英國的水資源管理

□左英勇

2004年至2006年英格蘭東南部發(fā)生了特大干旱，2007年夏英國大部發(fā)生大洪水，氣候變化導致的水旱災害引起政府和社會的廣泛關注。作為對極端天氣事件的反應，英國政府委托邁克爾·皮特爵士領導一個獨立的檢查小組，對洪水應急響應和洪災恢復努力的管理進行檢查，確保吸取2007年夏洪水的教訓。英國環(huán)境、食品與農(nóng)村事務部還制訂了《未來的水管理——英格蘭政府水資源管理戰(zhàn)略》，闡明了政府的未來水資源管理策略，以及將要采取的實際步驟。英國的水管理策略強調(diào)了以下幾個方面。

一、對需水量的管理

英格蘭東部和南部地區(qū)，降雨比較少，水資源十分有限，一些地方的水資源開采量超出了可持續(xù)開采水平，因此必須對需水量進行嚴格管理。一是必須對需水量作出準確預報，要考慮到地區(qū)間生活方式、家庭結(jié)構(gòu)、人口及溫度的變化。二是要通過提高水的利用效率，減少水資源的浪費。政府要宣傳更加可持續(xù)的用水方式。家庭、社區(qū)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)和水利行業(yè)自身都要節(jié)約水資源。

對家庭而言，鼓勵安裝水表，采用節(jié)水器具，養(yǎng)成良好的節(jié)水習慣。譬如，在刷牙、刮臉、洗手或洗碗碟時關掉水龍頭；及時修理滴漏水的水龍頭，更換墊片既快又省錢；要攢夠一次量再開洗碗機或洗衣機；用鍋或壺燒水時盡量選擇規(guī)定的最低水量，用多少燒多少，既省電又省水；在抽水馬桶上安裝高低水量兩用沖水閥門；選擇用盆洗蔬菜和水果，而不是開著水龍頭用流水洗，洗蔬菜和水果的水可收集起來澆花；冬天要把水管和室外的水龍頭用隔冷材料保護起來以防止爆裂；用集雨水桶收集雨水，用噴壺代替用水管澆花；用桶和海綿洗車，用噴壺沖洗；此外，還可以淋浴取代盆浴，以及在花園種一些耐旱的植物。政府資助的社會福利住房要實施可持續(xù)住宅規(guī)范，并且通過修改建筑法來制訂新的住宅用水效率標準。

政府要求工業(yè)企業(yè)進一步提高節(jié)水意識，鼓勵其采用行業(yè)領先的節(jié)水措施。食品行業(yè)是一個用水大戶。2006年推出的旨在改善環(huán)境、社會和經(jīng)濟性能的食品行業(yè)可持續(xù)戰(zhàn)略，要求食品行業(yè)降低目前的用水水平，到2020年全行業(yè)總的用水量是要在2007年的基礎上減少20%。節(jié)水集團（WaterSavingGroup）將對提高工業(yè)和商業(yè)領域節(jié)水效率的工作進行檢查，并考慮是否采取進一步的措施。

盡管農(nóng)業(yè)用水只占水資源總量的1%，但其用水量的季節(jié)性和區(qū)域性差異很大，例如在東英吉利地區(qū)，農(nóng)業(yè)用水占水資源開采量的16%，有些河流的取水幾乎都用于農(nóng)業(yè)。夏季，每天的灌溉水量超過社會用水量，破壞了動植物的生存環(huán)境。因此，政府開發(fā)了最佳灌溉措施指南和水管理軟件包，提供給農(nóng)戶并對其進行培訓，傳授新的育種、灌水技術和灌溉措施，以提高水的利用效率。另外，還通過調(diào)整作物類型和作物品種，改變耕作制度，來節(jié)約農(nóng)業(yè)用水。

二、對供水的管理

2004年到2006年出現(xiàn)干旱，降水量減少，造成水資源短缺，為了滿足用水需求，一些地方的水資源開采已經(jīng)是不可持續(xù)的了。面對嚴重的缺水形勢，政府加強了對供水的管理，包括對取水許可制度進行修改和編制中長期水資源管理規(guī)劃等。新的取水許可制度對取水許可的有效期做出了限制，規(guī)定取水許可到期后，如果需要繼續(xù)取水，必須確保開采的水資源得到有效利用，而且水資源的開采對環(huán)境的影響是在允許范圍內(nèi)的，方可發(fā)給新的取水許可證。新制定的水資源管理規(guī)劃的規(guī)劃期為25年，而且新規(guī)劃廣泛征求社會各界、各行業(yè)的意見和建議，并經(jīng)反復修改，才最后確定下來。

三、對水質(zhì)的管理

過去幾十年，英國加大了對水污染的治理。立法越來越重視解決污染問題，推動大量的投資用于解決工業(yè)領域污染最嚴重的加工過程的污染，使河流的生物化學質(zhì)量得到極大改善，一些最嚴重的污染源——如污水處理廠和污水管外溢問題得到解決。例如，泰晤士河50年前污染嚴重被宣布已無生物跡象，現(xiàn)在已有120多種魚類，水獺又回到多年絕跡的河里。

政府并不滿足在污染治理方面已取得的顯著成績，提出了新的治理目標。2010年要使?jié)竦亍⒑涌诘染哂刑厥饪茖W意義的地質(zhì)遺跡面積的95%得到改善或恢復。對進入污水管的污水要從源頭上進行處理，例如家庭洗衣物用的洗滌用品含有的磷，或者直接進入水環(huán)境的污染物，如雨水徑流把公路上的污染物和農(nóng)田的糞肥、化肥殘留等沖走帶入河流。還有一些問題源于對水體造成的物理改變，例如開發(fā)、取水、廢棄物、微生物污染及外來物種等。政府通過水框架指令，要求水環(huán)境的污染者必須支付治理費用。

針對農(nóng)業(yè)面源污染英格蘭實施了流域敏感區(qū)耕作措施傳授方案，對參與這一活動的農(nóng)場主提供支持；對化肥、糞肥和殺蟲劑的使用加以適當控制；促進土壤結(jié)構(gòu)的改善和降雨入滲，避免徑流的產(chǎn)生和土壤侵蝕；保護河道不受糞便、泥沙和殺蟲劑的污染；減少牲畜放養(yǎng)密度，控制飼養(yǎng)場地上的牲畜量，將飼養(yǎng)場的清水和污水分開。這些措施為改善水質(zhì)和降低農(nóng)場主的成本將起到很大作用。英國的長期展望目標是有一個對環(huán)境有利，保護并改善景觀和野生生物棲息地，治理污染的可持續(xù)農(nóng)業(yè)。

四、對地表排水的管理

2007年6月，英格蘭中部地區(qū)和英格蘭北部的極端降雨導致城區(qū)大面積洪水泛濫，5.5萬多所房屋被淹，主要是地表徑流超過排水系統(tǒng)的負荷能力。在城區(qū)，房屋建造和道路改變了流域的自然排水狀況，因為硬化的地面增加了雨水匯集的量和速度，從而形成徑流。在農(nóng)村，由于過度放牧和不恰當?shù)厥褂脵C械，使土壤變實，導致破壞性徑流的發(fā)生。路面的徑流含有重金屬和碳氫化合物，農(nóng)田的徑流含有營養(yǎng)物和泥沙，這些污染物都嚴重影響了水質(zhì)。

為解決這一問題，英國建設了一些可持續(xù)排水系統(tǒng)，如綠色屋頂、多孔地面和池塘，以增加對雨水的截蓄和再利用。通過明確責任和完善對房地產(chǎn)所有者和開發(fā)商的激勵措施來推廣可持續(xù)排水系統(tǒng)，建設更多的地上蓄水設施，并且將地表水和污水渠系統(tǒng)分離。

五、防治河流和沿海洪水泛濫

英格蘭的城鎮(zhèn)都靠近河流和海岸。作為一個人口稠密、高度城市化的沿海國家，英國面臨著嚴重的洪水威脅。盡管2003年以來，英國政府投入了22億英鎊用于控制洪水泛濫和海岸侵蝕，然而2007年夏季有記錄以來最大強度的降雨還是導致英格蘭中部嚴重被淹，北部大面積城區(qū)被淹。為此，政府計劃在2007～2008年度再投資6億英鎊，加強防洪治理。

作為英國東部幾個主要的河口區(qū)之一，泰晤士河口區(qū)有大量的人口、房地產(chǎn)和重要的國家財產(chǎn)，目前處于一個非常大的防護網(wǎng)絡保護之下。而泰晤士河行潮段受到潮水涌浪和海平面上升，以及淡水河流入流和城市排水的影響。未來氣候變化的影響只能增加這些風險，意味著這些防洪工程的防護標準將逐步降低。與此同時，河口地區(qū)未來開發(fā)的壓力非常大。環(huán)境署制定了一項到本世紀末河口區(qū)潮汐洪水風險管理計劃——2100年泰晤士河口區(qū)項目?；诿媾R的氣候變化和海平面上升，推薦河口區(qū)需要的洪水風險管理措施，哪里需要實施這些措施及未來這個世紀什么時候?qū)嵤＿@是一項制訂管理風險的真正的可持續(xù)政策，及在開發(fā)過程中實現(xiàn)真正的可持續(xù)社會的長期戰(zhàn)略規(guī)劃目標。

環(huán)境署與利益攸關方仔細磋商并進行了充分的公開征詢意見后制定了“給水留出空間計劃”，闡明了英國在洪水和海岸侵蝕風險管理的發(fā)展方向，提出了總的高水平發(fā)展目標，包括：有助于可持續(xù)管理的洪水與海岸侵蝕風險管理，將實現(xiàn)社會與環(huán)境效益和保護經(jīng)濟資產(chǎn)結(jié)合在一起；在空間規(guī)劃系統(tǒng)中充分考慮對未來河流和沿海洪水泛濫的理解，包括新的安置及其他新的開發(fā)計劃；城市洪水風險的持續(xù)全面的管理，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、責任單位的合作以及明確了解各種洪水風險責任；社會認識到所面臨的風險和可以采取的幫助管理洪水和海岸侵蝕風險的行動；通過完善開發(fā)規(guī)劃、應急規(guī)劃和響應，社會對洪水泛濫的恢復能力以及家庭、建筑物、服務及公用事業(yè)的恢復能力。

2007年英國發(fā)生特大洪水后，英國首相要求邁克爾·皮特爵士領導一個獨立的檢查小組，調(diào)查風險管理、應急響應和致力恢復的初步行動。邁克爾·皮特爵士在中期報告中從三個方面對近期預防及減輕洪水泛濫影響的緊急行動建議，即特殊洪水風險的監(jiān)測與信息共享，包括來自地下水與地表水的洪水風險，以及重要基礎設施面臨的洪水風險；應急響應的實際運作，包括洪水救助安置，應急設施如休息中心的恢復，應急供給，易受洪水傷害人群的認定，以及增強洪水警報布置等；為受洪水風險影響的社區(qū)提供更多的信息，包括個人可以采取的防備洪水泛濫的措施等。政府還在努力完善洪水風險圖的編制，顯示易受地表水和地下水水災風險影響的地區(qū)，確保提供最好、最可靠的信息，力求最大限度地減輕洪水災害的影響及造成的損失。

六、減少溫室氣體排放

氣候變化可能意味著平均來講水資源的減少，也可能造成更多的極端天氣事件，更多的內(nèi)陸和沿海地區(qū)出現(xiàn)洪水泛濫。2007年11月，政府向議會提交了氣候變化法案，使英國成為第一個制訂減少溫室氣體排放、適應氣候變化的長期法律框架的國家。2007年能源白皮書還公布了一項新的強制性碳排放交易方案，即碳排放減量承諾。這項措施的落實，將減少整個經(jīng)濟領域的碳排放量，包括水利產(chǎn)業(yè)的碳排放，因為水資源開采、處理、輸送，在污水的處理過程中使用了大量能源，排放了大量的二氧化碳，以及其他溫室氣體，如甲烷和一氧化亞氮。要求水利行業(yè)完全滿足其提供的飲用水、環(huán)境質(zhì)量和其他目標要求，同時將溫室氣體排放降到最低，為全國溫室氣體減排目標的實現(xiàn)做出全面貢獻，為可再生能源的生產(chǎn)和利用發(fā)揮最大潛力。

家庭用水與溫室氣體的排放也有著密切的聯(lián)系，家庭使用熱水洗衣服、做飯和清洗，不包括取暖，每年排放的溫室氣體相當于英國溫室氣體排放總量的5%以上。因此英國政府要求全社會各行各業(yè)都要兌現(xiàn)碳排放減量承諾，并根據(jù)情況給予獎勵或處罰。

七、水資源管理的監(jiān)管架構(gòu)

英國水資源管理的監(jiān)管主要通過3個機構(gòu)來實現(xiàn)：經(jīng)濟監(jiān)管——水服務辦公室，飲用水監(jiān)管局和環(huán)境署。

水服務辦公室的監(jiān)管主要是保護消費者的利益，如設置水價限額，使有能力的公司為客戶提供需要的服務。

飲用水監(jiān)管局需要確保水務公司向客戶提供安全和可接受的飲用水。由于用戶不能隨便選擇供水商，實際上也不可能對供水商所提供的水的水質(zhì)進行比較，因此這是一項特別重要的職能。

環(huán)境署進行的監(jiān)管是要確保水資源開采和污水排放的方式不會影響環(huán)境。

政府還鼓勵水務公司不斷創(chuàng)新，提高效率，憑借有競爭力的價格和更好的服務，為客戶帶來效益，也為企業(yè)創(chuàng)造更大的效益，提高企業(yè)的競爭力。

經(jīng)歷了2004年至2006年英格蘭東南部的嚴重干旱和2007年的特大洪水之后，英國政府更加深刻認識到水資源管理的重要性，制定了更全面、更嚴格的水資源管理方案，旨在通過加強對水資源的管理，提高水的利用效率，減少對水資源的浪費。同時，要保護好環(huán)境，減少溫室氣體排放，從而減少氣候變化引起的極端天氣事件的不利影響，確保為社會提供滿足需要的優(yōu)質(zhì)水源。

我國是一個水資源相對短缺的國家，這就更要求我們必須加強水資源的管理，一方面要利用好雨洪資源，另一方面也要給洪水留出空間和通道，譬如近期竣工的國家19項治淮重點工程中的淮河入海水道工程。在貫徹落實中央一號文件，加快水利改革，服務經(jīng)濟建設的進程中，我們可以學習和借鑒英國的水資源管理經(jīng)驗和做法，為建設節(jié)水型社會，發(fā)展民生水利，改善水生態(tài)環(huán)境做出努力。

[1]Future Water-The Government's Water St rategy for England.Department for Environment,Food and Rural Af fairs,February,2008.