試論跨國界建設項目環(huán)境影響評價的重點與難點—以“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環(huán)評為例

王亞男 楊 寧 劉海東

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

試論跨國界建設項目環(huán)境影響評價的重點與難點—以“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環(huán)評為例

王亞男 楊 寧 劉海東

（環(huán)境保護部環(huán)境發(fā)展中心，北京 100029）

隨著世界經(jīng)濟一體化進程不斷深入，跨國界建設項目的數(shù)量不斷增長。如何科學有效地開展跨國界項目環(huán)境影響評價工作已引起多方的高度重視。本文以跨國界建設項目“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環(huán)評為例，分析了跨國界建設項目環(huán)境影響評價的重點與難點，并提出相應的政策建議。研究表明，應該高度重視跨國界建設項目的環(huán)境影響，并支持相關環(huán)評機構(gòu)之間探討建立跨國界建設項目聯(lián)合環(huán)評或環(huán)評信息交換的可能性。但同時也應意識到開展跨國界建設項目的聯(lián)合環(huán)評或信息交換將面臨很大挑戰(zhàn)，如制度不同、標準不同、評價方法不同等方面的問題。因此，應進一步加強雙方專家層面的技術交流。

跨國界建設項目；環(huán)境影響評價；重點；難點

隨著世界經(jīng)濟一體化進程不斷深入，跨國界建設項目的數(shù)量不斷增長。如何科學有效地開展跨國界項目環(huán)境影響評價工作已引起多方的高度重視。本文以跨國界建設項目“阿穆爾—黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目”環(huán)評為例，分析了跨國界建設項目環(huán)境影響評價的重點與難點，并提出相應的政策建議。

1 跨國界建設項目的特點

跨國界建設項目指項目建設占地涉及一個以上主權國家，如為工業(yè)類建設項目配套的管道、交通線路等工程，或跨國公路、鐵路、大橋等項目。近年來，隨著世界經(jīng)濟一體化進程的不斷深入，國際合作領域不斷擴大，中國與鄰國之間跨國界建設項目不斷增多。

跨國界建設項目通常表現(xiàn)出以下特點：首先，這類項目一般占地區(qū)域較廣，加之國家分界經(jīng)常以地理標志為界，跨國界建設項目經(jīng)常穿越山脈或河流等環(huán)境敏感點，環(huán)境影響更加敏感和復雜，一旦處理不當，則會引起國際糾紛。其次，由于具有跨國界性質(zhì)，除了環(huán)境影響方面以外，這類項目通常還涉及政治、經(jīng)濟、行政和管理等多個層面，使得推進過程復雜化。

阿穆爾-黑河邊境油品儲運與煉化綜合體項目（以下簡稱“阿穆爾-黑河油品儲運項目”）即為典型的中俄跨國界建設項目。該項目俄羅斯境內(nèi)工程包括：新建阿穆爾煉油廠1座(廠址在俄羅斯阿穆爾州別列佐夫卡鎮(zhèn))，原油處理規(guī)模為500×104t/a；阿穆爾輸油首站1座（站址緊鄰煉油廠）；阿穆爾-黑河輸油管道俄方境內(nèi)長度53.9km。中方境內(nèi)主要工程內(nèi)容包括：新建黑河輸油末站1座（站址在中國黑河市上二公村東)；輸油管道長度9.2km。輸油管道全長63.1km，起點位于俄羅斯境內(nèi)，在俄羅斯境內(nèi)自阿穆爾輸油首站出站經(jīng)伊凡諾夫卡區(qū)、布拉戈維申斯克區(qū)、在卡尼庫爾甘鎮(zhèn)南3.5km處穿越黑龍江后進入中國境內(nèi)，途徑黑河市四嘉子鄉(xiāng)、幸福鄉(xiāng)，至黑河輸油末站。

該項目由中方俄方分別出資建設、經(jīng)營和管理各自境內(nèi)部分，中俄雙方分別根據(jù)本國環(huán)境管理要求，開展各自工程的環(huán)境影響評價，客觀上將一個完整的建設項目切分為兩個項目分別開展環(huán)境影響評價工作。

2 跨國界建設項目環(huán)境影響評價的工作重點

不考慮中俄兩國環(huán)境影響評價制度中關于評價標準、調(diào)查手段、預測方法等方面的不同，僅從跨國界建設項目自身的環(huán)境影響特點分析，跨國界建設項目環(huán)境影響評價的工作重點至少應包括生態(tài)影響評價和環(huán)境風險評價兩部分。

2.1 生態(tài)影響評價的必要性

由于跨國界建設項目占地面積涉及區(qū)域較廣，可能穿越多種生境，形成人工通道，造成不同生境間的物質(zhì)流、能量流及信息流的交叉；或在同種生境內(nèi)造成人為阻隔，阻擋或限制生境內(nèi)部物質(zhì)流、能量流及信息流的交流。尤其在施工期，施工活動將占用土地，并造成土壤結(jié)構(gòu)、植被的破壞，改變土地利用格局等，打破了地表的原有平衡狀態(tài)。因此，生態(tài)影響評價是此類線性工程的突出環(huán)境影響特點。也是跨國界建設項目的環(huán)境影響評價重點。

國界線人為設定，并未切斷國界區(qū)域的生態(tài)完整性；國界線兩側(cè)一般地貌相似，生物往來與交流頻繁。尤其對于跨界河流的水生生物，這種往來更加密切。因此，對于跨國界建設項目，生態(tài)影響常常會擴展到國界線以外范圍，科學合理的生態(tài)影響評價顯得十分必要，能夠為各國的生態(tài)保護提供依據(jù)，減少跨界項目引發(fā)的國際糾紛。

以“阿穆爾-黑河油品儲運項目”為例，中方開展的環(huán)境影響評價中將生態(tài)環(huán)境影響評價列為重點。中方工程占地包括耕地、草地和林地，面積分別為30.34hm2、11.84 hm2、0.21hm2。占地對當?shù)氐耐恋乩酶窬钟绊戄^小，造成了一定數(shù)量的植被損失和農(nóng)業(yè)損失，但對區(qū)域植物生長和動物活動的影響不大。為降低施工造成的水土流失，報告提出了輸油管線不同區(qū)段的水土保持措施。

生態(tài)影響評價分析了建設項目可能產(chǎn)生的生態(tài)影響途徑、程度、范圍和重點，并在此基礎上，提出了減緩主要生態(tài)影響的措施，為項目施工及運營期的環(huán)境保護工作指出了方向，提供了方法。

2.2 環(huán)境風險評價的必要性

環(huán)境風險主要來源于兩部分，即環(huán)境影響的主體（建設項目）自身安全的不確定性和客體（環(huán)境要素）的敏感性。建設項目自身安全的不確定性指項目發(fā)生環(huán)境事故（如污染控制措施失效等）的不確定性，以及由于安全事故引發(fā)環(huán)境事故的不確定性；環(huán)境要素的敏感性指項目影響區(qū)域環(huán)境敏感點的數(shù)量、保護級別及與建設項目的相關位置關系等。

由于跨國界建設項目經(jīng)常穿越山脈或河流等環(huán)境敏感點，若項目自身安全也存在一定程度的不確定性，則發(fā)生環(huán)境風險的可能性和后果必須引起高度重視。因此，跨國界建設項目環(huán)評應將環(huán)境風險評價納入評價重點。

“阿穆爾-黑河油品儲運項目”涉及的航煤、石腦油、凝析油屬易燃液體，柴油餾分、重油屬可燃液體，上述油品具有火災爆炸的危險特性。管線在運營期存在泄漏風險；輸油末站存在泄漏、跑油、火災、爆炸和抽空的危險。項目涉及多種易燃物質(zhì)，發(fā)生火災事故后，會引發(fā)次生SO2和CO對環(huán)境空氣和人群健康產(chǎn)生不利影響。同時，油品泄漏可能污染土壤與地下水環(huán)境；此外，管線需跨越界河黑龍江，油品一旦泄漏，會造成地表水體污染，從而引發(fā)不良的國際影響。

環(huán)評報告根據(jù)國內(nèi)外事故調(diào)查和本項目工程分析，識別了最大可信事故，預測了在發(fā)生最大可信事故條件下，可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，據(jù)此提出的事故防范措施和應急預案框架。在中方環(huán)評報告審查和審批過程中，為了盡可能降低界河污染的環(huán)境風險，在中方環(huán)保行政主管部門、建設單位以及工程設計單位與評價單位的充分協(xié)商下，對管線穿越界河的工程方案進行了調(diào)整，由定向鉆穿越方法調(diào)整為盾構(gòu)穿越方案，在降低了工程的環(huán)境風險的同時，也體現(xiàn)了中方在處理跨國界建設項目時的慎重和負責態(tài)度。

3 開展跨國界建設項目環(huán)境影響評價的困難及不足

3.1 國界線造成項目整體性環(huán)境影響評價難以實現(xiàn)

對于跨國界建設項目，由于不同主權國家環(huán)境管理制度不同，選擇分別由不同主權國家進行環(huán)境審批在所難免，同時由于各種原因又造成項目組僅考慮本國工程的環(huán)境影響，這種人為切分項目的作法，勢必造成項目整體性環(huán)境影響評價的缺失。

在“阿穆爾-黑河油品儲運項目”中，由于兩國間信息資料交流不暢，中方環(huán)評只能考慮中國境內(nèi)的生態(tài)環(huán)境影響，無法對全部管線工程的環(huán)境影響進行綜合分析和評價，該項目整體性影響難免會有所遺漏，降低了評價效果。

同時，由于兩國間環(huán)評進度不一致，前期某些基礎環(huán)境信息不能及時共享，無法對工程的環(huán)境影響進行綜合分析與預測。例如，對于管道穿越黑龍江工程，由于國界線位于黑龍江主航道內(nèi)，因此，一條河的穿越工程被人為的切分成為兩段；從而一條河的環(huán)境影響也被切分為兩段來分別評價，不利于科學的評價其環(huán)境影響。在評價過程中，中方不能及時有效的獲取俄方穿越段的地質(zhì)勘察資料，因而也不能全面的分析穿越工程對地下水、地表水等環(huán)境的影響。

在更為敏感的環(huán)境風險評價中，由于項目組始終未取得俄方工程的環(huán)評報告或相關資料，因此，中方報告中僅考慮中方境內(nèi)9.2km管線發(fā)生各類事故條件下的環(huán)境影響。事實上，俄方500萬噸煉油廠及53.9km管線發(fā)生事故造成的環(huán)境影響將更為嚴重。黑龍江及兩岸敏感點的應急響應措施應根據(jù)項目整體的環(huán)境風險制定，才更為科學合理。

3.2 環(huán)評信息交流不夠造成跨國界建設項目環(huán)境影響評價不全面

即便對于已經(jīng)切分后的跨國界建設項目，由于雙方環(huán)境信息交流不暢，項目組難以獲得環(huán)境敏感點分布、環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀這些基本的環(huán)境信息，環(huán)評報告中提出的敏感點保護措施的效果也會大打折扣。

仍以“阿穆爾-黑河油品儲運項目”為例，由于該項目穿越黑龍江，黑龍江及其沿岸的環(huán)境敏感點成為本項目關注的重點。遺憾的是，中方僅獲取了中方一側(cè)自然保護區(qū)、水源保護區(qū)等敏感點資料，并將這些敏感點的保護作為評價重要內(nèi)容；俄方相關資料經(jīng)努力未取得，中方報告難以針對俄方敏感點制定相應的應急措施。

4 小結(jié)

隨著邊境地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作的快速發(fā)展，跨國界建設項目的數(shù)量將不斷增加。對于跨國界建設項目的環(huán)境影響應予以高度重視，并支持相關環(huán)評機構(gòu)之間探討建立跨國界建設項目聯(lián)合環(huán)評或環(huán)評信息交換的可能性，充分考慮整個工程的環(huán)境影響，使跨國界建設項目環(huán)境影響評價工作更加科學有效，確?？鐕缃ㄔO項目的環(huán)境影響降至最低。同時，我們也意識到開展跨國界建設項目的聯(lián)合環(huán)評或信息交換將面臨很大挑戰(zhàn)，如制度不同、標準不同、評價方法不同等方面的問題。因此，雙方要進一步加強專家層面的技術交流，增進了解和互信，共同推動邊境地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙贏。

［1］ 汪培樹．中俄跨界河建設項目中環(huán)境保護問題的探討［J］．中國安全生產(chǎn)科學技術，2010增刊：136-138.

［2］ C．布魯奇等．跨國界水道影響評價研究［J］．水利水電快報，2008，29(6)： 5-10.

［3］ 孔令杰．跨界水資源開發(fā)中環(huán)境影響評價的國際法研究［J］．重慶大學學報（社會科學版），2011，17(2)： 23-28.

［4］ 康春玉．淺析成品油管道建設項目環(huán)評中工程分析的要點［J］．福建建筑，2010，3： 68-69.

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A

1673-288X（2011）05-0062-03

項目資助： 環(huán)境保護部2011年國際合作及履約項目—國際環(huán)境合作應急處理.

王亞男, 高級工程師. 主要研究方向為建設項目環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評理論及技術方法研究.