農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)保障的缺失與制度構(gòu)建——基于憲政視角

謝文俊，董立山

(惠州學(xué)院 政法系，廣東 惠州 516007)

農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)保障的缺失與制度構(gòu)建
——基于憲政視角

謝文俊，董立山

(惠州學(xué)院 政法系，廣東 惠州 516007)

憲政以保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。受二元戶籍制度、不平等就業(yè)制度以及二元社會(huì)保障制度的影響，農(nóng)村流動(dòng)人口在勞動(dòng)就業(yè)、同工同酬、社會(huì)保障及其子女受教育等方面的人權(quán)保障缺失。為此，應(yīng)樹立利益共生體的公共服務(wù)理念，深化居民戶籍制度改革，創(chuàng)新農(nóng)村流動(dòng)人口權(quán)益保障制度，構(gòu)建梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制，以充分保障農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)。

憲政；農(nóng)村流動(dòng)人口；人權(quán)保障；利益共生；公共服務(wù)

憲政理念的充分表達(dá)及其實(shí)現(xiàn)始終是法治國(guó)家的訴求。根據(jù)憲政理念對(duì)公權(quán)和私權(quán)的理想范式，公權(quán)行使的最低限度應(yīng)對(duì)弱勢(shì)群體人權(quán)予以關(guān)照，故而，憲政精神是否得以充分實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于社會(huì)弱勢(shì)群體的人權(quán)是否享有充分的憲政保障。因此，在法治現(xiàn)代化進(jìn)程中，作為弱勢(shì)群體的農(nóng)村流動(dòng)人口權(quán)益保障問(wèn)題逐漸得到學(xué)界關(guān)注。王春光從制度性路徑角度對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口在城市就業(yè)權(quán)益保障進(jìn)行研究,認(rèn)為建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的城市就業(yè)制度仍然在阻礙農(nóng)村流動(dòng)人口在城市社會(huì)的生存和發(fā)展，阻礙他們與城市社會(huì)的融合。這不僅對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口是不合理、不公平的，而且也不利于我國(guó)和諧社會(huì)的建設(shè)。[1]王春光還依據(jù)在溫州調(diào)查的實(shí)證經(jīng)驗(yàn)提出，在金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)形勢(shì)下，國(guó)家應(yīng)該積極地把推進(jìn)農(nóng)村流動(dòng)人口徹底城市化納入刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策中，以便更好地把刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、解決民生問(wèn)題與促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整有效地結(jié)合起來(lái)，打破中國(guó)農(nóng)村流動(dòng)人口“半城市化”格局。[2]趙德余等人則以制度導(dǎo)入為視角分析外來(lái)流動(dòng)人口權(quán)益差異，認(rèn)為制度導(dǎo)入的重要功能是將原來(lái)自發(fā)的社會(huì)分化正式化和固定化，并賦予不同階層的人群以更清晰的身份標(biāo)簽，呈現(xiàn)一個(gè)可視的清晰的階層梯度。[3]在房莉杰看來(lái)，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)保障不能忽視其家屬的保障需求，有必要建立農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)救助制度，保障農(nóng)村流動(dòng)人口的勞動(dòng)能力和競(jìng)爭(zhēng)力更弱的弱勢(shì)群體，將社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助相結(jié)合，使社會(huì)保障的安全網(wǎng)編織的更為嚴(yán)密。[4]鄔開東認(rèn)為，能否給予農(nóng)村流動(dòng)人口子女與城市居民子女同等的國(guó)民待遇，關(guān)系到教育公平的實(shí)現(xiàn)。解決農(nóng)村流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題，從本質(zhì)上看，是解決農(nóng)村流動(dòng)人口的發(fā)展能力問(wèn)題。[5]

由以上描述可見(jiàn)，學(xué)者們從不視角對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的權(quán)益問(wèn)題做過(guò)頗有價(jià)值的理論探討，而鮮有從憲政角度對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障問(wèn)題進(jìn)行探究。憲政精神的充分實(shí)現(xiàn)是所有法治國(guó)家的理想,而憲政狀況的變化在農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障領(lǐng)域中反應(yīng)最為直觀和敏銳，農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障應(yīng)該成為憲政建設(shè)的固有內(nèi)涵。因此,以現(xiàn)代憲政價(jià)值的訴求瞻望農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障問(wèn)題就構(gòu)成了一種應(yīng)然的研究路徑。

一、憲政語(yǔ)境下農(nóng)村流動(dòng)人口的基本人權(quán)

1.憲政的人權(quán)意蘊(yùn)

在麥基文看來(lái)：“憲政是對(duì)政府的法律限制；是對(duì)專政的反對(duì)；它的反面是專斷，恣意而非法律的統(tǒng)治。真正的憲政，其最古老、最堅(jiān)固、最持久的本質(zhì)，仍然跟最初一樣，是法律對(duì)政府的限制?！?]憲政即為有限政府,就是對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行約束和限制以維持政治行為和政府活動(dòng)的有效性與合法性,保障人的權(quán)利與自由?！皯椪沁@樣一種理想,正如它希望通過(guò)法治來(lái)約束個(gè)人并向個(gè)人授予權(quán)利一樣,它也希望通過(guò)法治來(lái)約束政府并向政府授權(quán)?！盵7]憲政的旨趣在于他是以尊重與維護(hù)每個(gè)個(gè)體的存在和發(fā)展價(jià)值為目的的。在現(xiàn)代社會(huì)，每個(gè)人都應(yīng)享有被尊重和被保護(hù)的權(quán)利。德沃金認(rèn)為，這就是政治道德的一種要求，甚至認(rèn)為權(quán)利就是“個(gè)人握在手里的政治王牌”[8]，一種凌駕于一般福利之上的王牌，而保護(hù)個(gè)人權(quán)利則是政府最基本目的中的精粹。[9]從憲法規(guī)范來(lái)看，法治國(guó)的憲政實(shí)踐確認(rèn)人權(quán)保障原則的核心地位。可以說(shuō)，人權(quán)保障原則的確立乃是憲政主義的一個(gè)重要標(biāo)志，該原則本身是憲法諸原則中最核心的原則。概言之，憲政以人權(quán)為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，以保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)為目的。

2.農(nóng)村流動(dòng)人口的基本人權(quán)

人權(quán)作為人依其自然屬性和社會(huì)本質(zhì)所享有和應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，是社會(huì)任何一個(gè)公民所必須擁有且不可或缺的權(quán)利。如聯(lián)合國(guó) 1948年《世界人權(quán)宣言》指出：“人皆生而自由，在尊嚴(yán)及權(quán)利上均各平等”，并明確規(guī)定了兩類權(quán)利。其一是公民的政治權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)，生命和人身安全權(quán)、隱私權(quán)、人格權(quán)，律平等保護(hù)權(quán)，禁止歧視，自由遷徏和居住權(quán)，言論自由權(quán)，信仰自由權(quán)，集會(huì)和結(jié)社權(quán)，自由選舉和擔(dān)任公職的權(quán)利等。其二是公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，如工作權(quán)、同工同酬權(quán)、適當(dāng)?shù)纳钏綑?quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、參加社會(huì)文化生活權(quán)等。盡管現(xiàn)實(shí)生活中，每個(gè)人處于不同的社會(huì)階層和地位，在財(cái)富、職業(yè)、身份上存在區(qū)別，但他們都應(yīng)該平等地享有人權(quán)，一切人在尊嚴(yán)、價(jià)值和權(quán)利上都是平等的。雖然人權(quán)有其社會(huì)歷史性，但在同一社會(huì)歷史時(shí)期，同一區(qū)域自然應(yīng)該享有平等的人權(quán)，更何況農(nóng)村流動(dòng)人口與常住人口一樣對(duì)城市建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了貢獻(xiàn)。具體而言，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的生存、生活具有重要意義的人權(quán)主要包括：

(1)生命健康權(quán)。這是公民的生命權(quán)和健康權(quán)兩種權(quán)利的統(tǒng)稱，二者是農(nóng)村流動(dòng)人口享有一切權(quán)利的基礎(chǔ)，如果生命健康權(quán)得不到保障，那么其他權(quán)利就無(wú)法實(shí)現(xiàn)或很難實(shí)現(xiàn)。鑒于農(nóng)村流動(dòng)人口大多是在中小企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)就業(yè)，勞動(dòng)環(huán)境相對(duì)較差，安全保護(hù)措施簡(jiǎn)陋，甚至根本沒(méi)有，因此，生命健康權(quán)又具體體現(xiàn)在工作環(huán)境權(quán)方面。工作環(huán)境權(quán)是農(nóng)村流動(dòng)人口作為勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，是其生命健康權(quán)在勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的體現(xiàn),是他們最基本的勞動(dòng)權(quán)利，主要包括獲得必要的安全衛(wèi)生條件和防護(hù)用品權(quán)、安全衛(wèi)生方面的決策參與權(quán)、知情權(quán)、接受培訓(xùn)權(quán)和拒絕危險(xiǎn)工作權(quán)。

(2)生活保障權(quán)。從法律上來(lái)看，“人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)”，政府負(fù)有“創(chuàng)造保證人人在患病時(shí)能得到醫(yī)療照顧的條件”。與城市常住居民相比，大多數(shù)農(nóng)村流動(dòng)人口應(yīng)當(dāng)享受城市職工普遍享受的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)。農(nóng)村流動(dòng)人口在城市就業(yè)、生活遭遇風(fēng)險(xiǎn)與困難時(shí)，應(yīng)有相應(yīng)的社會(huì)保障體系為他們提供援助和保護(hù)。

(3)平等就業(yè)和獲得合理的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)。我國(guó)已經(jīng)批準(zhǔn)加入的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》明確規(guī)定“人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作來(lái)謀生的權(quán)利”，并獲得“公平的工資和同值工作同酬而沒(méi)有任何歧視”的待遇，國(guó)家與政府應(yīng)該“采取適當(dāng)步驟來(lái)保障這一權(quán)利?！本蜆I(yè)單位在提供就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，不能存在戶口歧視，不能拖欠流動(dòng)人口的工資。

(4)其子女的平等受教育權(quán)。根據(jù)國(guó)際人權(quán)法和我國(guó)法律的規(guī)定，農(nóng)村流動(dòng)人口的子女應(yīng)該享有平等的受教育權(quán)，即入學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、受教育的自由、受教育身份權(quán)、教育條件建設(shè)請(qǐng)求權(quán)、獲得公正評(píng)價(jià)權(quán)、升學(xué)機(jī)會(huì)權(quán)、受教育救濟(jì)權(quán)、接受全面教育的權(quán)利。不能因?yàn)椴痪哂斜镜貞艨冢渥优邮苷５慕逃鸵冻龈哳~的贊助費(fèi)和借讀費(fèi)。

二、農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障缺失及根源

改革開放以來(lái)，法律為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村流動(dòng)人口的管理提供了制度基礎(chǔ)。我國(guó)政府就農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障問(wèn)題出臺(tái)了不少政策和措施，如國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)村流動(dòng)人口的問(wèn)題的若干意見(jiàn)》等規(guī)定了一系列保障和維護(hù)農(nóng)村流動(dòng)人口權(quán)益的機(jī)制，各省也出臺(tái)了一些保障農(nóng)村流動(dòng)人口合法權(quán)益的文件，對(duì)保障農(nóng)村流動(dòng)人口的權(quán)利進(jìn)行了有益探索，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障具有重要意義。事實(shí)上，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口進(jìn)行人權(quán)關(guān)注是憲政的應(yīng)有之義。然而，在實(shí)踐中農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障還存在欠缺。

1.農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障缺失

(1)勞動(dòng)就業(yè)權(quán)缺失。目前，我國(guó)在勞動(dòng)就業(yè)上存在問(wèn)題最大的群體就是農(nóng)村流動(dòng)人口，他們還不能享受同市民一樣的國(guó)民待遇。通常狀況下，農(nóng)民流動(dòng)人口進(jìn)城后只能進(jìn)入收入低、福利差、工作環(huán)境差以及安全、待遇、勞保等都無(wú)法得到保障的次屬勞動(dòng)力市場(chǎng)。農(nóng)村流動(dòng)人口的工作比城市市民更不穩(wěn)定，他們隨時(shí)有被解雇的危險(xiǎn)。一些企業(yè)對(duì)農(nóng)民工的勞動(dòng)保護(hù)重視不夠，很多農(nóng)民工從事高危行業(yè)而沒(méi)有必要的防護(hù)措施，職業(yè)病和工傷事故頻發(fā)。同時(shí)，由于勞動(dòng)合同簽訂率低且不規(guī)范等原因，農(nóng)民工發(fā)生職業(yè)病和工傷后很難獲得及時(shí)、足額補(bǔ)償。

(2)同工同酬權(quán)缺失。同工同酬權(quán)的缺位主要表現(xiàn)在兩方面：性別歧視，即男女同工不同酬：在眾多中小企業(yè)中，女性流動(dòng)人口“同工同酬”的要求仍為許多管理者所不接受；戶籍歧視，即本土、外地工同工不同酬。與同一單位的本地戶口的正式職工相比，農(nóng)民工往往不能被單位以正式工人的身份來(lái)對(duì)待，在工作環(huán)境、生活條件、工資福利待遇上亦然。不論工齡長(zhǎng)短，他們一般都是臨時(shí)工，拿每月的“死工資”，很少有節(jié)假日，經(jīng)常加班加點(diǎn)卻得不到相應(yīng)報(bào)酬、無(wú)社會(huì)保險(xiǎn)。而“市民工”多屬正式工，享受各種福利待遇，月工資有最低保障，年終還有獎(jiǎng)金。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查，2009年農(nóng)民工月平均收入為1417元，比上年增長(zhǎng)5.7%。其中，800至1200元的占31.5%，1200至1600元的占33.9%。同年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資為32736元，比上年增加3507元，增長(zhǎng)12%。[10]

(3)社會(huì)保障權(quán)缺失。社會(huì)保障制度的目的是保障人的生存和維護(hù)人格尊嚴(yán)。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村流動(dòng)人口無(wú)法享有與市民同等的勞動(dòng)社會(huì)保障權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國(guó)流動(dòng)人口中沒(méi)參加任何保險(xiǎn)的占 72.82%，在 27.18%參加保險(xiǎn)的流動(dòng)人口中，9.41%參加“三險(xiǎn)”中的一個(gè)，7.07%參加“三險(xiǎn)”中的兩個(gè)，10.70%參加全部“三險(xiǎn)”(失業(yè)保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn))。[11]更重要的或許是當(dāng)下各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度存在缺漏，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口這種流動(dòng)性大、勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定等特殊人群缺乏妥善的制度設(shè)計(jì)。所以，在社會(huì)保障方面，社會(huì)安全閥的殘缺意味著農(nóng)村流動(dòng)人口生存權(quán)的缺失。

(4)子女義務(wù)教育權(quán)缺失。農(nóng)村流動(dòng)人口子女在城市的求學(xué)經(jīng)過(guò)了很艱難的歷程:從最初的被絕對(duì)排斥,到后來(lái)的自我解決,再到現(xiàn)在的有限接納,歷經(jīng)10多年。[12]但問(wèn)題仍然存在,他們的子女在城市中接受義務(wù)教育的權(quán)利得不到保障。農(nóng)村流動(dòng)人口子女義務(wù)教育權(quán)利缺位的最大表現(xiàn)就是教育的不公平,教育機(jī)會(huì)、教育經(jīng)歷和教育結(jié)果都與城市兒童存在著天壤之別。在義務(wù)教育財(cái)政體制下，普及義務(wù)教育所需的資金由地方負(fù)責(zé)籌措與分配，各地公辦學(xué)校給農(nóng)村流動(dòng)人口設(shè)置了各種障礙，以農(nóng)村流動(dòng)人口子女的義務(wù)教育費(fèi)用應(yīng)由流出地政府負(fù)擔(dān)為由，或拒絕接受流入城市的農(nóng)村流動(dòng)人口子女，或收取高額借讀費(fèi)、贊助費(fèi)等費(fèi)用。其結(jié)果是，無(wú)數(shù)學(xué)齡農(nóng)村流動(dòng)人口子女失去受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)。大量的學(xué)齡兒童跟隨父母涌入城市卻不能正常入學(xué)，他們無(wú)法接受基本義務(wù)教育，從而被推向社會(huì)邊緣，從而危害社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和能力。這樣，當(dāng)務(wù)之急要解決的是農(nóng)村流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題。

2.農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)保障缺位的根源

一是二元戶籍制度?，F(xiàn)行的二元戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，把公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩類，實(shí)際是兩種不同的社會(huì)身份，既不科學(xué)，也不合理。該制度使得農(nóng)村流動(dòng)人口在城市生活中面臨著勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面的差別與歧視，這一制度也是造成他們受到不公平待遇的根本原因。二元戶籍制度賦予了每個(gè)人以戶籍身份，而且?guī)缀醪荒芨淖儭ｋm然這幾年戶籍制度有了一定的改革，但是效果并不明顯，農(nóng)民工到城市后仍然受到“名亡實(shí)存”的戶籍制度的阻礙而無(wú)法融入城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，不得不在體制外生存。

二是不平等的就業(yè)制度。盡管近幾年國(guó)家采取了各種有效措施，優(yōu)化農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工環(huán)境，取消就業(yè)限制，但針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的隱形限制政策阻礙了農(nóng)民工的自由擇業(yè)。首先，原有的就業(yè)制度的殘留影響仍然存在。如 1957年的國(guó)務(wù)院《關(guān)于各單位從農(nóng)村招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》規(guī)定，各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民.農(nóng)業(yè)社和農(nóng)村中的機(jī)關(guān)、團(tuán)體也不得私自介紹農(nóng)民到城市和工礦區(qū)找工作。勞動(dòng)部 1994年頒布的《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》第5條規(guī)定：“當(dāng)本地勞動(dòng)力無(wú)法滿足需求，并符合下列條件之一的，用人單位可跨省招用農(nóng)村勞動(dòng)力。(一)經(jīng)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)，確屬因本地勞動(dòng)力普遍短缺，需跨省招收人員；(二)用人單位需招收人員的行業(yè)、工種，屬于勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)的，在本地?zé)o法招足所需人員的行業(yè)、工種；(三)不屬于上述情況，但用人單位在規(guī)定的范圍和期限內(nèi)無(wú)法招到或招足所需人員?！鳖愃七@樣的規(guī)章不勝枚舉。雖然時(shí)下就業(yè)制度對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的就業(yè)限制有所放寬，但是原有不公平就業(yè)制度本身殘存的價(jià)值功能和慣性效應(yīng)仍在起作用。其次是就業(yè)市場(chǎng)的條塊分割。我國(guó)城市就業(yè)市場(chǎng)是多樣的，分成三個(gè)等級(jí)：人才市場(chǎng)、技能市場(chǎng)和勞務(wù)市場(chǎng)。農(nóng)村流動(dòng)人口基本上是在勞務(wù)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)的。城市本地的就業(yè)者覺(jué)得勞務(wù)市場(chǎng)的檔次太低，有損于自己的社會(huì)地位，不會(huì)到勞務(wù)市場(chǎng)上找工作，因而一般轉(zhuǎn)向利用各種社會(huì)關(guān)系介紹工作或到技能市場(chǎng)尋找工作。農(nóng)村流動(dòng)人口大多不進(jìn)入人才市場(chǎng)和技能市場(chǎng)，也進(jìn)入不了這些市場(chǎng)，一方面是因?yàn)檫@些市場(chǎng)設(shè)置了很高的門檻，另一方面大多數(shù)農(nóng)村流動(dòng)人口沒(méi)有一技之長(zhǎng)，文化水平也不夠高，不能在這些市場(chǎng)找到工作。這也導(dǎo)致我國(guó)的勞動(dòng)就業(yè)機(jī)會(huì)不平等，農(nóng)村流動(dòng)人口與城市居民和其他本地居民還沒(méi)有在同一個(gè)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)就業(yè)均等。[13]

三是二元社會(huì)保障制度。我國(guó)的二元社會(huì)保障體系由來(lái)已久。它是建國(guó)伊始適應(yīng)國(guó)家推行工業(yè)化的需要，與二元經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種刻意的制度安排。由此，城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活被人為地分割為兩個(gè)相互隔離的部分，居民居住在城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村，就能享受兩種不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)待遇。城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)分割，致使社會(huì)保障體系也被分割為兩個(gè)不完全相同的政策類型。

三、農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)保障制度的構(gòu)建

對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口社會(huì)進(jìn)行科學(xué)化管理，就應(yīng)改防范為主為主動(dòng)接納，樹立農(nóng)村流動(dòng)人口與市民乃利益共生體的和諧新理念。利益共生體理念有兩層涵義：一方面是和諧共處。農(nóng)村流動(dòng)人口對(duì)城市做出巨大貢獻(xiàn)，并已成為城市發(fā)展不可或缺的生力軍，城市依然是農(nóng)村流動(dòng)人口流動(dòng)的唯一選擇。政府給農(nóng)村流動(dòng)人口享有實(shí)然人權(quán)，既能保障農(nóng)村流動(dòng)人口合理分享經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的成果，又可使城市發(fā)展免受用工短缺之威脅。另一方面是逐步融合。考慮到我國(guó)特殊的國(guó)情，短期內(nèi)尚不可能實(shí)現(xiàn)人口的自由遷移，尤其是進(jìn)入大城市還必須設(shè)置門檻。同時(shí)，農(nóng)村流動(dòng)人口管理的矛盾已經(jīng)凸顯，不可能等到戶籍障礙消失時(shí)再來(lái)解決。此外，城市社會(huì)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的排斥不盡是制度性歧視，社會(huì)認(rèn)同問(wèn)題并不會(huì)因管理體制的徹底改革而即刻解決。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，必須在承認(rèn)農(nóng)村流動(dòng)人口特殊性的前提下幫助其漸進(jìn)式地融入城市社會(huì)，逐步提高其與城市居民的同質(zhì)化水平。[14]因此，政府應(yīng)解放思想，回歸到它自身的公共服務(wù)產(chǎn)品提供與制度設(shè)計(jì)的職能上去。

1.深化居民戶籍制度改革

目前，戶籍制度無(wú)疑是橫亙?cè)谵r(nóng)村流動(dòng)人口融入城市社會(huì)面前的一道最堅(jiān)硬的屏障。對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)人口中已經(jīng)長(zhǎng)期在流入地生活并成為事實(shí)上的常住人口的那部分人群，解決其戶口問(wèn)題，不僅能使他們?cè)谠S多方面獲得公平合理的市民待遇，而且能促進(jìn)他們積極地融入城市生活。[15]而對(duì)于仍具備一定流動(dòng)性的那部分人群，戶籍改革會(huì)給予他們更多的選擇機(jī)會(huì)。如果他們有意愿和能力在城市生活，能夠讓他們看得見(jiàn)希望，那就更容易規(guī)范其行為。[16]可見(jiàn)，戶籍制度改革對(duì)于解決當(dāng)前農(nóng)村流動(dòng)人口所面臨的人權(quán)保障問(wèn)題具有不可或缺的重要價(jià)值。這也契合戶籍制度改革的根本目的，即實(shí)現(xiàn)公民在居住地可以合法享有與當(dāng)?shù)卦瓚艏丝谕鹊拇?。具體可采用國(guó)際上通行的按居住地登記戶口的原則，使戶籍制度回歸其原有的登記職能，逐步直至完全剝離附著在戶籍上的其他職能。[17]建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度之后，條件成熟時(shí)還應(yīng)制定新《戶籍法》，賦予公民遷徙自由，并剝離附著在戶籍上的各種政治、經(jīng)濟(jì)利益，給予農(nóng)村流動(dòng)人口國(guó)民待遇。

2.創(chuàng)新農(nóng)村流動(dòng)人口權(quán)益保障制度

制度創(chuàng)新的目標(biāo)是消除對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的各種歧視，確保其獲得國(guó)民待遇，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

(1)按照工傷保障優(yōu)先、特殊救助與疾病保障隨后、養(yǎng)老保險(xiǎn)分類分層設(shè)計(jì)的思路落實(shí)農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)保障權(quán)。首先，針對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目?jī)?yōu)先得到確立并強(qiáng)制推行；其次，有必要建立農(nóng)村流動(dòng)人口的大病或疾病住院保障機(jī)制，對(duì)一般性疾病醫(yī)療保障，探索城市醫(yī)療保險(xiǎn)與鄉(xiāng)村合作醫(yī)療銜接的方式與渠道，賦予農(nóng)村流動(dòng)人口自主選擇權(quán)；再次，為農(nóng)村流動(dòng)人口建立相應(yīng)的社會(huì)救援制度，包括農(nóng)村流動(dòng)人口遭遇天災(zāi)人禍時(shí)的緊急救濟(jì)、特殊情形下的貧困救助、合法權(quán)益受損或遭遇不公待遇時(shí)的法律援助等；在全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未真正統(tǒng)一前，讓農(nóng)村流動(dòng)人口參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并通過(guò)記賬確定其養(yǎng)老權(quán)益，由務(wù)工地社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)頒發(fā)養(yǎng)老金繳費(fèi)權(quán)益證，待全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一或者農(nóng)村流動(dòng)人口符合退休條件時(shí)，再根據(jù)其養(yǎng)老金繳費(fèi)記錄統(tǒng)一計(jì)算其養(yǎng)老金待遇。這種方式將是在維護(hù)農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的基礎(chǔ)上真正能夠解決農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老問(wèn)題的治本之策。[18]

(2)構(gòu)建農(nóng)村流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。一方面，中央政府應(yīng)加強(qiáng)宏觀調(diào)控，對(duì)有悖于教育公平原則的地方性規(guī)章積極加以監(jiān)管。另一方面，中央政府應(yīng)建立教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)筑長(zhǎng)效的農(nóng)民工教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。注意加大縱向轉(zhuǎn)移支付的力度，同時(shí)要協(xié)調(diào)流出地政府和流入地政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施，使農(nóng)民工子女教育不再成為流入地政府的負(fù)擔(dān)，以更有效地保護(hù)農(nóng)民工子女的受教育權(quán)利。[19]

(3)制定《農(nóng)村流動(dòng)人口權(quán)益保障法》和《反就業(yè)歧視法》。保障農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)的最好方式就是制定一部全國(guó)性的流動(dòng)人口人權(quán)保障法案，由該法案明確規(guī)定農(nóng)村流動(dòng)人口享有的各種政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)權(quán)。只有盡快把農(nóng)村流動(dòng)人口就業(yè)歧視問(wèn)題納入法治軌道，對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口合法權(quán)益提供全方位的法律保護(hù)，才能有效避免克扣、拖欠工資的等行為，進(jìn)而使他們享有與城市居民同等的國(guó)民待遇。

3.構(gòu)建梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制

在尚無(wú)法全面放開戶籍制度以及對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口提供相應(yīng)服務(wù)和管理的情況下，居住證制度在城市所有流動(dòng)人口中推行具有一定的必然性和可能性。[20]居住證制度為構(gòu)建更富效率的農(nóng)村流動(dòng)人口公共服務(wù)供給機(jī)制提供了合適的載體，因而可以考慮依托居住證管理體系，構(gòu)建梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制。所謂梯度累進(jìn)的公共服務(wù)獲得機(jī)制是指農(nóng)村流動(dòng)人口隨著務(wù)工年限的增長(zhǎng)享受逐步升級(jí)的市民待遇。這樣就可為農(nóng)村流動(dòng)人口的城市融合提供制度化接口，為其提供一個(gè)在城市生活明確而穩(wěn)定的預(yù)期，從而規(guī)避其在就業(yè)、社會(huì)保障等方面的短視行為并約束其違法沖動(dòng)。同時(shí)，一些具體的公共服務(wù)項(xiàng)目也可根據(jù)梯度累進(jìn)的原則設(shè)計(jì)供給方式。農(nóng)村流動(dòng)人口的社會(huì)保障制度也可采取類似的思路設(shè)計(jì)。[21]

當(dāng)然，制度層面的真正落實(shí)有一個(gè)過(guò)程，需要政府的不懈努力和慎重的公共政策，因?yàn)槿魏沃贫榷加衅漕B強(qiáng)的慣性和利益剛性。社會(huì)轉(zhuǎn)型期的憲政之路盡管面臨著種種困境，但時(shí)至今日，我國(guó)已經(jīng)基本具備了對(duì)農(nóng)村流動(dòng)人口人權(quán)之憲法性回歸的基本前提：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人權(quán)條款入憲，法治理念初步深入人心，多元化價(jià)值觀念成功構(gòu)建等，這為農(nóng)村流動(dòng)人口的人權(quán)保障提供了一種切實(shí)的和最直接的制度示范的可能性。

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Lack of human rights protection of rural migrants and related system construction:From the view of constitutionalism

XIE Wen-jun,DONG Li-shan
(Department of Political Science and Law,Huizhou University,Huizhou 516007,China)

Constitutionalism focus on restrictions on the human right.However,affected by dualistic household registration system,unfair employment system and dualistic social security system,the rural migrants suffered great in employment,payment and social security and so on.To solve those problems,the author suggested: to form the concept of public service of interest co-existence,to strengthen the household registration system reformation,to innovate the right guarantee system of rural migrants,to build a progressive gradient mechanism of public service getting.

constitutional government; rural migrants; human rights protection; interest co-existence; public service

D921

A

1009-2013(2011)06-0050-06

2011－11－23

基本項(xiàng)目：廣東省高等學(xué)校人才引進(jìn)專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目(A410.0108)

謝文俊(1967－)，男，講師，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)、行政法學(xué)。

陳向科