàng)造出了“兩票制”、“公推公選”、“公推直選”、“海選”、“一肩挑”等多種富有鄉(xiāng)土氣息的中國式基層民主，使村級黨組織成員的選拔標準從政治掛帥轉向經(jīng)濟能人。在經(jīng)濟能人的主政下，許多村級組織獲得了村民的認可，增強了村級黨組織的權威，也保證了村民自治的實現(xiàn)，完成了村級黨組織角色的回歸。

二、鄉(xiāng)村治理中村級黨組織角色調整的現(xiàn)實要求

治理一詞源于拉丁文和古希臘語，意為通過對公共權力的配置和運作，對社會進行統(tǒng)治、協(xié)調和控制，以達到一定目標。所謂鄉(xiāng)村治理，主要是指人們通過對公共權力的配置和運作對鄉(xiāng)村社會實施組織、管理、調控的過程［6］。村民自治確立了“鄉(xiāng)政村治”模式，這種治理模式的核心是在堅持國家統(tǒng)一領導的同時，重視農(nóng)民群眾的參與，體現(xiàn)國家與社會分權的原則［7］。村民自治意味著鄉(xiāng)村治理是黨組織、村委會、體制外的鄉(xiāng)村精英以及普通村民多元利益博弈的機制，計劃經(jīng)濟時期占有鄉(xiāng)村絕對權威的農(nóng)村黨組織面臨著角色重新定位的問題。

鄉(xiāng)村治理主體的多元化呼吁村級黨組織角色調整。改革開放形成了農(nóng)村社會結構的多元化，村民委員會組織法確認了村民的民主權利，村莊公共權力呈多元化的趨勢，改革和創(chuàng)新現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理，既要鞏固村黨組織的領導核心地位，又要保證村委會依法履行職責，還要充分發(fā)揮農(nóng)村各種組織的作用，從而達到整合農(nóng)村資源，實現(xiàn)利益聚合的目的。黨組織不再是一元的權力中心，公共權力的分化，需要農(nóng)村黨組織重新定位自身角色，尋求與村莊不同階層的合作途徑，把分散的利益階層組織起來，保證國家權力獲得穩(wěn)定的支持，提高黨組織的權威。

鄉(xiāng)村治理方式轉型需要村級黨組織角色調整。治理模式本身就是否定統(tǒng)治模式基礎上發(fā)展起來的。在統(tǒng)治模式中，存在一個統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的不同階層，兩個階層之間的權利運作是命令—服從模式。治理強調公共權力的均衡配置，強調公共權力以平等、協(xié)商的方式來運作。市場經(jīng)濟的發(fā)展培養(yǎng)了農(nóng)民的民主意識，民主意識的提高使得農(nóng)民從新的角度去審視自己與基層黨組織、干部的關系，意識到自己與村級組織之間的平等、權力共享的關系，并且對傳統(tǒng)基層黨組織所扮演的角色提出質疑，這就需要農(nóng)村基層黨組織重新思考角色定位。

鄉(xiāng)村治理目標轉化迫切需要村級黨組織角色調整。治理的目標是善治，所謂“善治”，就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化［8］。善治實現(xiàn)的基本途徑就是不同利益階層的合作，鄉(xiāng)村治理中的善治核心問題在于村務民主管理中吸引村民的參與問題。農(nóng)村黨組織一直就是高度意識形態(tài)化、政治化的組織，農(nóng)村基層黨組織通過對人民公社的控制把權力高度集中在手中，實現(xiàn)對農(nóng)村的控制。在此種情況下，農(nóng)村的行政、軍事、文化、經(jīng)濟等組織都成了黨組織的附庸［9］。高度集權的黨組織符合革命斗爭時期的邏輯，執(zhí)政黨的邏輯要求改變簡單、粗暴的執(zhí)政方式。農(nóng)村基層黨組織在革命時期、計劃經(jīng)濟時期的社會管理模式轉型需要農(nóng)村黨組織探索角色問題。

三、鄉(xiāng)村治理中村級黨組織的角色選擇

黨的十七大指出:“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設。解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重?！笔邔萌腥珪M一步指出:“農(nóng)村社會利益格局深刻變化，一些地方農(nóng)村基層組織軟弱渙散，加強農(nóng)村民主法制建設、基層組織建設、社會管理任務繁重?！碧岢隽水斍稗r(nóng)村社會的現(xiàn)狀以及農(nóng)村基層黨組織的工作目標，這就要求農(nóng)村基層黨組織要適應時代的變化，及時調整自己的角色。鄉(xiāng)村社會治理需要村級黨組織擺脫法定“領導核心”地位的“危機”，即走出“能力弱化”和“被邊緣化”的境地，確立鄉(xiāng)村治理中的應有角色。村級黨組織的角色應當建立在黨組織功能的基礎上，從政黨功能視角分析，村級黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色應該是:

第一，農(nóng)村黨組織是村民利益的代表。政黨是公共權力與民眾的中介，公共權力與民眾之間的聯(lián)結紐帶就是利益，政黨就是以利益為紐帶，把公共權力和民主的利益聯(lián)系起來。反映民眾的利益訴求，其實就是政黨影響公共政策的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的途徑。農(nóng)村黨組織作為村民利益的代表，不僅要主動收集民意，將民意反映到村務管理中來，還要注意保護村民利益訴求的途徑，如村民代表會議、民情溝通會等村民參與制度的正常舉行。作為村民利益的代表，在村莊利益日益多元化的時代，村級黨組織要特別注意反映不同社會階層利益主體的需求，在不同的利益表達中，凝聚村莊的共同利益，把村民組織起來，獲得最大多數(shù)的支持。

第二，農(nóng)村黨組織是農(nóng)村政治參與的引導者。從農(nóng)村社會政治發(fā)展現(xiàn)狀來看，當前我國農(nóng)村社會政治特征就是村民自治正逐步走向成熟，農(nóng)民正以新的政治形象走向政治舞臺，推動農(nóng)村基層民主的進程。在這政治發(fā)展中，《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條明確指出:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用”，要“依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。但在現(xiàn)實的村民自治發(fā)展中，村民自治的建設遇到種種障礙，需要村級黨組織正確定位自身角色，為農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展提供政治保證，引導村民有序的政治參與。

第三，農(nóng)村黨組織是農(nóng)村黨員干部思想的教育者。建設一支守信念、講奉獻、有本領、重品行的農(nóng)村基層干部隊伍，對做好農(nóng)村工作至關重要。做好發(fā)展黨員工作，改進黨員教育管理，增強黨員意識，建設高素質農(nóng)村黨員隊伍。要廣泛吸收優(yōu)秀農(nóng)村青年加入黨員隊伍，充實農(nóng)村黨員隊伍，提高發(fā)展黨員質量。

第四，農(nóng)村黨組織是農(nóng)村社會秩序的調控者。社會變遷其實就是社會分化與社會整合的過程，農(nóng)村社會成員的分化是農(nóng)村社會結構分化的直接結果，隨著經(jīng)濟體制轉型和社會結構轉型向縱深推進，社會成員的階層分化也將加劇，一些過渡性的邊緣群體也將會層出不窮，不同階層的成員沖突加劇，給農(nóng)村黨組織的社會整合能力提出了挑戰(zhàn)。村級黨組織可以利用其在群眾中的威信和凝聚力，引導村民理性地表達自己利益訴求，對群眾進行說服教育，利用合法途徑參與村務管理，使社會沖突得到解決或控制在一定范圍之內(nèi)，從而減少群體性事件的產(chǎn)生，維護社會秩序和穩(wěn)定。

四、實現(xiàn)村級黨組織角色轉變的途徑

從應然角度分析，村級黨組織的角色是清晰的，而實踐中，村級黨組織的角色產(chǎn)生異化。有學者認為，村干部扮演著政府“代理人”與鄉(xiāng)村“當家人”的雙重角色，就干部的行為特征而言，他們在某種程度上隸屬于干部系統(tǒng)，愿意認真完成上級分派下來的任務，但就其長遠利益、基本身份而言，他們又屬于村民社會，更多地向民眾系統(tǒng)傾斜。也有學者認為村級干部是村級利益的“弱監(jiān)護人”和村干部正處于“雙重角色的邊緣化”的處境［10］，為了讓被異化的角色回歸，以村黨組織干部角色必須重新定位并付諸實際。

第一，協(xié)調村兩委的關系。兩委的矛盾是制度性的問題，表現(xiàn)為黨組織的政治領導權與村級行政事務管理權的矛盾。從中國特色的政黨制度理論看，中國共產(chǎn)黨始終處于國家權力的中心，政黨通過法律途徑參與到國家權力的運行，黨的領導是政治領導、組織領導。要協(xié)調兩委之間的矛盾，必須處理好黨的政治領導權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權、村級事務的自治權相互之間的關系，明確三方權力的邊界，可以通過協(xié)商的方式制定村民自治章程，明確兩委各自職責范圍、權力運行方式、程序，建立兩委的分工合作機制。

第二，發(fā)展高素質的農(nóng)村黨員隊伍。在人民公社時期，村級黨支部的主要任務是組織勞動，傳達上級文件精神;改革開放以后，村級黨組織的主要任務則是協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成國家任務，領導村民自治;進入當前社會轉型時期，村級黨組織的權威面臨各種挑戰(zhàn)，對農(nóng)村黨員隊伍建設提出了新的要求，農(nóng)村黨員綜合素質不適應其擔負的重要職能，導致村級黨組織功能實現(xiàn)受到影響。因此，必須改善農(nóng)村黨員隊伍結構，增添新生力量，尤其選拔善經(jīng)營、會管理的村級黨支部書記，通過加強農(nóng)村黨員隊伍的培訓學習，建立高素質的農(nóng)村黨員隊伍。

第三，改革農(nóng)村黨支部設置的形式。合作化運動時期，把“支部建在村莊”和“支部建在生產(chǎn)單位”是推動分散的農(nóng)民組織化的有力手段，同時，造就了當今農(nóng)村黨支部設置的基本模式，即以行政村地域范圍設立支部。以行政村為主設置黨支部的傳統(tǒng)組織模式越來越不利于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、生產(chǎn)關系的變革和黨的基層組織作用的發(fā)揮，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設置方式成為加強基層黨建工作的迫切需要。創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設置就是要打破傳統(tǒng)地域界限和單一的垂直體系，建立新型的網(wǎng)絡系統(tǒng)，即在堅持“促發(fā)展、求穩(wěn)定、強核心、固根本”的原則下，根據(jù)“講實際、為實用、求實效、辦實事”與就近、方便、有利于管理和服務的要求，按照“橫向聯(lián)合、縱向整合、動靜結合、特色推進、整體協(xié)調、全面提高”的總體構想，優(yōu)化基層黨組織設置，以實現(xiàn)構建和諧農(nóng)村黨組織的理想目標［11］。支部設在農(nóng)民專業(yè)合作社、行業(yè)協(xié)會以及建立聯(lián)村支部等新的農(nóng)村支部設置形式都是實踐中的創(chuàng)新。

第四，完善農(nóng)村黨員隊伍建設的激勵機制。農(nóng)村社會關系的復雜多樣性決定了農(nóng)村黨員干部角色的多樣化，也影響了黨員參與村莊事務的動機多元化。有研究顯示，農(nóng)村干部工作動力主要不是來自直接激勵，而是間接激勵。然村干部看重自己的工資收入和自我發(fā)展，但間接激勵所帶來的滿足感要遠遠超過直接激勵，而直接激勵中的自我激勵的作用又遠大于工資報酬的作用。擴大黨內(nèi)基層民主，尊重黨員主體地位，保證黨員按照黨章規(guī)定履行義務、行使權利，廣泛開展黨員設崗定責、依崗承諾、創(chuàng)先爭優(yōu)等活動。關心愛護黨員，建立健全黨內(nèi)激勵、關懷、幫扶機制，增強黨組織的親和力。保障黨員的權利的行使，發(fā)揮黨員在農(nóng)村建設中的主動性、能動性，發(fā)揮黨員隊伍先鋒模范作用。

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1008－8520(2011)05－0065－04

2011－06－24

李劍秋(1963－)，女，浙江常山人，講師。

［責任編輯:那青陽］