稅費改革前后村級組織職能的轉(zhuǎn)變
——兼論國家與農(nóng)村社會的關(guān)系

韓國明，鐘守松

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

稅費改革前后村級組織職能的轉(zhuǎn)變
——兼論國家與農(nóng)村社會的關(guān)系

韓國明，鐘守松

(蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000)

農(nóng)村稅費改革前，國家與農(nóng)村社會的關(guān)系總體上呈現(xiàn)出一種對立和分離的態(tài)勢。村級組織由政府賦予大量的行政職能和相應(yīng)的行政權(quán)威，在很大的程度上保持了行政化的狀態(tài)。以取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點，政府在農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標(biāo)要求發(fā)生了變化，村級組織的職能也由協(xié)助政府汲取資源和管制向為農(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府單向輸入性，國家與農(nóng)村社會的平等合作關(guān)系并未形成，“強國家—弱農(nóng)村社會”的格局沒有根本變化。

稅費改革；村級組織；組織職能；國家；農(nóng)村社會

Abstract:The relationship between the state and the rural society is opposite and separated before the rural tax reform.The village-level organizations are given relevant administrative functions and the administrative decision, which makes the organizations administration. The analysis shows that governments changed the objective requirements and policy in rural areas after the abolition of agricultural tax, and consequently the function of the village-level organizations transferred to the service-giving from the resource-gaining. However, due to the one-way government input in the supply of public goods in rural areas, an equal partnership did not form between the state and the rural society, and the setup of“strong nation, weak rural society” has not basically changed.

Key words:tax reform; village-level organizations; function of organization; state; rural society

稅費改革前后的時期劃分有其現(xiàn)實的實質(zhì)意義。在這兩個時期中，國家對農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標(biāo)要求發(fā)生了劇烈的變化，顯示出國家與農(nóng)村社會關(guān)系的新變化。村級組織，主要是村黨支部和村委會，作為政府職能與權(quán)威在農(nóng)村的延伸，在稅費改革前后，其職能和權(quán)威的轉(zhuǎn)變，既清晰地顯示了國家政策和目標(biāo)的變化，也從微觀層面上反映著國家和農(nóng)村社會關(guān)系的相應(yīng)變化。

一、國家與社會框架下的中國鄉(xiāng)村研究

“國家”一詞是作為政府組織層面的國家，主要指各級政權(quán)組織及其正式制度組成的政府系統(tǒng)，人們平常所說的國家與社會就是在政府組織層面上區(qū)分的。在中國的鄉(xiāng)村地域內(nèi)，在農(nóng)民看來，黨的系統(tǒng)、人大、政協(xié)、工會、行政、司法、檢察系統(tǒng)、公共衛(wèi)生文教系統(tǒng)、農(nóng)村信用合作社、國有企業(yè)、鎮(zhèn)辦企事業(yè)單位等都是國家的構(gòu)成部分。[1]除此之外，則是社會的領(lǐng)域。在西方文藝復(fù)興和近代工業(yè)時期，“社會”一詞是作為“國家”的對立面來定義和理解的。在中世紀(jì)，神權(quán)和君權(quán)(包括封建領(lǐng)主權(quán))籠罩著整個西歐世界，尤其是莊園經(jīng)濟之下，農(nóng)村地區(qū)更是處在領(lǐng)主的嚴(yán)密控制之下，毫無“社會”空間可言。隨著工商業(yè)的開展，西歐的城鎮(zhèn)得以產(chǎn)生和發(fā)展，并一直作為封建社會的體制外力量而存在著，因而，城鎮(zhèn)成為當(dāng)時自由、獨立的象征，“社會”也特指具有這種氣質(zhì)和氛圍的“市民社會”。[2]本文則關(guān)注具有這種自由、獨立氣質(zhì)的鄉(xiāng)村社會。

國外研究中國農(nóng)村問題的學(xué)者，較早運用“國家—社會”這一框架來解釋中國農(nóng)村基層的治理和秩序變遷。雖然各自的概念不同，但他們都是站在村莊的立場上，堅持“外部沖擊—內(nèi)部回應(yīng)”這一理論假設(shè)，同時秉持“國家本位觀”來解釋國家權(quán)力對鄉(xiāng)村的不斷滲透，以及這一過程對村莊秩序的變化和失序的影響。杜贊奇[3]的“盈利型經(jīng)紀(jì)”和“保護型經(jīng)紀(jì)”，黃宗智[4]的“政權(quán)內(nèi)卷化”概念，以及張仲禮[5]的紳士官僚化和蕭鳳霞[6]的“細(xì)胞組織”理論，都是這一框架下的不同分支。這些理論表達了這樣一種論斷：中國自晚清政府、民國政府，一直到中華人民共和國，國家和政府為了應(yīng)對不同時期的不同政治任務(wù)，或是擺脫民族危機，或是完成民族—國家建構(gòu)，抑或者是進行現(xiàn)代化建設(shè)，不同程度地向鄉(xiāng)村地區(qū)進行滲透，以便汲取所需的各種資源，雖然滲透的方式各不相同，但都造成了鄉(xiāng)村地區(qū)秩序的變化和一系列問題。

中國學(xué)者則沒有西方學(xué)者那么激進，并且視角更加多元，并不只是以“國家本位”的角度來觀察農(nóng)村社會，他們并不承認(rèn)國家與社會只是存在著對立的關(guān)系，而認(rèn)為國家和農(nóng)村社會的關(guān)系是一個不斷發(fā)展的過程，隨著社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和政治結(jié)構(gòu)的變化,其間既有沖突也有融合。張樂天[7]和于建嶸[8]的著作通過對一個時代(人民公社時代)和一個村莊(岳村)的描述，考察中國政治是怎樣一步步將村莊結(jié)構(gòu)化于國家政治體系之內(nèi)的，并分析其結(jié)構(gòu)化過程中村莊自身的反應(yīng)，從而把握村莊與國家的互動關(guān)系；孫立平[9]和吳毅[10]通過考察一個時代(人民公社時代)和一個村莊(雙村)，認(rèn)為在國家和農(nóng)村社會關(guān)系中，國家無疑處于強勢和優(yōu)勢地位，強調(diào)了國家對村莊政治的改造和重塑。孫立平更是指出，1949年后大陸建立起的是一個總體性社會，在這種社會中，國家對經(jīng)濟以及各種社會資源實行全面的壟斷，政治、經(jīng)濟和意識形態(tài)三個中心高度重疊，國家政權(quán)對社會實行全面控制。王銘銘[11]強調(diào)村莊內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變革和民間權(quán)威的復(fù)興等村莊內(nèi)部力量對于村莊秩序的影響，與此相反，徐勇則通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”[12]、“政黨下鄉(xiāng)”[13]、“行政下鄉(xiāng)”[14]等六個系列分析了農(nóng)村體制改革之后現(xiàn)代國家對于鄉(xiāng)土社會的整合及其機制。

21世紀(jì)以來，學(xué)者們開始從微觀事件中把握國家和社會之間的互動關(guān)系。關(guān)注的重心從國家轉(zhuǎn)向農(nóng)村社區(qū)，以對農(nóng)村社區(qū)的社會關(guān)系的把握為基點，來了解國家力量與農(nóng)村社會力量在村莊中的互動。孫立平、郭于華[15]提出的“正式權(quán)力的非正式運用”與“非正式權(quán)力的正式運用”正是對這種現(xiàn)象的概括，孫立平并且由此認(rèn)為，改革開放以后的十幾年，國家與社會關(guān)系的變遷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，國家對社會控制范圍的縮小；第二，在仍然保持控制的領(lǐng)域中，控制的力度在減弱，控制的方式在變化；第三，控制手段的規(guī)范化在加強，國家與社會的分離向國家與社會的良性互動的方向發(fā)展。

綜上所述，在這一領(lǐng)域?qū)W者們大都是從宏觀的角度，整體上把握國家與農(nóng)村社會的關(guān)系，并且這種解讀都限于新中國建立之后、稅費改革之前，而關(guān)于農(nóng)村稅費改革之后的論述則不多見。僅見路玉甫分析了取消農(nóng)業(yè)稅后村級組織的職能定位問題。認(rèn)為取消農(nóng)業(yè)稅后村級組織的發(fā)展面臨的一些新問題，如村級組織職能發(fā)生錯位；村級組織職能在取消農(nóng)業(yè)稅之后的工作重點要由原來的催糧收款轉(zhuǎn)向為群眾興辦公共、公益事業(yè)，為群眾服務(wù)在現(xiàn)實情況下非常困難。[16]王樂錦亦指出，村級組織自身收入的減少必然要求對村級組織的職能進行重新定位。村級組織不可能再是一個生產(chǎn)經(jīng)營性組織，而應(yīng)是一個社區(qū)公共事務(wù)管理組織，其職能只能定位于提供社區(qū)公共服務(wù)即公共品上。[17]

針對上述情況，筆者試圖以更加微觀的角度，即以村級組織的職能和權(quán)威轉(zhuǎn)變?yōu)榍腥朦c，并基于2008年至2010年對甘肅、寧夏、青海、陜西等省區(qū)部分縣鄉(xiāng)村級組織、農(nóng)業(yè)技術(shù)協(xié)會、農(nóng)民合作社的發(fā)展情況及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的內(nèi)容和方式的調(diào)查，重點分析中國村級組織的職能和權(quán)威在稅費改革前后的轉(zhuǎn)變，一并討論兩個時期國家與農(nóng)村社會關(guān)系的相應(yīng)變化。

二、稅費改革之前村級組織的職能及相應(yīng)的國家與社會關(guān)系

改革開放之后、農(nóng)村稅費改革之前的國家與農(nóng)村社會關(guān)系是在人民公社時期的基礎(chǔ)上演變而來的。雖然經(jīng)歷了市場化改革和農(nóng)村基礎(chǔ)管理體制的改革，這一時期的國家與農(nóng)村社會依然是一個“強國家—弱農(nóng)村社會”的格局，國家與農(nóng)村社會的關(guān)系總體上呈現(xiàn)出一種對立和分離的態(tài)勢。這種態(tài)勢在村級組織上的反映，就是政府賦予村級組織大量的行政職能和相應(yīng)的行政權(quán)威，村級組織仍在很大的程度上保持了行政化的狀態(tài)。

1. 村級組織職能的行政化

20世紀(jì)80年代，為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟體制改革出現(xiàn)的新情況，中國開始在農(nóng)村地區(qū)進行政治體制改革，最重要的變化莫過于人民公社的解體，以及“鄉(xiāng)政村治”的建立。在這一制度之下，村級組織的組成狀況發(fā)生了一些變化，總體方向是以行政區(qū)域建制取代生產(chǎn)單位建制。如黨組織形式發(fā)生了變化。公社時期與生產(chǎn)單位相對應(yīng)的黨委、黨支部、黨小組建制，在改革之后，在行政村一級建立黨支部，它的法律定位是領(lǐng)導(dǎo)村民自治的核心；而黨委則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的建制，其法律定位則是領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的核心。同時，在原來的生產(chǎn)大隊一級，即改制后的行政村一級建立了村民委員會，行使村民自治的法定職能。對于這一時期村級組織的職能定位問題，學(xué)界的看法基本一致，即村級組織并沒有真正成為為群眾自治而服務(wù)的組織，反而成為了政府在村莊中的行政代理人，成為國家治理的一種手段，其履行的主要是行政職能。

首先，從村民自治運動來說，從其產(chǎn)生之初各界就對其性質(zhì)發(fā)生了一定的爭議，即究竟是定位于自我管理、自我服務(wù)的群眾自治性組織，還是定位于履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政任務(wù)的“一條腳”。農(nóng)村實行家庭獨立經(jīng)營之后，農(nóng)村中“分”的因素在不斷擴大，而“統(tǒng)”的一面則不斷縮小，這在農(nóng)村的生產(chǎn)和社會管理上產(chǎn)生了許多問題，村民自治也正是作為對體制改革所產(chǎn)生問題的一種反應(yīng)，由農(nóng)民自發(fā)建立，自我服務(wù)。但是，自治運動需要一定的社會條件，包括個人意識、權(quán)利意識和自治意識的覺醒，以及相應(yīng)的經(jīng)濟力量的發(fā)展與社會性組織的大量存在，廣言之，即一個獨立的、自主的“社會”的存在。然而公社時期無所不包的國家控制，從政治、經(jīng)濟到文化意識形態(tài)領(lǐng)域，獨立自主的民間因素遭到國家力量地不斷排擠，乃至消失，一個“總體性社會”終于建成，“社會”終于在國家權(quán)力的之下湮沒了。社會的培育是一個歷史的過程，希冀于一夜之間或者通過一次自治運動就建成一個社會，顯然是一個不太切實的幻想。因而，中國的農(nóng)民自治運動有著先天的不足：沒有一定的社會基礎(chǔ)，決定了在這一階段只能擁有自治形態(tài)，而無法擁有自治實質(zhì)。此后村委會職能的定位與發(fā)展也確實印證了這一點。雖然，《村組法》將村委會定位于“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，其職能在于辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安等社區(qū)服務(wù)性職能?？墒乾F(xiàn)實的發(fā)展卻表明，村委會越來越背離這一規(guī)定，而逐漸演化為政府的一個下屬機構(gòu)，承擔(dān)的也不再是服務(wù)群眾的職能，而是強制性的行政命令職能。何海波[18]和張麗琴[19]的研究表明，由于中國的《村組法》對于村委會的職能界定過于模糊不清，加之各級地方政府對于村委會的職能攤派，在各種法律、法規(guī)、政府規(guī)章和司法解釋中，村委會被賦予了共113項的行政職能，這些職能涉及社會治安、計劃生育、鄉(xiāng)村建設(shè)、公共安全、勞動保障、社會救助等，村委會的行政化程度不斷提高，甚至儼然成為了行政機關(guān)的一個內(nèi)部科室。正如何海波所言：“村民委員會制度的目標(biāo)和功能首先不在于政治民主，甚至不在于鄉(xiāng)村民主，而應(yīng)當(dāng)被理解為特定政治和社會情勢下國家治理的一種方式?！盵18]

其次，從村黨支部來說，其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是存在著千絲萬縷的聯(lián)系。由于中國特殊的政黨制度和政權(quán)制度，黨是建設(shè)社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，這就決定了政府職能的行使與黨的方針政策的貫徹，是一枚硬幣的兩面，二者在現(xiàn)實的農(nóng)村社會管理中具有內(nèi)在的一致性。黨的內(nèi)部管理中奉行“下級服從上級，個人服從組織”的組織原則，行政村的黨支部要服從上級鄉(xiāng)黨委的命令和領(lǐng)導(dǎo)，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部形成了某種利益和目標(biāo)共同體，其在農(nóng)村有相同的價值追求。同時，村黨支部和村委會在村莊的社會管理中，雖然各自有自己的權(quán)限范圍，但卻并不是互相獨立的兩個主體，相反，無論是在法律上還是實踐中，黨支部都發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)村委會工作的角色。1998 年修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照《中國共產(chǎn)黨章程》進行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用。這種關(guān)系的存在，也是人民公社時期遺留下來的實踐傳統(tǒng)，人民公社實行“黨政合一”、“黨經(jīng)合一”的組織體制，其中黨組織、政權(quán)組織、經(jīng)濟組織高度重合，黨的書記全面負(fù)責(zé)并處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位，因而在農(nóng)村改革的新時期，這種關(guān)系的保留也在情理之中?，F(xiàn)實中的村民自治運動的不完善，更使得黨支部在村莊治理中享有更大的權(quán)力，在事實上發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)核心作用，黨支部甚至還能夠干預(yù)村委會的選舉過程和選舉結(jié)果。

最后，在當(dāng)時的國情背景下，國家依然需要將農(nóng)村納入整體現(xiàn)代化建設(shè)的體系之中，農(nóng)村在這一體系之中依然扮演一個資源輸出的重要角色。因而國家有強烈的控制農(nóng)村的渴望，這也決定了其行政功能必須在農(nóng)村中得到實行，其政策措施必須在農(nóng)村中得到貫徹。因此，政府為了實現(xiàn)其目標(biāo)，必然會透過村組織實現(xiàn)對農(nóng)村的控制。而村組織的性質(zhì)也決定了它并不能通過自治來抵抗這種控制，從而，主要由村黨支部和村委會組成的村級組織客觀上就有向政府或者國家傾斜的態(tài)勢，在政府代理人和村莊當(dāng)家人角色之間，就更傾向于前者。由此，村級組織的職能就演變成完成政府?dāng)偱傻男姓蝿?wù)，其職能的行政化日益凸顯。

在村級組織的行政任務(wù)，即由政府所指定擔(dān)任的工作或擔(dān)負(fù)的責(zé)任，稅費征收和計劃生育是兩大重點，即通常所說的“要錢”和“要命”。根據(jù)徐勇的統(tǒng)計，20世紀(jì)80年代末至90年中后期，村級組織的行政任務(wù)中，稅費征收和計劃生育的比重分別達到了70%、20%。[20-21]

2. 村級組織的權(quán)威基礎(chǔ)：國家授權(quán)的行政強制

行政任務(wù)具有行政強制性和行政約束力，村級組織為了實現(xiàn)政府賦予的行政職能，必須具有一定的強制權(quán)力。更為重要的是，村組織的兩項主要職能，稅費征收和計劃生育，都在一定程度上與村民的直接利益相沖突。這種國家利益與農(nóng)村社會利益的分離和矛盾，使政府賦予村級組織的行政強制表現(xiàn)得更為突出。

政府在農(nóng)村稅費征收的目的和用途主要有兩個，一是為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給籌集資金，二是用來彌補日益增長的行政事業(yè)費用支出。

1993年的分稅制改革，由于中央和地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的劃分不匹配，好的稅源被上收至中央，導(dǎo)致地方政府財小事大。地方政府為了完成社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)，不斷地增加行政機構(gòu)數(shù)量、擴充行政人員，使得地方政府開支不斷攀升，地方財政入不敷出。因此，增加財政收入，加強稅收征收就成為各級地方政府的一大要務(wù)。同時，當(dāng)時的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，是一種通過稅費征收由政府強制農(nóng)民付費，且由政府官員決定供給內(nèi)容的模式。許多政府官員在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中奉行的是是否有益于政績顯示的原則，而非以農(nóng)民是否需要為其供給邏輯。

地方政府為了完成自己的目標(biāo)，以犧牲農(nóng)村社會利益為代價，強制農(nóng)民上交本已不多的農(nóng)業(yè)剩余。在稅費征收過程中，村委主任和黨支部書記需要丈量各戶的耕地面積、核算糧食產(chǎn)量等征稅標(biāo)的，然后計算出各家各戶該繳納的“三提五統(tǒng)”，最后再挨家挨戶地上門催糧要款，村組織儼然成為了稅務(wù)部門的一個內(nèi)部科室。為了應(yīng)對農(nóng)民的“瞞稅”、“抗稅”、“逃稅”行為，有的村組織甚至不擇手段采取暴力、黑社會方式來強行收繳稅費。

在計劃生育方面，20世紀(jì)80年代至90年代，多數(shù)農(nóng)民家庭的生育觀念還沒有轉(zhuǎn)變，政府則對控制農(nóng)村人口的增長制定了極為嚴(yán)格的指標(biāo)，并在考核中以“一票否決”的嚴(yán)厲方式督促基層干部完成這一指標(biāo)。這種矛盾使計劃生育成為這一時期的“天下第一難”。作為政府在村莊的代理人，村組織也被賦予了結(jié)婚年齡控制、生育狀況報告、節(jié)育措施落實和懲罰措施等大量的行政權(quán)力，甚至?xí)浜峡h鄉(xiāng)政府強制沒收村民的財產(chǎn)，強行拔房毀地以完成計劃生育指標(biāo)。

這樣，為了順利完成地方政府下達的硬性任務(wù)，保證政府意圖在農(nóng)村社會的貫徹和實施，村組織的權(quán)威就通過行政力量被建構(gòu)起來了。這種建構(gòu)性的權(quán)威在與農(nóng)村社會的自發(fā)性民間權(quán)威的較量中，無疑是處于優(yōu)勢地位的，他們控制鄉(xiāng)村的力度和強度是很大的。20世紀(jì)80年代初至90年代初期，城鎮(zhèn)化尚未全力推進，農(nóng)村地區(qū)總體上分化程度不高，農(nóng)村中的市場因素還不完全，社會性力量并未得到壯大，盡管有些農(nóng)村出現(xiàn)了宗族復(fù)興的現(xiàn)象，但總體上農(nóng)村地區(qū)體制外的自發(fā)民間力量和民間權(quán)威并未形成。相反，以村委會和黨支部為代表的村組織作為體制內(nèi)的一股力量，不僅擁有政治優(yōu)勢，而且那一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使得村組織同時具有相對的經(jīng)濟強勢地位和一定的利益分配權(quán)力，由此奠定了其在村莊治理中的強勢地位。

3. 國家與農(nóng)村社會：分離和對立

村級組織作為國家治理在農(nóng)村社會的一種制度載體，其產(chǎn)生和功能的演變總是“內(nèi)嵌”于一定的政治、經(jīng)濟和文化等社會關(guān)系之中的。村級組織的行政化及其依賴行政強制權(quán)而建立的建構(gòu)性權(quán)威也是在當(dāng)時的行政生態(tài)環(huán)境之下產(chǎn)生的。這一環(huán)境總的來說，就是國家和農(nóng)村社會的各自發(fā)展?fàn)顩r和特殊階段，以及在這個階段國家與農(nóng)村社會關(guān)系的重建過程。

對于這一時期國家與農(nóng)村社會的關(guān)系問題，學(xué)界有著比較統(tǒng)一的看法，即國家與農(nóng)村社會關(guān)系的演變是歷史連續(xù)性與跳躍性的統(tǒng)一。首先必須承認(rèn)，這一時期的國家與農(nóng)村社會的關(guān)系是從人民公社時期演變和發(fā)展而來的，在某種程度上繼承了上個階段的一些特征，即孫立平[21]所說的政治中心、經(jīng)濟中心和意識形態(tài)中心等多個領(lǐng)域重合的“總體性社會”，其中國家依然主導(dǎo)著整個社會；其次，這一時期的國家與社會的關(guān)系經(jīng)歷了較大的調(diào)整：一方面，隨著“自由流動資源”的出現(xiàn)和“自由活動空間”的擴展，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分化，一個真正的“社會”領(lǐng)域開始形成，[22]但“強國家——弱社會”的格局未變，尤其是農(nóng)村地區(qū)的社會力量依然薄弱；另一方面，國家主動調(diào)整其對農(nóng)村社會的控制力度和控制方式，雖然在政治組織上國家逐漸撤出農(nóng)村，允許并鼓勵村民自主運動的開展，但國家的行政職能卻并沒有撤出農(nóng)村，國家依然通過各種方式對農(nóng)村社會保持控制。[23]

實際上，在這個時期，國家與農(nóng)村社會的關(guān)系只是在控制幅度和強度上有所區(qū)別于人民公社時期，二者之間的實質(zhì)并未真正地得到改變。歸根到底，國家依然要對農(nóng)村社會實行一定的行政強制。而這則歸結(jié)于國家與農(nóng)村社會在目標(biāo)和利益追求上的分離甚至對立這一現(xiàn)實并未改變。

雖然這一時期的農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)出國家力量和影響范圍逐漸減弱，農(nóng)村社會力量逐漸增強的態(tài)勢，但是“強國家—弱社會”的格局并沒有大的改變，國家在這一階段的主要目標(biāo)是進行工業(yè)化和城市化建設(shè)，需要農(nóng)村社會的包括土地、勞動力和資金等生產(chǎn)要素的供給，而農(nóng)村社會對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生活水平提高的要求則很少得到表達，甚至于被忽略。農(nóng)村社會在由國家推進的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)體系中始終扮演的是一個資源輸出地的角色，國家甚至以犧牲農(nóng)村社會的利益為代價來發(fā)展工業(yè)化。在這樣的對立和沖突之下，農(nóng)村社會的反抗和國家政府的強制控制就成為現(xiàn)實，而在“鄉(xiāng)政村治”的背景之下，國家要實現(xiàn)對于鄉(xiāng)村的滲透與控制，村級組織就成為一個主要的著力點。由此，一方面政府在事實上并不鼓勵村民自治和民間組織的成長；另一方面政府通過各種方式將村級組織行政化，賦予其行政職能和行政強制權(quán)力，以實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的控制。

由此可見，村級組織職能的行政化及其權(quán)威的建構(gòu)性，是與這一時期國家與農(nóng)村社會的發(fā)展階段相對應(yīng)的，集中反映了這一時期國家與農(nóng)村社會力量的變化和雙方關(guān)系的確立。

三、后農(nóng)業(yè)稅時期村級組織的職能轉(zhuǎn)變及國家與社會關(guān)系的變化

2002年開始的農(nóng)村稅費改革，是農(nóng)村社會一次影響重大的社會制度變遷,其內(nèi)容包括經(jīng)濟和政治上的諸多變化。隨著20世紀(jì)90年代城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的加快，國家和農(nóng)村社會又發(fā)展到了新的階段：政府的政策目標(biāo)與農(nóng)民利益取得一致，但是在“強國家—弱農(nóng)村社會”的基本格局之下，國家依然主導(dǎo)了農(nóng)村社會的發(fā)展，并透過村級組織對農(nóng)村社會進行更加細(xì)致和廣泛的干預(yù)。

1. 村級組織職能的服務(wù)性轉(zhuǎn)變

在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的國家政策轉(zhuǎn)型之下，中央從 2000年起開始有計劃、分步驟地推行旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費改革，并在2006年最終取消了延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅。稅費改革之后，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給模式發(fā)生了巨大的變化，即由農(nóng)民付費轉(zhuǎn)變?yōu)檎顿M，農(nóng)村從資源輸出地轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)輸入地。這一重大的農(nóng)村制度變遷，對于村級組織的職能有著重要的影響，使得村級組織的職能由行政性的資源汲取向服務(wù)性的資源供給轉(zhuǎn)變。

稅費改革之后，隨著農(nóng)業(yè)稅和各項預(yù)算外收費的取消，原先占村組織大部分工作量的稅費征收任務(wù)不復(fù)存在，國家三令五申嚴(yán)厲禁止地方政府亂攤派、亂收費，從而村級組織喪失了稅費征收的合法性和必要性。不僅如此，“十一五”以來，政府持續(xù)增加對農(nóng)村的資源投入，如糧食直補、良種補貼、農(nóng)資綜合直補、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)民培訓(xùn)經(jīng)費補貼、農(nóng)田改造、農(nóng)村電網(wǎng)改造、村莊生活用水設(shè)施建設(shè)、生態(tài)沼氣池建設(shè)等惠農(nóng)政策不斷出臺。筆者在西部地區(qū)的一些縣鄉(xiāng)中了解到，稅費改革以后，村級組織的主要工作是宣傳政府的各項政策，動員和組織農(nóng)民參與政府項目，對符合國家規(guī)定的補貼對象進行登記和發(fā)放補貼，發(fā)揮著居中協(xié)調(diào)和輔助實施等服務(wù)性功能。

在這一時期，農(nóng)村計劃生育工作的內(nèi)容和方式也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。經(jīng)過前一個階段的計劃生育政策落實，農(nóng)村地區(qū)的人口數(shù)量得到了一定的控制，在生育質(zhì)量與生育數(shù)量之間，農(nóng)民家庭在幾十年的市場經(jīng)濟之下也逐漸傾向于前者。同時國家在農(nóng)村地區(qū)的計劃生育政策重點由人口數(shù)量控制轉(zhuǎn)向保證人口質(zhì)量，因而村級組織的計劃生育工作主要是優(yōu)生優(yōu)育和保健工作。筆者在中西部的村莊中發(fā)現(xiàn)，村社組成人員中大約都有2-3名計劃生育專干，他們的主要工作就是為受孕婦女提供嬰兒保健知識，登記農(nóng)村計生“兩戶”(獨生子女戶和二女結(jié)扎戶)家庭情況并發(fā)放相應(yīng)的優(yōu)惠政策獎勵，村委會的醒目宣傳位置上，張貼較多的就是有關(guān)優(yōu)生優(yōu)育和國家政策獎勵的信息。如此之后，村委會的職能由“要命”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｃ?，為村民們提供更多的醫(yī)療信息和落實國家對于計生家庭的資金、就業(yè)和醫(yī)療上的補助，成為了一個服務(wù)提供者。

可以看出，這一時期的村級組織已經(jīng)成為新型村莊公共產(chǎn)品供給體系的一個重要組成部分，自然不再需要以“要錢”的姿態(tài)強行收取“村提留”，借辦公益事業(yè)之名行中飽私囊之實，而是以“給錢”的新角色出現(xiàn)在村莊舞臺上。

于是，在取消農(nóng)業(yè)稅之后，政府在農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)開始契合于農(nóng)民的利益。在大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，在不存在征地問題，農(nóng)民對公共服務(wù)的均等化和公共資源分配的公平?jīng)]有提出要求，甚至將政府對農(nóng)村的投入看作一種“賜予”而不是自己的合法權(quán)益時，政府與農(nóng)民的根本性的沖突消失。在這樣的背景下，村級組織以行政強制為特征的管理方式已經(jīng)不適合于以服務(wù)為主要內(nèi)容的新職能的發(fā)揮，政府逐漸收回授權(quán)于村級組織的行政強制權(quán)力，不再允許村級組織通過行政強制力傷害村民和村莊利益。

2. 國家與農(nóng)村社會關(guān)系的變化

稅費改革和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方式的變化，使得政府在農(nóng)村的目標(biāo)與農(nóng)民的利益訴求相對一致，二者的對立和分離開始減弱。但需要指出的是，由于政府主導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟與社會發(fā)展的地位并沒有實質(zhì)性的變化，村級組織的工作內(nèi)容雖然發(fā)生了巨大變化，但其作為政府在鄉(xiāng)村的延伸的角色則同樣沒有實質(zhì)性的變化。

稅費改革之后，政府在農(nóng)村的政策目標(biāo)主要是提高農(nóng)民收入水平。這一政策目標(biāo)的變化突出體現(xiàn)了國家利益與農(nóng)村社會利益的融合趨勢，政府不再以資源汲取者的姿態(tài)出現(xiàn)，而是以服務(wù)供給者的新形象出現(xiàn)。政府在建立社會主義新農(nóng)村的指導(dǎo)下，對于農(nóng)村社會的各項事業(yè)投入了大量的資金，其內(nèi)容不僅包含了科教文衛(wèi)等社會生活方面，也包括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟生活方面。政府在農(nóng)村工作中的重點由先前的如何以最有效率的方式從農(nóng)民手中收取稅費，到現(xiàn)在的如何更有效率地提供服務(wù)以增加農(nóng)民收入。

在新時期，雖然農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給由村民付費改變?yōu)檎顿M，卻仍然由政府決定服務(wù)內(nèi)容。在這一模式中，政府不僅是出資者，也是供給內(nèi)容的決定者，政府的財政、農(nóng)業(yè)、畜牧、科技、水利、民政等部門決定了公共產(chǎn)品的供給內(nèi)容，而農(nóng)村社會在這一過程中僅充當(dāng)一個被動的受助者角色，是一種單向輸入型的公共產(chǎn)品供給模式。這種供給模式為政府控制村莊提供了新的手段，具體而言，政府通過村干部的補貼政策，實現(xiàn)了對村級組織的重新控制，透過村級組織動員和組織農(nóng)民，以完成政府的農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)。

取消稅費后，村干部的勞務(wù)報酬失去了來源。作為一個配套性的措施，政府將由廣西、四川首創(chuàng)的給村干部發(fā)放補貼這種地區(qū)性、臨時性的政策調(diào)整為全國性、制度性的政策。這一措施在以后的幾年中，引發(fā)了一系列的制度性的變化。首先，政府對村干部的補貼逐年上升，作為西部較高補貼標(biāo)準(zhǔn)的云南省, 2006年提高補貼標(biāo)準(zhǔn)后在職村干部達到每人每年4 000元左右，這樣的收入對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的村干部無疑具有很大的激勵作用。[24]其次，政府為了更準(zhǔn)確地發(fā)放補貼，對于村干部的“編制”做了明確的規(guī)定，比如，據(jù)作者調(diào)查，人口數(shù)量超過2 000人的大村享受補貼的村干部可以達到10多人，包括“四職干部”(村支書、村委會主任、村委會文書、村計生專干)及計生小組長，有的村莊還設(shè)有享受補貼的村委會副主任；人口在1 000人以下的小村也可以有 5－7人享受補貼，包括村支書、村委會主任(兼任文書)、村計生專干及計生小組長。最后，在核定編制的基礎(chǔ)上，對應(yīng)于不同的村莊規(guī)模，明確了村級組織的崗位職責(zé)。這一切都反映出村干部在某種程度上成為準(zhǔn)公務(wù)員，村組織進一步科層化，即作為政府代理人的形象更為突出，而作為村莊和村民代理人的“代表性、回應(yīng)性和責(zé)任性”[25]并沒有明顯改善。

這一時期國家與農(nóng)村社會的關(guān)系調(diào)整，一方面是雙方的目標(biāo)漸趨一致，另一方面是國家依然主導(dǎo)著這一共同目標(biāo)的實現(xiàn)過程。由于近年來村民自治沒有明顯的進展，農(nóng)村社會組織缺失，“強國家—弱農(nóng)村社會”的基本格局并沒有改變。政府憑借農(nóng)村公共產(chǎn)品的資源供給者和擁有服務(wù)內(nèi)容決定權(quán)的家長身份，以村級組織為手段，實現(xiàn)了對村莊經(jīng)濟與社會事務(wù)的新的更為細(xì)致和廣泛的干預(yù)。而這種“家長式”的關(guān)懷也同時會束縛村莊自治與鄉(xiāng)村社會組織的成長。

四、結(jié)語

村級組織是中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會管理的直接載體，其產(chǎn)生的歷史背景和國家的發(fā)展階段決定了其職能和權(quán)威的特點與演變，既受到國家政府的制約，也受到農(nóng)村社會的制約，并根植于二者的互動關(guān)系及其變化之中。稅費改革之前的國家與農(nóng)村社會關(guān)系是在人民公社時期的基礎(chǔ)上演變而來的，雖然通過農(nóng)村基層管理體制的改革與市場化的持續(xù)沖擊，國家對農(nóng)村社會不再進行全面覆蓋與控制，但“強國家—弱農(nóng)村社會”的格局沒有根本改變，國家與農(nóng)村社會的關(guān)系總體上仍呈現(xiàn)出一種對立和分離的態(tài)勢。這一時期，政府賦予了村級組織大量的行政職能和相應(yīng)的行政權(quán)威，村級組織站在與農(nóng)民沖突的第一線，村民自治進展緩慢，農(nóng)村社會組織沒有成長起來。以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”并取消農(nóng)業(yè)稅為轉(zhuǎn)折點，政府在農(nóng)村地區(qū)的政策指向和目標(biāo)要求發(fā)生了劇烈的變化，村級組織的職能也由協(xié)助政府汲取資源和管制向為農(nóng)戶提供服務(wù)轉(zhuǎn)變。但是，雖然政府的農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)與農(nóng)民利益相一致，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是一種主要由政府付費并由政府決定供給內(nèi)容的單向輸入型模式，國家與農(nóng)村社會的平等合作并未形成，“強國家—弱農(nóng)村社會”的格局沒有根本變化。相反，通過對村干部的政府補貼、編制核定和職責(zé)分工，即村級組織的進一步科層化，縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)了對農(nóng)村社會更為細(xì)致和廣泛的干預(yù)，并在某種程度上壓縮了村莊自治發(fā)展與鄉(xiāng)村社會組織成長空間。

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責(zé)任編輯：陳向科

Function transformation of village-level organizations and the corresponding changes in the relationships between the state and the rural society after tax reform

HAN Guo-ming, ZHONG Shou-song
(School of Management, Lanzhou University, Lanzhou 73000, China)

C912.82

A

1009-2013(2011)01-0033-07

2011-01-26

中國科協(xié)重大政策研究項目(2009ZCYJ 20-A)

韓國明(1963—)，男，甘肅靖遠(yuǎn)人，教授，博士，碩士生導(dǎo)師，主要從事公共政策研究。