論村民自治法律與物權(quán)法的銜接
——以農(nóng)民集體所有權(quán)的運(yùn)行為研究視角

陳 杉

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150030)

論村民自治法律與物權(quán)法的銜接
——以農(nóng)民集體所有權(quán)的運(yùn)行為研究視角

陳 杉

(東北農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱150030)

《物權(quán)法》第五章關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)的規(guī)定涉及村民自治的有第59條、第60條、第62條和第63條，這些規(guī)定涉及集體成員的表決權(quán)、知情權(quán)和撤銷權(quán)。以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治法律需要進(jìn)一步完善，與《物權(quán)法》銜接、配合，方能更好地發(fā)揮集體財產(chǎn)的效用，保護(hù)集體財產(chǎn)權(quán)利。

村民自治法律;物權(quán)法;農(nóng)民集體所有權(quán)

部門法的適用各有其經(jīng)度和緯度，形成各自的維度空間，不同的法律之間形成一定的交織地帶。法律體系的理想化要求是門類齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、內(nèi)在協(xié)調(diào)。在立法時新法一定要與舊法相銜接，精密配合，以保證法律公器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮法治的最大效率。

《物權(quán)法》保護(hù)合法財產(chǎn)權(quán)利、促進(jìn)財產(chǎn)流通的效益理念對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將產(chǎn)生重要的推動力，作為當(dāng)今中國社會一個龐大群體的農(nóng)民也將受益于這一部民事基本法律［1］?！段餀?quán)法》在土地征收、集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、浮動抵押等重要制度上的創(chuàng)新，都將對農(nóng)業(yè)進(jìn)步、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民權(quán)利保護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。村民自治是農(nóng)村基本治理方式，中國正在修訂的《村民委員會組織法》以及將來制定的村民自治法律，必須注意與《物權(quán)法》等現(xiàn)行法的相關(guān)制度及規(guī)范相銜接，避免造成法律體系內(nèi)部的矛盾，便利日后妥適法律。

物權(quán)法關(guān)于農(nóng)民集體所有權(quán)規(guī)定的敘述路徑，從權(quán)利運(yùn)行的角度來看，為權(quán)利的歸屬—權(quán)利的行使—權(quán)利的保護(hù);從集體成員權(quán)的角度來看，是表決權(quán)—知情權(quán)—撤銷權(quán);從村民自治的角度來，則為民主決策—民主管理—民主監(jiān)督。本文擬以農(nóng)民集體所有權(quán)的運(yùn)行為研究視角，討論村民自治法律與物權(quán)法的銜接問題。

一、村民自治法律與集體所有權(quán)的歸屬、行使規(guī)定的銜接

《物權(quán)法》第59條規(guī)定農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，并對應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定的事項(xiàng)作了規(guī)定。對于土地承包方案、土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整，《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定為經(jīng)(本集體經(jīng)濟(jì)組織的)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，第二種情況須報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)，第三種情況須報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn);而《村委會組織法》規(guī)定，村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。這三部法律都由全國人大常委會制定，同一位階的法律文件發(fā)生沖突，當(dāng)依后法優(yōu)于前法的原則解決法律沖突。但筆者認(rèn)為，在《村委會組織法》中明確以上重要事項(xiàng)采取絕對多數(shù)表決機(jī)制更為妥當(dāng)，以便利法律之適用，但無需上級政府部門的批準(zhǔn)，只需備案即可，因?yàn)檫@些畢竟是村民自治范疇的事務(wù)。

《物權(quán)法》第60條是對代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)的規(guī)定。德國民法物權(quán)編面臨的主要問題是如何在作為權(quán)利之維的“所有權(quán)—他物權(quán)”和作為事實(shí)維度的“動產(chǎn)—不動產(chǎn)”這兩種敘述進(jìn)路間找尋平衡。但在中國物權(quán)立法除了權(quán)利之維與事實(shí)之維的取舍之外，還要考慮權(quán)利主體的問題［2］。在農(nóng)村財產(chǎn)主體及行使主體這個問題上，物權(quán)法沿用不同的維度，農(nóng)民集體、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者、農(nóng)民、村民、村民委員會、村民小組等表征權(quán)利主體的詞語相安其中。中國《民法通則》、《村委會組織法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等一系列法律譜系中對以土地為主的集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理、發(fā)包等權(quán)利的行使主體作出了規(guī)定，尤其是集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會兩個主體以有序位、并列、只擇其一等不同的面貌出現(xiàn)?！段餀?quán)法》第60條規(guī)定：第一，屬于村民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);第二，分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)?！洞迕裎瘑T會組織法(修訂草案)》(以下簡稱修訂草案)也沿襲了該規(guī)定，在此不展開討論。

二、村務(wù)公開與公布集體財產(chǎn)狀況的銜接

《物權(quán)法》第62條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況?，F(xiàn)行《村委會組織法》、修訂草案均對村務(wù)公開內(nèi)容作了規(guī)定。

1．村民小組的村務(wù)公開?！洞逦瘯M織法》中沒有關(guān)于村民小組村務(wù)公開的規(guī)定，無法保證本村民小組村民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，可以說是一個法律漏洞。與《物權(quán)法》第62條關(guān)于村務(wù)公開的主體銜接，修訂草案第26條第3款規(guī)定，屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。將屬于村民小組的集體財產(chǎn)的經(jīng)營、管理情況予以公布，符合《物權(quán)法》第60條第2款規(guī)定的由集體財產(chǎn)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)的情況，也與《土地管理法》第10條、《農(nóng)村土地承包法》第2條銜接妥當(dāng)。因此，修訂草案比現(xiàn)行法律規(guī)定得更為周到、科學(xué)、嚴(yán)密，也更能保護(hù)村民的利益。

2．對現(xiàn)行村務(wù)公開法律規(guī)定的疑問及解決辦法?！段餀?quán)法》規(guī)定了相關(guān)主體應(yīng)向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況，如果村民委員會不及時公布或公布事項(xiàng)不真實(shí)，法律如何保障集體成員的知情權(quán)?目前的法律規(guī)定不夠周全，急需完善。

第一，對《村委會組織法》第22條第4款的五點(diǎn)疑問?！洞逦瘯M織法》第22條第4款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布;經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。對此，筆者有五點(diǎn)疑問：其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府能做到在村民委員會和村民之間公正處理爭議嗎?鄉(xiāng)村社會原本就是“熟人社會”，雷德弗爾德指出這就是鄉(xiāng)村與城市不同的生活方式，將合法性的判斷權(quán)交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級人民政府顯然不當(dāng)。其二，“有關(guān)主管部門”語焉不詳，徒增法律的理解與適用的困難。從立法技術(shù)的角度來看，這種立法語言表述不清，過于彈性化。法律語言不同于政治宣講，這種模糊表述不符合立法語言明確、規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?，同時操作性不強(qiáng)也損害了法律自身的尊嚴(yán)和權(quán)威。其三，如何“調(diào)查核實(shí)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府往往缺少必要的調(diào)查手段去調(diào)取相關(guān)的經(jīng)濟(jì)合同、集體財務(wù)賬目、集體資產(chǎn)登記文件和基本建設(shè)資料。其四，令人費(fèi)解的是“責(zé)令公布”，而且針對的是村自治事務(wù)范圍內(nèi)村民委員會不履行法定義務(wù)的行為，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助嗎?抑或在干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會之間不存在“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”、“管理”與“被管理”的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是中國政權(quán)機(jī)關(guān)體系的最末端，村民委員會是中國農(nóng)村的群眾性自治組織的執(zhí)行機(jī)關(guān)。其五，再來看“有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任”?！耙婪ā敝械摹胺ā焙嗡?《村民委員會組織法》并沒有規(guī)定有關(guān)人員如何承擔(dān)責(zé)任，因此該條缺乏相應(yīng)的明確法律依據(jù)。從本應(yīng)“具象”走向抽象，幻化為概括力極強(qiáng)的“依法”二字，法律至此淪為擺設(shè)。

第二，解決的辦法?？傮w來看，通過前文分析，可以發(fā)現(xiàn)村務(wù)公開的行政救濟(jì)手段在理論上難以自圓其說，有必要引入司法救濟(jì)，同時法律應(yīng)給予“村民委員會”恰當(dāng)?shù)牡匚?。《村委會組織法》具有基本法的性質(zhì)，憲法權(quán)利不具有普遍可訴性，在避免憲法司法化、沒有憲法訴訟制度的背景下，此種責(zé)任的定性存在很難逾越的理論鴻溝，而沒有救濟(jì)的權(quán)利面臨的尷尬猶如畫餅充饑，權(quán)利難免會黯然失色。對此，可以創(chuàng)新村民自治權(quán)的救濟(jì)途徑。采取擴(kuò)大中國行政訴訟受案范圍的措施，將村民委員會辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，屬于法律法規(guī)授權(quán)行使行政權(quán)力的公共行政范圍的行為納入行政訴訟。如果確立村民委員會為行政主體將有利于村務(wù)公開救濟(jì)問題的解決。

進(jìn)一步講，在村民自治領(lǐng)域亦可采取憲法性權(quán)利借用民事訴訟途徑來解決的辦法;再如《物權(quán)法》第63條規(guī)定的村民自治體的成員撤銷權(quán)，這些途徑和規(guī)定使得這些權(quán)利在滿足一定條件的前提下可獲得司法救濟(jì)。當(dāng)然，也有學(xué)者提出自己的觀點(diǎn)，針對村民自治章程和村規(guī)民約侵犯村民合法權(quán)益的事項(xiàng)，“村民可向人民法院提起侵權(quán)訴訟。當(dāng)然，這種訴訟的性質(zhì)并不簡單地類似于行政訴訟和民事訴訟，而應(yīng)當(dāng)是一種具有憲法訴訟性質(zhì)的侵權(quán)訴訟，這種訴訟可以采取行政訴訟的程序?？梢栽谝恍┑胤较刃性圏c(diǎn)，隨著經(jīng)驗(yàn)的成熟而逐步推廣，最后通過立法手段加以肯定”［3］。

第三，修訂草案對村務(wù)公開的完善?！段餀?quán)法》第62條雖然賦予集體組織成員知情權(quán)，但對于違反該條的法律后果卻沒有規(guī)定;《村委會組織法》對于知情權(quán)的規(guī)定也過于原則，導(dǎo)致集體成員合法權(quán)益受到侵害的很難及時發(fā)現(xiàn)，將直接影響《物權(quán)法》第63條撤銷權(quán)的行使。修訂草案第29條規(guī)定村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財和村務(wù)公開等制度的落實(shí)，其成員應(yīng)當(dāng)具備財會、管理知識，并由村民選舉產(chǎn)生。該條規(guī)定了應(yīng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)、專業(yè)人員落實(shí)村務(wù)公開制度，對提高《物權(quán)法》第62條向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況的水平助益頗多。修訂草案第30條對現(xiàn)行《村委會組織法》第22條第4款的修改有兩處，只是在表達(dá)上更為準(zhǔn)確，而總體未作改動。

三、在集體財產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的銜接

現(xiàn)實(shí)中，有的村委會違反法定程序或章程，擅自決定或者以村民委員會的名義作出決定，低價處分、私分、侵占集體所有的財產(chǎn)，嚴(yán)重侵害村民的財產(chǎn)權(quán)益?！段餀?quán)法》第63條第2款規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷。在村民自治的領(lǐng)域里賦予村民自治體成員在集體財產(chǎn)權(quán)受到侵害時撤銷不當(dāng)決定的權(quán)利，可以有效地矯正集體民主表決機(jī)制帶來的弊端，以及修復(fù)在不進(jìn)行任何民主議事程序下對村民自治權(quán)的侵害。與該撤銷權(quán)立法旨趣類似的，一是《物權(quán)法》第78條規(guī)定的業(yè)主撤銷權(quán)，二是《公司法》第22條規(guī)定的股東撤銷權(quán)。

但是，這種只有行為模式而無法律后果的條款，帶有宣言式立法的痕跡，該條在法的規(guī)范作用和社會導(dǎo)向作用方面收效甚微?！洞逦瘯M織法》對此沒有相關(guān)規(guī)定。修訂草案第34條規(guī)定村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權(quán)益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任，與《物權(quán)法》契合緊密。

1．村民小組成員也應(yīng)享有撤銷權(quán)。修訂草案第26條規(guī)定，屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定，同時《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》均承認(rèn)了村民小組可代為行使集體土地的所有權(quán)。而《物權(quán)法》和修訂草案卻未提及當(dāng)村民小組會議作出的決定侵害了村民小組成員利益時村民小組成員的撤銷權(quán)，這同樣構(gòu)成了一個法律漏洞，但可通過目的性擴(kuò)張解釋，賦予村民小組成員撤銷權(quán)。

2．關(guān)于村民委員會成員的責(zé)任承擔(dān)?！洞逦瘯M織法》用“村民委員會”這一概念同時指稱性質(zhì)完全不同的事物。廣義的含義是指由廣大村民組成的自治共同體，中國現(xiàn)行《憲法》和《村民委員會組織法》對于村民委員會性質(zhì)的定義“村民委員會是……基層群眾性自治組織”是在此種情形下使用的。只有廣義的“村民委員會”才能談及是否為法人的問題。另外，狹義的含義是指《憲法》第111條、《村委會組織法》第9條規(guī)定的由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會成員，即主任、副主任和委員，也就是村民自治體中的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

村民委員會決定問題是采取多數(shù)決的民主決策機(jī)制，少數(shù)人的妥協(xié)和忍讓是實(shí)現(xiàn)效率和維持秩序必須付出的代價，但村民委員會成員在不進(jìn)行民主決策程序的情況下也有可能作出決定。

村民委員會集體作出的決定侵害村民合法權(quán)益的一旦被撤銷，必然涉及責(zé)任的承擔(dān)，而修訂草案僅規(guī)定“責(zé)任人依法承擔(dān)法律責(zé)任”，該如何理解呢?既然是集體作出的決定，由于狹義的村民委員會是擬制廣義的村民委員會的意思并代表其從事活動，是代表集體行使集體財產(chǎn)的所有權(quán)，無獨(dú)立的財產(chǎn)無法承擔(dān)責(zé)任，法律后果只能由村民自治共同體來承擔(dān)，即該共同體內(nèi)的全部成員。最后，形成維權(quán)者維權(quán)成功卻要承擔(dān)敗訴者責(zé)任的邏輯悖論，這顯然是不合理的。另外一種進(jìn)路，村民委員會的決定侵害村民利益的，參與決議的村委會委員對村民負(fù)賠償責(zé)任。但經(jīng)證明在表決時曾表明異議并記載于會議記錄的，該村委會委員可以免除責(zé)任。村民委員會作出的決定未必違法、違反村民自治章程、村規(guī)民約的情形下，依然有可能損害村民合法權(quán)益，因此，相比較《公司法》第113條的規(guī)定，村民委員會成員承擔(dān)的責(zé)任更為嚴(yán)格。該規(guī)定有利于規(guī)范村民委員會成員的行為，使其民事責(zé)任規(guī)范化，有利于切實(shí)保護(hù)村民自治共同體、村民自治共同體的債權(quán)人、村民的合法權(quán)益，以及維護(hù)第三人的交易安全，筆者認(rèn)為這種思路更符合《物權(quán)法》立法本意、修訂草案本意。

3．修訂草案第22條第10款與其第34條的關(guān)系。第22條第1款規(guī)定，涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理，其中第10款為撤銷或者變更村民委員會不適當(dāng)?shù)臎Q定。村民會議是由村民委員會召集，暫且不論村民委員會自己召集會議撤銷自己作出決定的不合邏輯性。該規(guī)定與第34條是什么關(guān)系呢?該“不適當(dāng)?shù)臎Q定”雖然缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)，但可能會有“侵害村民合法權(quán)益”的情形，因此二者存在交叉。二者的區(qū)分在于前者是村民在行使涵蓋“撤銷”在內(nèi)的自治權(quán)，即民主決策，而后者是在行使訴權(quán)。法院作出撤銷決定的判決，其效力及于撤銷權(quán)人、村民委員會以及第三人，即判決具有對世效力。而村民會議的撤銷是無法達(dá)到該效果的，該規(guī)定在保護(hù)村民合法權(quán)益的同時卻有可能損害第三人利益，內(nèi)部的撤銷決定是無法公示的，但對外部法律行為的效力施加影響，不利于交易安全及社會秩序，導(dǎo)致對第三人的不公平，同時村民委員會成員也逃避了責(zé)任的承擔(dān)。撤銷的雖然是某行為附麗的“決定”，但依附某“決定”的行為也有可能實(shí)施，如果通過訴的途徑，村民委員會的行為一旦被撤銷，即自始失去法律約束力，未給付的恢復(fù)原狀。從體系解釋的角度來講，為避免第22條第10款對外部行為的效力產(chǎn)生影響，同時也更好地與第34條銜接，可對其作限縮解釋，即縮小至本村民自治體內(nèi)部村委會成員的私分、侵占行為以及外部的還未給付的民事行為。

4．建議增加確認(rèn)之訴。村民委員會成員擅自決定或者以村民委員會的名義作出決定，低價處分、私分、侵占集體所有的財產(chǎn)等，而作出這些行為可能未經(jīng)決定，或者決定是無效的、可撤銷的，后者在意義、性質(zhì)和效力上有很大差異，況且無效行為本身也無撤銷的必要。因此，筆者建議增加決定無效確認(rèn)之訴以及決定不存在確認(rèn)之訴。法律應(yīng)盡可能全面勾勒村民訴權(quán)的法律機(jī)制，并使其具可操作性，才能真正約束村民委員會的行為，保障村民的合法權(quán)益。

吉爾伯特·羅茲曼曾指出，“19世紀(jì)以來某些西方觀察家提出：中國的村社是‘地方自治主義式的民主’或者是一種‘自由的、自我管理的社團(tuán)’”［4］。中國正式的治理結(jié)構(gòu)并沒有延伸到農(nóng)村，農(nóng)村在某種程度上處于一種自治狀態(tài)。秦暉先生對此概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳。”中國的村民自治有其獨(dú)特的發(fā)展軌跡，完全沒有域外經(jīng)驗(yàn)可借鑒，農(nóng)村治理是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程，既要實(shí)現(xiàn)公平，又要保證效率。村民自治法律在不斷完善的同時，也應(yīng)妥當(dāng)與其他法律相銜接、配合，努力達(dá)致諸多部門法營造的“公平與效率”并舉的和諧法秩序狀態(tài)。

［1］申衛(wèi)星．《物權(quán)法》與農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)［J］．今日中國論壇，2007，(7)：33．

［2］姜朋．中國內(nèi)地物權(quán)法的主體維度問題［J］．法制與社會發(fā)展，2009，(5)：58．

［3］崔智友．中國村民自治的法學(xué)思考［J］．中國社會科學(xué)，2001，(3)：139-140．

［4］吉爾伯特·羅茲曼．中國的現(xiàn)代化［M］．上海：上海人民出版社，1989：78．

D412

A

1007-4937(2011)05-0152-04

2011-06-06

黑龍江省教育廳2008年度人文社會科學(xué)面上研究項(xiàng)目“黑龍江省新農(nóng)村建設(shè)中的村民自治法律問題研究”(11532008)

陳杉(1977-)，女，黑龍江牡丹人，講師，從事民商法、村民自治法研究。

〔責(zé)任編輯：楊大威〕