新農村建設中投資主體及其行為特征研究
——以武漢市H村家園建設為例

黃榮華

(武漢理工大學 政治與行政學院，湖北 武漢 430063)

新農村建設中投資主體及其行為特征研究
——以武漢市H村家園建設為例

黃榮華

(武漢理工大學 政治與行政學院，湖北 武漢 430063)

資金投入是直接決定新農村建設進展和成效的重大理論和現實問題。從武漢市H村的“家園建設”來看，政府和農民是新農村建設資金投入的主體，以政府公共財政投入為主，農民支出為輔；公共財政投入以基礎設施建設為重點，農民的資金來源由家庭儲蓄和私人借貸組成，其支出以家庭消費為主，二者各有側重，相輔相成，共同推動了新農村建設的進程。但是由于政府的投資從決策到實施都是“自上而下”、大包大攬，造成農民缺乏積極性，普遍存在一種看客心態(tài)。新農村建設若要提高投資效率，迫切需要政府在項目決策和項目實施上加大農民的參與力度；同時，政府和農民均應優(yōu)化投資結構，加大農村“軟件”建設的投入力度。

新農村建設；投資主體；行為特征；政府；農民

Abstract:Investment is an important theoretical and practical problem to the progress and effect of the new countryside construction. Several investigations and non-structure interviews of “H” Village in Wuhan indicate that the investment subjects include government and farmers, which drive the process of the new rural construction. The fund is mainly relying on the expenditure of public finance by the government which is focusing on infrastructure construction. Farmers’expenditure is mainly about their household consumption which is from domestic savings and private borrowings.Because the government has undertaken everything from decisions to implementation in government's investment, the farmers are lack of enthusiasm .The government has an urgent need for increasing the participation of the farmers in project policy and project implementation to improve the efficiency .At the same time, the government and the farmers should optimize investment structure and greater priority would be given to the "software" construction.

Key words:the new countryside construction; investment subject; behavior characteristics; government; farmers

一、問題的提出

2005年10月，中共十六屆五中全會正式作出在全國建設社會主義新農村的部署，提出了“生產發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”20 字方針和若干要求。2006年中央一號文件鎖定其為主題。其后，各地紛紛加快推進社會主義新農村建設的進程。在關涉新農村建設進展和成效的諸多因素中，關鍵因素之一是新農村建設的資金投入問題。無論是從理論還是從實踐上看，新農村建設的投資主體應該多元化，其中以政府公共財政投入為主。但在操作層面，所謂的多元化投資主體究竟有哪些？其投資行為有何特征？投入的資金主要用于哪些項目？如何建設、有效監(jiān)管并保證建設項目的成效？這些不僅是重大的理論問題，也是和農民切身利益密切相關的具體問題，更是需要在實踐層面上落實、尋求圓滿解決方案的問題。

學術界對新農村建設資金投入問題關注，多是從新農村建設中公共財政支出的地位作用和建設資金來源、運用及機制等角度進行純理論或者宏觀探討，而結合新農村建設具體實踐的微觀個案研究尚不多見。有鑒于此，筆者自2006年7月起對武漢市 H村新農村建設情況進行了多次駐村調查和無結構訪談，希望對以上問題進行具體解答，為相關決策提供現實依據。

二、武漢市H村家園建設及其資金投入的基本情況

H村是一個由原H村和另外6個自然村村民構成的新自然村，位于東方公路兩側，距武漢市中心60公里，現有居民30戶。H村沒有集體企業(yè)，人均耕地面積約2畝，務農和外出務工是絕大多數家庭的主要經濟收入來源，年輕婦女和老人務農，主要種植水稻、棉花、小麥、花生和油菜，青壯年男勞力幾乎全部外出務工。這樣一個普通的、規(guī)模較小的村落在很大程度上是我國中部農村的縮影，因而具有普遍的示范意義。

2005年，為貫徹中共中央社會主義新農村建設戰(zhàn)略，武漢市啟動了名為“家園建設行動計劃”的本地化新農村建設模式，計劃于 2010年全面完成全市2 087個建制村的普惠建設項目，從而完成新農村建設第一階段任務。H村于 2008年被武漢市政府定為“家園建設行動計劃”試點村和示范村。2009年8月初，筆者在該村調研時，幾乎每隔一兩天就有相關的上級領導和其他行政村村長來調研、考察，有時還有記者攝影并采訪，場面頗為壯觀。村民對此亦習以為常。

規(guī)模不大的 H村為何能吸引如此眾多的參觀者呢？其重要的因素有兩個，即H村的水渠修葺與荒山平整工程，新村莊建設及其基礎設施配套與環(huán)境美化工程。

1. 關于H村的水渠修葺與荒山平整工程

H村屬丘陵區(qū)，地勢較高，所有的農田和耕地在每年夏季都高度依賴于集體化時期興修的一條水渠來灌溉。2008年，由政府出資，將該渠的渠道內側、H村的河堤和部分塘堰全部涂了一層水泥。另外，為了預防可能的干旱，政府為H村購買了價值至少十多萬元的大型抗旱設備。

H村有一片約100畝的松林，林地的使用權并未劃分到各戶，由于權責關系不明晰，松林長期無人看護，松樹被村民砍伐而逐年減少，成為所謂的“荒山”。2009年10月，政府部門雇了許多外地民工，鋸掉松樹，用推土機等機器在 20天內將該片林地平整成耕地，隨后由原H村村民平均分配，仍然實行家庭承包制。水渠修葺與荒山平整工程耗資700萬元。

2. 關于 H村的新村莊建設及其基礎設施配套與環(huán)境美化工程

新H村于2009年正式建成。從地理位置和村容來看，新H村交通便利，村容整潔。該村每戶都建有至少一幢兩層半的小洋樓，房子外墻全部是瓷磚墻面，安裝了塑鋼窗戶和新式防盜門。每戶大門都面向東方公路，每一幢小洋樓的大門前都有一條長10米、寬3米的水泥通道與公路連接，門前建有花壇，設有垃圾桶，每天有專人清理垃圾，堆積的垃圾在固定時間被政府派出的垃圾車運走。每戶都有面積至少 60平方米的院落，地面全部鋪上了水泥。村莊配有社區(qū)健身器械和水泥乒乓球臺。整齊劃一的小洋樓映襯著一片田園風光，讓人恍若步入一個度假村。新農村建設的目標之一——“村容整潔”實現了。

歸納起來，H村家園建設完全由公共財政承擔的具體項目主要包括：與發(fā)展生產密切相關的平整荒山、修葺水利設施，修水泥打谷場，配備健身器材，修一個水泥乒乓球臺，建公共廁所一座，村民的生活垃圾自 H村被定為新農村建設試點村以后完全由政府出資處理。新村莊建設中的房屋屬于農民的私產，因此建設費用全部由農民承擔，這是農民支出的主要部分。而屬于“村容整潔”重要組成部分的基礎設施建設和環(huán)境美化工程，部分項目(如花壇)全部由政府投資，部分項目(如村民家門口的水泥通道)由村民和政府共同出資。

H村家園建設中兩大關系到農民生產生活的工程，投資主體是政府和農民。投資主體不同，投資重點和投資內容各有側重，投入效率有差異，農民的認知和參與程度亦有不同。H村的家園建設實踐典型地反映了新農村建設中的資金投入狀況，從而能有效地解答本文所探討的問題。

三、新農村建設中的政府公共財政投入分析

H村家園建設的投資主體由政府和農民構成，從政府公共財政投入的角度來看，其投入實踐有如下特點：

1. 投入決策：“自上而下”，農民無權參與

政府是新農村建設的帶動者、組織者和推動者，是公共產品和公共服務的主導者。農民是新農村建設的直接受益者、實施者和責任承擔者，是新農村建設的主體。[1]H村所有由公共財政投資的建設項目，從項目設計到項目實施，決策都是“自上而下”，作為這些項目的直接受益者和受用者，農民很難對決策產生太大的影響。如H村的荒山平整工程在規(guī)劃之初，村民小組長曾經被邀請實地介紹概況，但他當時根本不了解政府的目的和意圖；施工時，部分村民對施工的做法不滿，提出了更適合的措施，但施工方根本不予理睬，村民亦無可奈何。由于不能參與、影響決策，農民對新農村建設缺乏積極性，熱情不高，普遍存在一種看客心態(tài)。

2. 投資結構：以基礎設施建設為重點

在H村新農村建設的投資結構中，政府公共財政投資占主導地位，以基礎設施建設為重點。公共財政指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經濟三大職能[2]。在我國，依據政府職能的不同，公共財政支出可以分為經濟建設費支出、社會文教費支出、國防費支出、行政管理費支出和其他支出五類。縱觀世界各國的經驗，財政對農業(yè)的投資具有以下基本特征：一是以立法的形式規(guī)定財政對農業(yè)的投資規(guī)模和環(huán)節(jié)，使農業(yè)的財政投入具有相對穩(wěn)定性；二是財政投資范圍具有明確界定，主要投資于以水利為核心的農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)科技推廣、農村教育和培訓等。[3]H村家園建設是以自然村為單位的，從投資整體規(guī)模上看，政府公共財政投資占主導地位。從政府公共財政投資的內部結構上看，投資重點是經濟建設支出，經濟建設支出中又偏重于基礎設施建設?；A設施屬資本密集型行業(yè)，建設所需資金投入量大，建設周期長，私人無力承擔，只能由政府投資。

3. 投入效率：高低并存

公共財政具有公共性、非盈利性等特征，其目的是為了滿足社會公共需要。公共財政支出追求社會效益最大化，衡量其效益有“成本—效益”分析法、“公共定價法”、“最低費用選擇法”等多種方法。H村政府投資的各種項目的效益難以詳細地評估，只能說：成效顯著，低效率現象亦很驚人。

總體上看，政府公共財政投入在短時間內改善了農民的生產生活條件，H村的荒山平整工程增加了村民的耕地面積，緩解了人多地少的矛盾，有利于村民增加收入；水渠修葺加強了農田水利建設，有利于村民改善生產條件；村民生活垃圾的集中處理凈化了生活環(huán)境；健身器材的配備有利于豐富村民的生活，等等，這些舉措給村民帶來了實實在在的利益和實惠。

但與此同時，村民對政府的投入卻表現出了極大的冷漠、惋惜和不信任，建設中也暴露出很多投資的低效率甚至無效問題。農民的疑惑、不滿和暴露出的問題在荒山平整工程上體現得尤為明顯，主要有三點：

其一，建設成本與將來的收益之間反差大。據相關負責人介紹，工程總投資達700萬元之巨，但由于土質不佳，該處耕地現在只能種花生、紅薯、綠豆(產量很低)和小片蔬菜等，不能種棉花，如果按照現有種植結構和經營方式，H村幾十代農民耕種這些地的收入，都達不到政府的投入成本，因而農民在高興的同時，又覺得國家花錢不值。

其二，施工項目缺乏監(jiān)督，建設中資源浪費嚴重。例如，在 2008年修葺水渠時，由于渠道的水泥層涂得太薄，許多水泥層在 2009年就已經脫落了；政府購買的大型抗旱設備完全不適用，基本處于閑置狀態(tài)，被拆開放置在農戶家里，已經銹跡斑斑。又如，改造荒山時砍光了山上的松樹，由于政府主管部門急于驗收，施工人員遂將松樹就地焚燒。但對村民而言，這些松樹是非常好的木材和可供做飯的柴火，焚燒了十分可惜。

其三，荒山平整工程會不會是地方政府創(chuàng)收的一種手段？隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，建設用地的需求量增大，各種圈地現象層出不窮，土地農轉非后的土地轉讓費給地方政府帶來了巨額收益，同時也必然造成農地總面積逐年減少。但中央政府出于國家糧食安全的考慮，要求各地保持一定數量的耕地。H村的荒山平整之后，變成了100畝耕地。村民懷疑地方政府在靠近中心城區(qū)的地段征地 100畝用于商業(yè)開發(fā)，再用開墾的100畝荒山去填補耕地總面積減少的空缺，因為這樣既可以保持總耕地面積不變，所征農地轉為商業(yè)用地之后又可以為地方財政創(chuàng)造大量財富。

農民的狐疑和猜測雖然缺乏現實依據，但顯而易見的是，農民對政府的惠民項目缺乏基本的認同，從村民的總體評價和反應中也可以看出政府公共財政投入效率不高的問題。

四、新農村建設中的農民支出分析

1.新村莊建設的驅動力：村民的自發(fā)選擇與政府介入形成的合力

談到H村農民的支出，筆者必須先從H村新村莊建設的驅動力談起，這直接決定著村民的支出結構。H村的新村莊建設，源于村民的自發(fā)選擇。1998年，原H村的一農戶為了出行便利，將樓房建在了東方公路旁。其后，H村和其他村的村民陸續(xù)搬遷至此。村民在 2004—2007年間興起搬遷、蓋房的熱潮，即使當時無錢蓋房的村民，也將老屋拆掉，在東方公路旁的自家耕地上蓋了幾間低矮的瓦房，全家人口和雞鴨豬牛等牲畜全部入住。2009年10月，原H村最貧困的一戶在四處借債的情況下，也蓋起了樓房。至此，歷時 11年，H村村民自發(fā)地整體搬遷至東方公路旁，成為名副其實的“新村莊”。一般來說， “中國農民聚村而居的原因大致說來有下列幾點：一、每家所耕的面積小，所謂小農經營，所以聚在一起住，住宅和農場不會距離得過分遠。二、需要水利的地方，他們有合作的需要，在一起住，合作起來比較方便。三、為了安全，人多了容易自衛(wèi)。四、土地平等繼承的原則下，兄弟分別繼承祖上的遺業(yè)，使人口在一地方一代一代地積起來，成為相當大的村落。”[4]新 H村是一處新的農村居民聚居點，從其形成歷程可以看出，該村屬于農民自發(fā)搬遷，交通便利是農民選擇在此建房的主要原因。

H村的搬遷重建雖然是農民的自發(fā)選擇，但在村莊規(guī)劃、村容整潔等方面，政府并非聽之任之、無所作為，政府的介入主要體現在兩個方面：其一，鎮(zhèn)政府作了初步的村莊規(guī)劃。農村地區(qū)普遍存在聚居點多、小、分散、衛(wèi)生狀況差和建設粗放等問題，新農村建設的目標之一是村容整潔，使居民適當向某些居住點集中。2009年10月經武漢市政府常務會審議并原則通過的《武漢市新農村建設空間規(guī)劃》明確提出：“突出‘集中’這條主線，將適當遷并農村聚居點，構建‘城—鎮(zhèn)—村’3級、7個層次的居民點中心體系。”[5]與“村容整潔”的目標相一致，政府對村民所建房屋與東方公路的距離有明確規(guī)定，村民家門口的花壇、垃圾筒和道路鋪設的寬厚度都由政府統(tǒng)一規(guī)定。其二，政府對村民建房用地有相應的管理措施，H村村民現在所占用的宅基地，全部是以前該村的耕地。村民遷建后，原宅基地改為耕地，并根據新建面積向鎮(zhèn)土地管理機構繳納一定費用。

2. 農民支出的結構：以改善自家居住條件和物質生活水平等家庭消費為主

在H村新村莊建設過程中，完全由村民自己承擔的費用主要包括：其一，宅基地費用。鎮(zhèn)土地管理機構以該地處于街道經濟開發(fā)區(qū)為名，向村民收取了一定的費用，如A農戶宅基地面積為64平方米，繳納3 000元，而B農戶由于有“關系”，144平方米的宅基地僅繳費5 000元。其二，蓋房子的費用。由于建房的年份不同，建房的材料費和雇工費都不同，因而蓋房子的成本也不一樣。A農戶于2004建房，兩層半的樓房花費大約在 3～4萬，到2008年，建造同樣面積的房子，費用一般要上漲1萬元。其三，村民的生活用水及其設施建設費用，全部由村民自理。飲水方面，該村每戶都打一口水井，自行解決飲水問題，鉆井及購買抽水設備等費用均由村民承擔。

此外，在新農村建設過程中，由于現階段公共財政不可能完全承擔起農村公益事業(yè)投資的全部責任，只能做到“以公共財政投入為主”，新農村建設在需要群眾投工投勞的同時還需要群眾自籌一部分建設資金。如H村家園建設中農民必須部分出資的還包括：修村級公路，村民人均籌資50元；鋪設有線電視線路，每戶必須支付100元(每戶每年的收視費另收，為120元)；安裝一部固定電話要付260元的安裝費。

3. 資金來源：由家庭儲蓄和私人借貸組成

H村農民蓋房的資金全部由村民自己籌措，資金主要來自于家庭儲蓄和私人借貸。絕大多數村民在建房后負債，至2009年底還至少有3戶因為蓋房負債在萬元以上。村民所借債款一般來源于自己的親戚朋友或者賒欠相關建材費和工錢，沒有任何村民向銀行或者信用社貸款，按照村民的說法，“即使想貸款也不可能?！边@一點和霍學喜等人調查的陜西涇陽、洛川縣農戶資金借貸情況類似。[6]從村容上看，外來者會以為村民生活富裕，但實際上，新H村的30戶村民經濟實力相差極為懸殊。最窮的一戶，建房花費4萬多，卻欠款3萬多，而最富裕的是村支部書記，以前承包行政村的磚廠，用村民的話說是“發(fā)了財”。修路費、宅基地費、鉆井及買抽水設備等，對很多村民而言，是一筆不小的開銷，對那些經濟困難的農戶，尤其如此。H村迄今仍有一戶因為家貧而沒有鉆井，每天都到鄰居家取水。城市居民購房時可以用公積金貸款，房改之前有福利分房，部分經濟困難居民可以購買經濟適用房，相較而言，在“住”的問題上，城鄉(xiāng)之間政策上的差距依然明顯。

五、小結與討論

“只要遵行社會主義新農村建設是以現有自然村的公共基礎建設為重點，資金以公共財政投入為主，由農民參與決定、設計和監(jiān)工實施，那么，社會主義新農村建設必然能夠給農民帶來實實在在的物質利益。”[7]H村家園建設的投資主體是政府和農民，在投資結構上，以政府公共財政投入為主，農民支出為輔，二者各有側重，相輔相成，共同推動了新農村建設的進程。但要提高投資效率，全面實現新農村建設的目標，從投資主體的角度出發(fā)，迫切需要在以下兩方面加以改進：

首先，政府應在項目決策和項目實施上加大農民的參與力度。H村家園建設中，政府大包大攬，并沒有讓農民參與決定、設計和監(jiān)工實施，沒有充分征詢農民的意愿和意見。農民是新農村建設項目的直接受益者、受用者，讓受益的農民參與工程的設計和決策，監(jiān)督工程的實施，有利于調動農民的積極性，使項目更加切合實際情況和農民的需要，減少建設中的浪費、低效、無效甚至腐敗現象，也有利于實現“管理民主”的目標。

其次，政府和農民均應優(yōu)化投資結構，加大農村“軟件”建設的投入力度。目前，政府公共財政投入偏重于生產性投資和基本建設支出，政府對發(fā)展農村新興產業(yè)、調整農村種植結構、提高農業(yè)科技水平、提供公共醫(yī)療、住房補貼和社會保障等軟件建設，投入不足。農民的資金偏重于家庭消費，農業(yè)生產基本上停留在簡單循環(huán)的水平上，社會事業(yè)發(fā)展滯后。如H村村民的教育支出全部是子女的教育支出，幾乎沒有村民花錢進行勞動技能方面的培訓；生病的老人晚景凄涼，2008—2009年間，H村三位病重去世的老人都僅僅服用最基本的藥物，沒有作進一步的住院治療；在H村以及附近所有村莊最流行的娛樂是打麻將，打麻將的金額逐年提高；在婚喪嫁娶等方面，農村的攀比之風愈演愈烈，現狀令人擔憂。因此，新農村建設中的有限資金應該向農村文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、農業(yè)技術服務等“軟件”領域部分傾斜，提高農民素質，發(fā)展社會事業(yè)，全面推進新農村建設。

[1] 唐守祥．新農村建設中政府—農民—公共財政及中間服務組織相關研究[C]//服務業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新國際研討會論文集.2007：254-261．

[2] 張 馨．公共財政論綱[M]．北京：經濟科學出版社，1999：5．

[3] 賀忠厚．公共財政學[M]．西安：西安交通大學出版社，2007：138．

[4] 費孝通．鄉(xiāng)土中國 生育制度[M]．北京：北京大學出版社，1998：9．

[5] 李嚨萌．武漢新農村建設規(guī)劃 農民向中心村鎮(zhèn)集中[N]．長江日報，2009-10-27(3)．

[6] 霍學喜，王 靜，王蕊娟，等．陜西涇陽、洛川縣農戶資金借貸的調查與思考[J]．西北農林科技大學學報：社會科學版，2010(5)：33-37

[7] 林毅夫．新農村建設的幾點建議[J]．北方經濟，2006(3)：5-6．

責任編輯：李東輝

Investment subject and its behavior characteristics in the process of new countryside construction: A case of the “H” Village in Wuhan

HUANG Rong-hua
(College of Politic and Administration, Wuhan University of Technology, Wuhan 430063., China)

C913.3

A

1009-2013(2011)01-0010-05

2010-12-06

武漢理工大學科學研究基金重大研究計劃培育項目（XJJ2007152）

黃榮華(1975—)，女，湖北武漢人，博士、副教授，主要研究20世紀中國農村發(fā)展與農村社會變遷。