農地保障與農地產權制度的變革

劉立明

（菏澤學院 法律系，山東 菏澤 274015）

農地保障與農地產權制度的變革

劉立明

（菏澤學院 法律系，山東 菏澤 274015）

農村土地承載的生存保障功能并不是農村社會保障本身。農地保障嚴重削弱了土地承包經營權的物權功能，阻礙了農村土地的合理流轉，不利于農地經營效率的提高，還在一定程度上淡化了政府對農民的社會保障責任意識。同時，當前的土地產權制度又導致農民參與社會保障的物質基礎甚為薄弱，村集體也無力提供社會保障的資金支持。農地產權制度的變革應積極的適應并參與農村社會保障制度的構建，為其提供資金積累，為其提供銜接的便利。

農地；社會保障；產權；變革

土地不僅是農民進行農業(yè)生產所必需的生產資料，同時還是農民賴以生存的最為基本的財產。在當前的農地產權制度下，農地承載著農村經濟發(fā)展和農民生存保障的雙重功能。而農地所承載的生存保障功能恰恰又嚴重束縛著農地產權制度的變革，不利于農地的規(guī)模化經營，不利于農地資源的有效配置和運作效率的提高，嚴重制約著現代農業(yè)的發(fā)展。因此，把農地保障的功能剝離出來，給農地產權的變革以更大的空間，對于現代農業(yè)的發(fā)展和農民生活水平的提高有著重要的現實意義。

一、農地保障不是社會保障

社會保障是國家或社會依法建立的、具有經濟福利性的、社會化的國民生活保障系統(tǒng)的統(tǒng)稱。[1]農村社會保障主要是指以法律為依據，國家社會群體、個人對暫時或者永久喪失勞動能力或因各種原因生活發(fā)生困難的農戶給予物質幫助的一種社會保障制度，主要包括農村社會救助、農村社會保險、農村社會福利、農村優(yōu)撫安置等項目，其目的是改善和提高農民的物質文化生活質量。[2]從國內學者對于社會保障以及農村社會保障的的定義不難看出，社會保障的責任主體應該是社會或者是國家，其受益者乃是遭遇各種風險和困難的社會成員。同時，社會保障應該是一種系統(tǒng)的經濟保障，即通過社會保障基金這樣一種具體的經濟方法來實現社會成員應該享有的社會保障權益，遭遇各種風險的社會成員通過社會保障基金的支付可以非常便捷地將這筆資金轉化為生活資料。此外，在價值追求層面，社會保障把公平放在第一位，追求社會成員的待遇平等。

土地保障是在當前農村社會保障匱乏的前提下由土地所承載的就業(yè)、養(yǎng)老等社會功能，是農民以土地收入作為維持最低生活水平的主要手段。從當前農村的客觀實際來看，土地的確為農民的社會保障提供了物質條件，但這并不能說明土地的社會保障功能就是農村社會保障本身。首先，農地保障的責任主體不是國家或者社會。農村土地是農地保障實現的物質基礎，其地權的所有者無疑便是農地保障的責任主體。根據當前我國政策及相關法律對于農村地權的歸屬的界定來看，農地實行集體所有制，也就是說村集體或者是村民小組乃是農地保障的責任主體，這不符合社會保障對于責任主體的要求。其次，盡管從理論上講土地可以通過流轉來實現其交換價值或者轉化為社會保障基金并進而轉化為生活資料，但在當前禁止買賣土地的法律規(guī)定約束下，農地還僅僅是一種生產資料，農民不能隨意利用土地的交換價值來獲取生活資料。另外，社會保障應該是一種系統(tǒng)的多層次的保障，由于我國人口總數龐大，耕地面積相對不足，本來就存在地少人多的矛盾，加上分散化家庭經營的收益少和城鄉(xiāng)“二元”經濟格局中農業(yè)的比較利益低，土地對農村人口的保障作用往往僅限于生存保障。[3]最后，現行法律關于土地權利的規(guī)定似乎與公平理念相悖，無論是耕地、草地、林地的承包期規(guī)定，還是“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定，都不符合社會保障的公平價值追求。

由此可見，農地的社會保障功能和農村社會保障在責任主體、保障范圍、價值追求等方面存在質上的差別，農地保障不是農村社會保障制度本身。它僅僅是在農村社會保障嚴重匱乏的前提下發(fā)生的一種特殊保障形式，隨著市場經濟的深入發(fā)展，農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，土地保障的局限性必然愈來愈充分地暴露出來。

二、農地的保障功能對農地產權制度變革的束縛

農地產權制度的設計關系到農地資源的配置及其效率，關系到農村社會的穩(wěn)定和公平正義。縱觀農地產權制度變革的歷史，無論東方或西方，農地制度選擇的演進都是依據如何提高生產效率這一客觀要求而進行的。[4]在當前人多地少、農民生活還不富裕的基本國情下，如何增加農民收入乃是關鍵所在。盡管農民收入的來源渠道日益多元化，但土地產出抑或農業(yè)收入仍然是農民收入中不可忽視的一部分。因此，如何高效的利用有限的農地資源乃是當下農地產權制度變革的必然趨勢。然而，土地同時承載的生存保障功能卻嚴重束縛了農地產權制度的這一變革趨勢，阻滯了農村經濟的健康發(fā)展。

首先，農地的社會保障功能削弱了土地承包經營權的物權功能。物權法明確了“土地承包經營權”的物權屬性，其目的乃是通過穩(wěn)定土地承包經營關系來促使農民對土地進行長期投入，從而提高土地的經營效益。但是，如果強調土地的社會保障功能，那么隨著村集體人口的變化而進行相應調整就會成為村社成員的現實需求。結果恰恰削弱了土地承包經營權的穩(wěn)定性，同時也不利于增加生產要素的投入，不利于土地質量的提高。另一方面，由于當前法律對于土地承包經營權利規(guī)定的不確定性，農戶對承包土地增加長期投入的積極性不高，農戶往往從自身利益出發(fā)，對承包土地進行掠奪式經營，這顯然與土地承包經營權對土地資源進行合理保護的本意不符。

其次，農地的社會保障功能使農村土地流轉受阻。根據產權經濟學理論，土地利用的高效來源于土地資源的有效合理配置，使農地通過流轉集中到愿意種田、能夠高效種田的農戶手里。然而，由于國家在設計農地產權制度時注意到了土地具有的社會保障的功能，所以農地承包經營權在現行的法律制度范圍內不能自由流轉。尤其是在經濟欠發(fā)達地區(qū)，由于大量農業(yè)勞動力無法順利地實現轉移，再加上農業(yè)社會化服務相對落后，土地更是農民的基本收入來源和生存保障，所以農民對土地具有極大的依賴性，土地流轉就更加困難。即使在農業(yè)收入所占比重相對較小的經濟較發(fā)達地區(qū)，由于農村社會保障尚未健全，再加上土地承包經營權不能以合理價格自由轉讓，農民流轉土地的積極性依然不高。許多農民寧懇拋荒，僅僅“將土地有在那里，留作鄉(xiāng)愁，或等待土地升值”[5]，也不愿輕易放棄所承包的土地。于是農村中就會出現“土地短缺和土地閑置”并存，“土地利用不足和過渡利用”并存的情況，[6]農地資源的配置明顯處于不合理狀態(tài)。

再次，農地的社會保障功能不利于農地經營效率的提高。在公平與效率的價值選擇上，社會保障更傾向于公平。農地承擔的社會保障功能要求土地平均分配，這也是我國農地資源分配的現實情況。而在當前農民對于農業(yè)的投入不變的前提下，真正影響農地經營效率的是農業(yè)生產條件的優(yōu)劣。由于農民對土地的占有處于“人均一畝三分，戶均不過十畝”的狀態(tài)，這必然導致小農的小規(guī)模分散經營。這種分散經營的一個直接后果，就是嚴重束縛了農業(yè)生產條件的改善，比如農業(yè)水利設施的改善和農業(yè)機械化的使用以及農業(yè)科技的推廣。在筆者調查的山東菏澤曹縣農村，2010年大旱期間，很多農戶選擇自行購置灌溉設備而不是去共同改善公共水利設施，這無疑增加了生產成本，也造成了不必要的資源浪費。同時，由于分散經營的獲利空間相對較小，無論是種田能手還是非種田能手，增加農業(yè)生產投入的積極性都不高，這也會導致農業(yè)整體經濟效率的降低。這種低效利用的農地，對農民僅具有生存維持的意義，甚至會使農村長期處于貧困、貧富分化嚴重的境地。[8]

三、當前的農地產權制度對農村社會保障發(fā)展的阻礙

如上所述，農地的社會保障功能嚴重降低了農村土地的利用效率，而提高農村土地的利用效率是解決當前城鄉(xiāng)差距不斷拉大的新形勢下農民致富問題的關鍵所在。不論是通過土地的流轉還是其他方式的規(guī)模經營來提高土地的利用效率，都不能忽視的一個前提就是，必須消除農民經營土地的后顧之憂（比如養(yǎng)老、醫(yī)療等）。只有這樣，土地對農民的意義才能從生存需要轉變?yōu)榻洜I需要，才能大大提高土地的經營效率。而農民后顧之憂的消除，離不開農村社會保障制度的建立和完善?？墒?，當前集體所有、平均分配的農地產權制度卻嚴重阻礙了農村社會保障制度的建立和發(fā)展。

首先，側重公平的農地分配制度淡化了政府的社會保障責任意識?，F代意義上的社會保障制度強調國家作為社會保障責任的主體并承擔對公民的保障責任，農村的社會保障制度也不例外。然而我國農地采取的土地家庭承包經營模式，這種按人頭均分的產權制度安排由于更多的關注了公平問題而使政府提供社會保障的迫切性在一定程度上得以緩解。政府往往會認為，農民有土地保障,可以放慢社會保障體系在農村建設的步伐,以保證有限的資金用在“刀刃上”——城市。[9]

其次，農地產權集體所有制的虛化無法為農村社會保障提供足夠的資金支持。根據當前的地權制度安排，土地屬于集體所有，但在土地福利化的情況下,集體無法通過統(tǒng)一經營權來實現土地的收益最大化，所以社會保障費用就不可能由集體來承擔。比如筆者調查的山東某經濟欠發(fā)達縣的農村，其不但沒有集體收入，還負債累累，村集體僅僅是一個“空殼”而已。在這種情況下,集體無法為農村社會保障提供足夠的資金支持。如果國家通過立法并依賴強制手段建立農村社會保障制度，來保障農民這一龐大的、經濟收入偏低的群體，無疑需要巨大的財政投入。

再次，土地產權不明晰，土地流轉不暢，農民參與社會保障的物質基礎較為薄弱。當前模糊的土地產權制度安排，使得農地經營和農業(yè)生產分散化，不利于土地流轉與規(guī)模經營的實現，也不利于農業(yè)基礎設施的建設和使用，這無疑會影響農民的農業(yè)增收，會削弱以農業(yè)收入為部分資金來源的農村社會保障的物質基礎。同時，在這種情況下，要農民交納社會保障資金，農民會有短期利益受損的感覺，從而可能產生對社會保障的抵制情緒。

四、農地產權制度的變革

通過上述分析不難看出，農地的保障功能束縛了農地產權制度的變革，不利于農地利用效率的提高，不利于現代農村社會保障制度的建立。因此，我們有必要通過建立農村社會保障制度來替代農地的保障功能，從而使農地更好地發(fā)揮其生產功能。從這個意義上來說，農村社會保障制度的變革應該在一定程度上早于農地產權制度的變革。但是筆者在此想要強調的是，農地產權制度不應該消極的等待變革的時機，而是應該積極的通過變革來適應和參與農村社會保障制度的構建,以實現農村社會保障制度不斷完善和農地利用效率提高并舉。

首先，要把土地的保障功能從土地中分離出來，從而為農地產權制度的變革清除障礙。農業(yè)的現代化離不開土地資源的高效利用，在土地資源有限的前提下，土地在集體經濟組織內部的有效整合乃是現實的路徑。這就要求充分挖掘雙層經營體制中“統(tǒng)”的價值，也就是要在堅持土地的集體所有的基礎上，通過完善與所有權分離的他物權性的土地承包經營權制度以使土地在集體經濟組織內順利的流轉與置換，通過發(fā)展適度規(guī)模經營來提升農村土地資源的利用效率。同時，土地的順利流轉必然產生更多的農村剩余勞動力，而如果農民的社會保障諸如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等無法得以實現，就不能從根本上消除農民的后顧之憂，農村勞動力就不能實現充分的流動和轉移，農村土地資源的優(yōu)化整合和高效利用也就不可能實現。所以，有必要通過建立健全農民社會保障體系，使保障功能從土地中分離出來，從而確保土地承包經營權的依法順利流轉，并為建立現代農業(yè)、改善農民生活乃至解決整個“三農問題”創(chuàng)造必要的條件。

其次，農地產權制度的變革要以提高農地的利用效率為中心，從而為農村社會保障制度的建立提供一定的資金積累。由于產權的分割及交易方式對交易費用和預期收益影響較大，產權明確與否直接影響資源的配置效率，所以提高農地的利用效率的一個重要的前提，就是明確土地產權。當然明確產權并不意味著私有化。在當前小農分散經營、農村社會保障制度尚未建立的基本國情下，土地產權私有化不利于農地利用效率的提高，不利于農業(yè)規(guī)模經營的發(fā)展，還不利于農村社會的穩(wěn)定。所以，在當前情勢下，土地產權制度改革不宜操之過急，而應是在現有制度基礎上作漸進性的變革，也就是在堅持現有土地制度的基礎上進一步完善土地承包經營權制度。具體來看，就是要通過土地產權登記制度、通過物權法明確土地承包經營關系的長久性等途徑，確保農民享有更加充分而有保障的土地承包經營權；通過完善對農村土地整理開發(fā)的新增土地、未發(fā)包地、預留機動地等的管理政策，以保證以農為生的人口擁有基本份額的承包地；同時，要把來自于土地流轉的收益按一定比例強制劃入農民養(yǎng)老保險個人賬戶，作為養(yǎng)老保險基金的重要來源。在逐步建立健全農農村社會保障制度的同時，對土地承包經營權進行物權化重構，徹底將農地的社會保障功能剝離，實現土地資源要素向市場的逐步釋放。

再次，農地產權制度的變革要與農村社會保障制度的構建相銜接。在當前城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的情勢下，農地產權制度的變革要使農民真正的擺脫對土地的依賴，一個重要的前提就是將農民的土地權利與社會保障的權利銜接起來。具體的要考慮到農民年老不能耕種土地從而退出土地承包經營時的養(yǎng)老問題，還有城鎮(zhèn)化的發(fā)展導致的失地農民的“土地如何換保障”問題，以及農民工的地權與社會保障的關系問題等?？傊?，無論進行怎樣的土地制度的改革，都要為農地權利與農民的社會保障之間的銜接提供便利。

[1]鄭功成．社會保障學 [M]．北京：中國勞動和社會保障出版社，2009：4．

[2]米紅．農村社會養(yǎng)老保障理論、方法與制度設計[M]．杭州：浙江大學出版社，2007：12．

[3]鄭雄飛．從“他物權”看“土地換保障”[J]．社會學研究，2009（3）：167-190．

[4]慈鴻飛．農地產權制度選擇的歷史和邏輯 [J]．江海學刊，2007（4）：145-152．

[5]賀雪峰．地權的邏輯 [M]．北京：中國政法大學出版社，2010：7．

[6]劉樂山．我國土地使用權流轉機制的缺陷與完善 [J]．當代經濟研究，2002（3）：62-64．

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[8]徐廣義．現階段“社會保障型”農村土地制度的副作用 [J]．中國黨政干部論壇，2003（5）：50-51．

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Reform of Farmland Protection and Farmland Property System

LIU Li-ming
(Department of Law Heze University,Shandong Heze 274015,China)

The survival guarantee function of farmland is not equal to rural social security itself.The survival guarantee function of farmland seriously weakens the function of property right,blocks up the reasonable circulation of farmland,and hinders its operating efficiency.It also weakens the government's responsibility consciousness for the social security of farmers.At the same time,the current farmland property right system does not provide enough material bases for farmers to participate into social security,and the village collective cannot provide funds for their social security.The reform of farmland property right system should actively adapt itself to the construction of rural social security system and provide accumulation of funds.

farmland;social security;property right;reform

D920.4

A

1674-7356（2011）04-0060-04

2011-10-10

山東省教育廳社會科學計劃項目（J08wdss）；菏澤學院科學研究基金項目（XY10FX01）資助

劉立明（1982-），山東臨沂人。講師，碩士，研究方向：法社會學。