我國(guó)海洋規(guī)劃歷程及完善規(guī)劃發(fā)展研究初探

劉 佳,李雙建

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

我國(guó)海洋規(guī)劃歷程及完善規(guī)劃發(fā)展研究初探

劉 佳,李雙建

(國(guó)家海洋信息中心 天津 300171)

文章充分分析了我國(guó)海洋規(guī)劃發(fā)展的背景和歷程,將其總結(jié)為初步發(fā)展、快速發(fā)展和加速發(fā)展3個(gè)階段,歸納出當(dāng)前我國(guó)海洋規(guī)劃發(fā)展中存在著規(guī)劃間缺乏協(xié)調(diào)、實(shí)施監(jiān)督不夠、評(píng)估環(huán)節(jié)薄弱、控制約束不強(qiáng)和技術(shù)支撐不足等5個(gè)突出問(wèn)題,在此基礎(chǔ)上,提出我國(guó)海洋規(guī)劃發(fā)展的幾點(diǎn)思路。

海洋;規(guī)劃;對(duì)策建議

海洋規(guī)劃是在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)海洋開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌安排的戰(zhàn)略方案和指導(dǎo)性計(jì)劃,是國(guó)家經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃體系的重要組成部分,是海洋綜合管理的重要手段。制定海洋規(guī)劃,對(duì)于保障海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)有序有度進(jìn)行、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展、推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局,具有極其重要的意義。筆者將在分析我國(guó)海洋規(guī)劃發(fā)展與實(shí)踐的基礎(chǔ)上,提出推進(jìn)我國(guó)海洋規(guī)劃的對(duì)策建議。

1 我國(guó)海洋規(guī)劃的發(fā)展歷程

海洋規(guī)劃是隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)和海洋事業(yè)的發(fā)展需要而逐步發(fā)展和完善起來(lái)的,其發(fā)展歷程大致可分為以下3個(gè)階段。

1.1 海洋規(guī)劃初步發(fā)展階段:20世紀(jì)50年代至80年代末

受?chē)?guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)大環(huán)境的影響以及海洋事業(yè)發(fā)展工作內(nèi)容的局限,早期的海洋工作側(cè)重科研調(diào)查,海洋規(guī)劃也主要側(cè)重于對(duì)海洋科學(xué)研究工作的安排和部署。這一時(shí)期,以“向科學(xué)進(jìn)軍”的口號(hào)為指引,先后編制了《1956—1967年海洋科學(xué)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃》《1963—1972年海洋科學(xué)發(fā)展規(guī)劃》和《1975—1985年全國(guó)海水淡化科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》等,尚未見(jiàn)編制其他領(lǐng)域海洋規(guī)劃。

改革開(kāi)放后不久,國(guó)家計(jì)委、國(guó)土局組織制定了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》,并將“海岸帶和海洋資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃設(shè)想”作為其中內(nèi)容之一。1986年,國(guó)家海洋局組織完成了“海岸帶和海洋資源開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃設(shè)想”,提交了規(guī)劃設(shè)想報(bào)告和部分圖件及錄像片,報(bào)告內(nèi)容作為《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》第十章。同期,國(guó)家海洋局組織開(kāi)展了“渤海國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃研究”工作,完成了《渤海國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃研究報(bào)告》、規(guī)劃圖件和錄像片,該報(bào)告有關(guān)內(nèi)容也納入了《全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃綱要》。

這一時(shí)期,海洋事業(yè)與海洋規(guī)劃同新中國(guó)各行業(yè)、各領(lǐng)域的發(fā)展一樣,處于百?gòu)U待興的起步階段,在探索和實(shí)踐中前進(jìn)。海洋規(guī)劃雖局限于科技領(lǐng)域,但已納入國(guó)家宏觀管理范疇。

1.2 海洋規(guī)劃快速發(fā)展階段:20世紀(jì)80年代末至90年代初

為適應(yīng)海洋事業(yè)發(fā)展的需要,1988年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革,確定國(guó)家海洋局是國(guó)務(wù)院管理海洋事務(wù)的職能部門(mén),主要職能包括“綜合管理我國(guó)管轄海域,實(shí)施海洋監(jiān)測(cè)監(jiān)視,維護(hù)我國(guó)海洋權(quán)益,協(xié)調(diào)海洋資源合理開(kāi)發(fā)利用,保護(hù)海洋環(huán)境,會(huì)同有關(guān)部門(mén)建設(shè)和管理海洋公共事業(yè)及其基礎(chǔ)設(shè)施”。與此同時(shí),《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1994年在世界范圍內(nèi)生效,沿海各國(guó)管轄海域的范圍和權(quán)利顯著擴(kuò)大,海洋管理的內(nèi)容也從過(guò)去的組織科研調(diào)查拓展到海域使用、環(huán)境保護(hù)和維護(hù)權(quán)益等多個(gè)領(lǐng)域。隨著沿海地方海洋行政管理機(jī)構(gòu)的建立,我國(guó)的多級(jí)海洋管理體制逐步確立。

1991年,國(guó)家計(jì)委和國(guó)家海洋局組織有關(guān)部委和沿海省市開(kāi)展了《全國(guó)海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃》的編制工作。1994年,經(jīng)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)圈閱同意,我國(guó)發(fā)布了第一個(gè)具有全局性和戰(zhàn)略性的海洋規(guī)劃——《全國(guó)海洋開(kāi)發(fā)規(guī)劃》,標(biāo)志著海洋規(guī)劃正式拉開(kāi)大幕。隨后,《九十年代我國(guó)海洋政策和工作綱要》(1991年)、《海洋技術(shù)政策(藍(lán)皮書(shū))》(1993年)、《海洋21世紀(jì)議程行動(dòng)計(jì)劃》(1996年)、《全國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》、《中國(guó)海洋生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》、《全國(guó)海洋環(huán)?！熬盼濉?1996—2000年)計(jì)劃和2010年長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃》和《“九五”(1996—2000年)和2010年全國(guó)科技興海實(shí)施綱要》(1996年)等海洋規(guī)劃相繼出臺(tái)。此外,1989年,我國(guó)開(kāi)始了小比例尺海洋功能區(qū)劃研究試點(diǎn)工作。

這一時(shí)期,我國(guó)海洋規(guī)劃開(kāi)始步入正軌,逐步延伸到國(guó)家和地方諸多層次,并擴(kuò)展到海洋事業(yè)發(fā)展的多個(gè)領(lǐng)域,進(jìn)入了快速發(fā)展階段。

1.3 海洋規(guī)劃加速發(fā)展階段:20世紀(jì)90年代末至今

進(jìn)入21世紀(jì),我國(guó)海洋事業(yè)迅速發(fā)展,海洋經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。2006年,胡錦濤總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上指示:“在做好陸地規(guī)劃的同時(shí),要增強(qiáng)海洋意識(shí),做好海洋規(guī)劃,完善體制機(jī)制,加強(qiáng)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作,從政策和資金上扶持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。2000年,溫家寶總理對(duì)海洋工作批示:“國(guó)家海洋局要把工作重點(diǎn)放在規(guī)劃、立法和管理上”。遵照中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神,國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)了海洋規(guī)劃工作,編制完成了一系列重要海洋規(guī)劃。

(1)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》。1998年開(kāi)始,國(guó)家海洋局組織開(kāi)展了大比例尺海洋功能區(qū)劃工作。2002年,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》,作為貫徹《海域使用管理法》的一項(xiàng)重要制度。同時(shí),沿海省市也開(kāi)始編制沿海省、市、縣三級(jí)海洋功能區(qū)劃。至此,海洋功能區(qū)劃制度正式確立,我國(guó)海洋空間規(guī)劃工作日趨進(jìn)步。

(2)國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》。2003年,國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、國(guó)家海洋局會(huì)同22個(gè)涉海部門(mén)、11個(gè)沿海省市、5個(gè)計(jì)劃單列市,經(jīng)反復(fù)協(xié)商、修改完成的《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施,這是第一個(gè)由國(guó)家正式批準(zhǔn)的海洋規(guī)劃。同期,國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家海洋局聯(lián)合成立全國(guó)海洋規(guī)劃辦公室,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)沿海地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施工作,沿海省級(jí)海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃工作全面開(kāi)展。

(3)國(guó)務(wù)院批復(fù)了《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》。2008年,國(guó)家發(fā)改委和國(guó)家海洋局聯(lián)合編制的《國(guó)家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》又經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)正式實(shí)施,這是第一個(gè)由國(guó)家批準(zhǔn)的海洋領(lǐng)域總體規(guī)劃,對(duì)于促進(jìn)海洋事業(yè)各方面快速發(fā)展具有重要意義。從此,我國(guó)海洋規(guī)劃進(jìn)入了全新的發(fā)展階段。

(4)國(guó)家“十一五”“十二五”規(guī)劃綱要以專(zhuān)章的形式部署海洋工作。2006年,“十一五”規(guī)劃綱要第一次以“保護(hù)和開(kāi)發(fā)海洋資源”為題目部署了海洋工作。十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出了以發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)為主線的海洋工作百字方針。2011年,“十二五”規(guī)劃綱要首次以單獨(dú)成章的形式提出了“推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的戰(zhàn)略要求。這充分說(shuō)明國(guó)家把海洋工作擺在了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要位置,并納入國(guó)家宏觀決策范疇。

(5)沿海區(qū)域發(fā)展規(guī)劃納入國(guó)家戰(zhàn)略。隨著東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施,國(guó)務(wù)院先后印發(fā)或批復(fù)了《遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃》《推進(jìn)天津?yàn)I海新區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》《關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見(jiàn)》《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要(2008—2020年)》《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》和《關(guān)于推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等多部區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和政策性文件。2010年7月,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將山東、浙江和廣東3省確定為我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的試點(diǎn)地區(qū),這標(biāo)志著國(guó)家把海洋工作和沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌考慮,納入國(guó)家層面研究和重點(diǎn)部署。

此外,《海水利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》(2005年)、《國(guó)家海洋科學(xué)和技術(shù)“十一五”規(guī)劃綱要》(2006年)、《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃(2008—2020)》、《全國(guó)科技興海規(guī)劃綱要(2008—2020)》等多部專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃出臺(tái),對(duì)海洋資源開(kāi)發(fā)利用、重點(diǎn)海域環(huán)境保護(hù)、海洋科學(xué)技術(shù)發(fā)展等多個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域海洋工作進(jìn)行了細(xì)化和專(zhuān)門(mén)部署。

這一時(shí)期,海洋總體規(guī)劃、各類(lèi)海洋專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和地方海洋規(guī)劃大量出現(xiàn),其中多部由國(guó)務(wù)院印發(fā)或批復(fù),標(biāo)志著海洋規(guī)劃納入了國(guó)家重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃范疇,海洋規(guī)劃進(jìn)入了全面發(fā)展的新里程。

2 我國(guó)海洋規(guī)劃發(fā)展的幾點(diǎn)思路

2.1 以立法為突破,明確海洋規(guī)劃的法律地位

近年來(lái),我國(guó)出臺(tái)的海洋規(guī)劃數(shù)量與日俱增,要想使這些規(guī)劃切實(shí)發(fā)揮效能,必須將其提升到法律高度,增加約束力。目前我國(guó)海洋規(guī)劃的管理非常薄弱,配套制度尚不健全,甚至連海洋規(guī)劃的相關(guān)管理辦法都尚未出臺(tái),更不用說(shuō)通過(guò)立法取得應(yīng)有的法定地位。當(dāng)前的主要任務(wù)是盡快出臺(tái)海洋規(guī)劃的相關(guān)管理規(guī)定,整合海洋規(guī)劃管理工作,逐步實(shí)現(xiàn)立法之路。

2.2 海洋規(guī)劃要?jiǎng)側(cè)峤Y(jié)合

海洋規(guī)劃的目標(biāo)必須明確,要增加約束力,確保嚴(yán)肅性。對(duì)于限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū),必須要明確剛性指標(biāo);而對(duì)于一些引導(dǎo)開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)的地區(qū),由于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有可變性和靈活性,尤其是國(guó)內(nèi)外背景的不確定性因素較多,因此要制定一些彈性指標(biāo),要留有余地,當(dāng)然這種彈性要在一定的范圍內(nèi)?？茖W(xué)合理、有區(qū)別地制定這兩類(lèi)目標(biāo),海洋規(guī)劃才能充分發(fā)揮未來(lái)導(dǎo)向性的作用。

2.3 海洋規(guī)劃要以空間規(guī)劃為核心

國(guó)內(nèi)外的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明,空間規(guī)劃是規(guī)劃體系的核心,海洋規(guī)劃也要體現(xiàn)這一點(diǎn),尤其要突出以海洋生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的海洋空間規(guī)劃的核心地位。目前在國(guó)家層面上,海洋功能區(qū)劃和海洋主體功能區(qū)規(guī)劃均體現(xiàn)了空間規(guī)劃的理念,但側(cè)重點(diǎn)有所不同,海洋功能區(qū)劃體現(xiàn)的是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用海的約束和管理,而海洋主體功能區(qū)規(guī)劃更體現(xiàn)區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.4 形成科學(xué)的海洋規(guī)劃體系

海洋規(guī)劃應(yīng)該有一個(gè)完整的體系,而且是一個(gè)多維的綜合體系,由國(guó)家和地方的各層級(jí)規(guī)劃以及配套的保障措施和各種政策構(gòu)成。海洋規(guī)劃要通過(guò)法律、經(jīng)濟(jì)、行政和社會(huì)等手段形成強(qiáng)有力的保障體系;通過(guò)規(guī)劃執(zhí)行、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、評(píng)估和反饋等環(huán)節(jié)形成順暢的運(yùn)行體系;要建立規(guī)范化的民主制度、銜接制度、論證制度、公布制度以及備案和跟蹤評(píng)估制度;要建立一套系統(tǒng)化的、具備科學(xué)合理的技術(shù)和方法的理論體系。由此逐步形成一套定位清晰、功能互補(bǔ)和統(tǒng)一協(xié)調(diào)的海洋規(guī)劃體系。

2.5 強(qiáng)化海洋規(guī)劃的落實(shí)和監(jiān)管

各級(jí)各類(lèi)海洋規(guī)劃普遍存在“重編寫(xiě),輕實(shí)施”的現(xiàn)象,但如何解決卻是海洋規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中始終被忽視的問(wèn)題。將海洋規(guī)劃確定的若干目標(biāo)轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行的行動(dòng)計(jì)劃和配套方案,定期開(kāi)展評(píng)估和修訂工作,加強(qiáng)監(jiān)督管理,是海洋規(guī)劃落到實(shí)處的保障,也應(yīng)成為海洋規(guī)劃發(fā)展的重點(diǎn)方向之一。