農(nóng)村社會組織：農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)

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農(nóng)村社會組織：農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)

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黨的十七大明確提出“重視社會組織建設(shè)和管理”，第一次把社會組織建設(shè)提到社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”建設(shè)的高度。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進(jìn)一步要求“培育農(nóng)村服務(wù)性、公益性、互助性社會組織，完善社會自治功能”，確認(rèn)其基本價(jià)值在于提升社會自治水平。筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會組織是農(nóng)村新型社會治理結(jié)構(gòu)的重要主體，是農(nóng)村社會管理模式創(chuàng)新的基石。

一、農(nóng)村社會組織及其社會功能

農(nóng)村社會組織是以公共事務(wù)治理為目標(biāo)，以農(nóng)民自我組織、自我管理、自我教育為主要特征的自治組織，主要包括縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前中國有農(nóng)村各類社會組織約200萬個(gè)，主要包括各類專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會、老年協(xié)會、廟會、燈會、用水者協(xié)會以及環(huán)境保護(hù)協(xié)會等。

農(nóng)村社會組織具有以下特征：一是組織主體多元化。隨著農(nóng)民的社會分化和農(nóng)村社會分層結(jié)構(gòu)的變遷，農(nóng)村社會組織的主體既有處于較高社會地位的農(nóng)民精英，也有農(nóng)村“三老”(老黨員、老模范、老干部)以及農(nóng)村家族中有影響和聲望的長者，還有普通農(nóng)民。二是特定的組織管理目標(biāo)。農(nóng)村社會組織的組織目標(biāo)定位于參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的治理，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以組織化的形式協(xié)助政府處理社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)；將各個(gè)農(nóng)民階層匯集在一起，共同維護(hù)社會公共秩序，處理公共事務(wù)。三是網(wǎng)絡(luò)化的組織體系，具有以農(nóng)村社區(qū)為基礎(chǔ)的市、鎮(zhèn)、村、行業(yè)四級網(wǎng)絡(luò)化體系，從而確保社會組織能夠具有參與公共事務(wù)管理的能力。四是制度化的組織運(yùn)行，即社會組織的生活方式具有普遍認(rèn)可的固定化、規(guī)范化、有序化的模式，具體體現(xiàn)為社會組織內(nèi)農(nóng)民之間、社會組織與政府之間關(guān)系的有序化，組織行為的合法化以及政府監(jiān)管的規(guī)范化。

政府、企業(yè)與社會“三足鼎立”的公民社會結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)合理的標(biāo)志。羅伯特·普特南認(rèn)為：社會組織能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會的效率。[1]在農(nóng)村社會管理中，農(nóng)村社會組織主要有兩大功能，一是利用鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的邏輯和規(guī)則推動(dòng)社會自律，構(gòu)造社會共識；二是節(jié)省社會運(yùn)行成本。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

(1)農(nóng)村民主管理的組織基礎(chǔ)。在農(nóng)村社會生活中，農(nóng)民“原子化”和分散化的生存處境造成農(nóng)民自身的自利和自私傾向，使得農(nóng)民缺乏集體行動(dòng)能力，自覺不自覺地把自己裝進(jìn)家族勢力或者其他派性勢力的圈子中，卷入無公共利益追求的無序惡斗，加劇普通農(nóng)民的政治參與無力感。哈貝馬斯認(rèn)為，“政府的合法性不能由政府單方面宣布，而只能由公共領(lǐng)域賦予。”[2]農(nóng)村社會組織的最大特點(diǎn)是貼近基層，能有效而及時(shí)地表達(dá)社會中各利益群體的意愿，特別是農(nóng)村社會弱勢群體的利益，同時(shí)還可以與政府建立對話、協(xié)商和溝通機(jī)制，形成有效的社會公共利益的匯聚和表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“上情下達(dá)”與“下情上達(dá)”，減少社會非理性行為的發(fā)生。同時(shí)能將農(nóng)民從自私自利和封閉的血緣或親緣圈子中解放出來，平等面對其他成員。因此，它是農(nóng)村民主良性運(yùn)行不可缺少的組織基礎(chǔ)。

(2)農(nóng)村社區(qū)公共生活的組織者。在農(nóng)村社會建設(shè)中，社會整合既是手段也是目標(biāo)。農(nóng)村社會組織的一個(gè)重要功能就是組織農(nóng)村社區(qū)公共生活。當(dāng)前中國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入社會化小農(nóng)時(shí)代，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會生活的社會網(wǎng)絡(luò)和社會組織已經(jīng)趨于解體。因此，由農(nóng)村居民自愿組成、以共同的目標(biāo)和興趣為紐帶、介于政府與市場之間的社會組織可以把社區(qū)內(nèi)分散弱小的個(gè)人力量整合為強(qiáng)大的集體力量，把分散無序的資源整合為豐富有序的資源，有效地組織生產(chǎn)，建設(shè)良好的生活社區(qū)，共同應(yīng)對市場化條件下的經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)可有效地重構(gòu)農(nóng)民的社會信任網(wǎng)絡(luò)，提高農(nóng)民的社區(qū)認(rèn)同感，夯實(shí)農(nóng)村社會管理的基礎(chǔ)。

(3)農(nóng)村公民社會發(fā)展的重要載體。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化以及政府與公民、社會團(tuán)體合作，主張國家權(quán)力向由各種社會組織所構(gòu)成的社會的回歸和擴(kuò)散。農(nóng)村社會組織大多是為了動(dòng)員村莊社區(qū)各種物質(zhì)、文化、人力、關(guān)系和組織資源等而生成于社區(qū)內(nèi)部。自由結(jié)社可以把分散的農(nóng)民或市場主體結(jié)合起來，或?yàn)槠涑蓡T提供政治發(fā)展空間，如通過村委會、婦聯(lián)會等行使民主權(quán)利，表達(dá)政治意愿，與政府溝通和對話；或通過農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)組織、家族組織保護(hù)自己的經(jīng)濟(jì)利益；或承擔(dān)原來由政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，如為貧困者提供救濟(jì)、支持義務(wù)教育等，并通過其靈活多樣的方式彌補(bǔ)政府管理的缺陷。它有利于增強(qiáng)村民對社區(qū)的認(rèn)同感、阻止村莊共同體解體，也對提升農(nóng)村社會治理水平有益處。

二、農(nóng)村社會管理模式創(chuàng)新及其切入點(diǎn)

戴維·奧斯本認(rèn)為：政府決定社區(qū)、州和國家的發(fā)展前途；它們進(jìn)行更多的決策在于使更多的社會和經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)行動(dòng)起來，保證其服務(wù)能滿足社區(qū)的需要。[3]隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村社會正在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型，農(nóng)民不再是均質(zhì)的社會群體，農(nóng)村也不再是單一的同構(gòu)性社會；農(nóng)村多元利益主體的格局逐步形成，城鄉(xiāng)利益關(guān)系、農(nóng)村不同社會階層間利益關(guān)系日益復(fù)雜化；農(nóng)村社會公共生活危機(jī)顯性化，一些問題日益成為農(nóng)村社會矛盾的焦點(diǎn)。由于人力、財(cái)力與物力的局限，農(nóng)村基層政府應(yīng)對危機(jī)力不從心。筆者認(rèn)為，創(chuàng)新社會管理模式，積極培育農(nóng)村社會組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的組織化，形成政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與、社會組織協(xié)同共治局面，是破解當(dāng)前農(nóng)村社會管理難題的路徑之一。

國家(政府)與社會的關(guān)系始終是現(xiàn)代社會管理的核心問題。一個(gè)成熟的社會體系，應(yīng)由三大板塊構(gòu)成，即政府組織、社會組織和企業(yè)組織，這三大板塊構(gòu)成整個(gè)社會的“三位一體”的社會架構(gòu)。[4]新型的農(nóng)村社會管理應(yīng)是政府與社會組織相互合作實(shí)行公共管理。

積極培育發(fā)展社會組織，穩(wěn)步推進(jìn)政社分開，充分發(fā)揮社會組織的社會管理功能，形成政府與社會組織良性互動(dòng)、合作治理的社會管理新格局是農(nóng)村社會管理創(chuàng)新的目標(biāo)。適合當(dāng)前農(nóng)村社會實(shí)際的社會管理新模式應(yīng)是以村黨組織為核心，以群團(tuán)組織和社會組織為輔助的“一體兩翼”、三位一體的社會管理新架構(gòu)。其中，村黨組織居于核心地位，領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)群團(tuán)組織、社會組織開展工作，起主導(dǎo)性作用；共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織圍繞村黨組織，利用自身職能開展工作，發(fā)揮協(xié)調(diào)紐帶作用；產(chǎn)業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社、村民理事會、農(nóng)民藝術(shù)團(tuán)、志愿服務(wù)隊(duì)等社會組織，在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，組織群眾開展活動(dòng)，參與民主管理，起基礎(chǔ)性作用。通過健全組織設(shè)置、明確主體職責(zé)、規(guī)范運(yùn)行機(jī)制，充分發(fā)揮村黨支部的核心作用、群團(tuán)組織的紐帶作用、社會組織的基礎(chǔ)作用，使三個(gè)作用交融互動(dòng)、互為補(bǔ)充，形成以黨政為主導(dǎo)、村民自治為基礎(chǔ)、社會組織為中介、群眾廣泛參與的農(nóng)村社會管理新模式。作為穩(wěn)態(tài)社會結(jié)構(gòu)中的重要一極，農(nóng)村社會組織在參與社會建設(shè)與管理中，可促進(jìn)利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)解機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制的建立與完善，從而有效化解社會矛盾，降低社會風(fēng)險(xiǎn)，加速穩(wěn)態(tài)社會結(jié)構(gòu)的形成。

人類行動(dòng)方式的組織化是社會理性化、現(xiàn)代化的趨勢之一。農(nóng)民組織化是農(nóng)民擺脫長期的“原子化”與“碎片化”生存狀態(tài)，向現(xiàn)代“團(tuán)體格局”轉(zhuǎn)型的必然路徑。哈耶克認(rèn)為，所有結(jié)社、制度和其他社會型構(gòu)的社會秩序類分為不是生成的就是建構(gòu)的：前者是指“自生自發(fā)的秩序”，而后者則是指“組織”或者“人造的秩序。”[5]農(nóng)民組織化是農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)利益、權(quán)力或文化等方面的個(gè)人或集體目標(biāo)，通過特定機(jī)制形成各種類型組織的行動(dòng)與過程。農(nóng)民組織化的過程也就是一定社會秩序生成的過程。雖然農(nóng)村已初步建立村民自治制度，為農(nóng)民參與公共事務(wù)管理提供了最基本的制度保障，但由于這一制度主要是傾向于政治控制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因而無法完全覆蓋農(nóng)村基層的全部社會管理與服務(wù)，從而導(dǎo)致在一些邊緣性公共領(lǐng)域與突發(fā)性的公共問題等方面存在社會管理盲區(qū)。與此同時(shí)，在目前中國農(nóng)村社會管理中，在政府控制范圍之外已經(jīng)出現(xiàn)了自發(fā)的民間治理主體。農(nóng)村民間治理力量是一把雙刃劍：一方面能夠及時(shí)有效提供農(nóng)民迫切需要的公共服務(wù)，另一方面，如果這些力量游離于政府社會管理體系之外又會成為潛在的不安定因素。因此，順應(yīng)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻變動(dòng)新趨勢，在政府主導(dǎo)下，培育以農(nóng)民為主體的、以參與公共事務(wù)管理為目標(biāo)的農(nóng)村社會組織，以農(nóng)民自愿參與為前提，以合法自治組織的形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民參與農(nóng)村公共事務(wù)管理的權(quán)利是非常必要的。從某種意義上說，農(nóng)民的組織化是構(gòu)建政府——農(nóng)村社會組織——農(nóng)民多主體協(xié)同共治的農(nóng)村社會管理新模式，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理方式的切入點(diǎn)，也是破解農(nóng)村社會管理難題的突破口。

三、創(chuàng)建基于社會組織的農(nóng)村社會管理模式的策略

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為，組織是政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)，也是政治自由的前提。[6]實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會管理創(chuàng)新，就必須發(fā)揮社會組織的作用。農(nóng)村社會組織可以有效拓展公共空間，加強(qiáng)農(nóng)村社會管理與控制。然而，由于農(nóng)村長期存在的以血緣關(guān)系為聯(lián)系紐帶的宗族體系、小生產(chǎn)者特有的私人關(guān)系圈子等因素制約了社會組織的成長，因此，創(chuàng)新農(nóng)村社會管理模式的關(guān)鍵是積極培育農(nóng)村社會組織，并構(gòu)建農(nóng)村社會組織在社會管理中作用發(fā)揮的靈活機(jī)制。其策略有二：

策略之一，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，創(chuàng)設(shè)農(nóng)村社會組織發(fā)展的良好環(huán)境。農(nóng)村社會組織建設(shè)實(shí)質(zhì)上是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的一部分。中國農(nóng)村社會組織與西方民間組織有著不同的生長背景，不能要求它在生成路徑、資源獲取、結(jié)構(gòu)特性、管理體系等方面能夠脫離政府的主導(dǎo)。政府對社會組織的信任和尊重是公民社會發(fā)育和成長的重要保證。在農(nóng)村社會組織的啟動(dòng)初期，政府為主導(dǎo)的積極推動(dòng)是其成長的必不可少的推動(dòng)力。如果任由農(nóng)村社會組織力量自然生長則會延長其發(fā)育期，不利農(nóng)村社會組織作用的發(fā)揮。政府要堅(jiān)持培育、發(fā)展和管理、監(jiān)督并重的原則，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織的作用，在法律規(guī)定的框架內(nèi)，采取平等的姿態(tài)與社會組織共同管理社會事務(wù)，建立政府與社會的平等合作伙伴關(guān)系。

在農(nóng)村社會組織發(fā)展中，政府部門的主導(dǎo)作用應(yīng)主要體現(xiàn)為引導(dǎo)、扶持、規(guī)范、監(jiān)督、維護(hù)、整合。[7]首先是加大政策扶持的力度，堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，大力培育“面向農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民、推動(dòng)農(nóng)業(yè)”的“服務(wù)三農(nóng)”型社會組織；推動(dòng)各級政府及各部門與社會組織開展多層次合作，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策；其次是加大經(jīng)費(fèi)投入的力度，建立農(nóng)村社會組織發(fā)展投入保障機(jī)制、公共財(cái)政對農(nóng)村社會組織的資助和獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、以項(xiàng)目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)機(jī)制；第三是加大對農(nóng)村社會組織從業(yè)人員的培訓(xùn)力度，不斷提高社會組織工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；第四是加大對農(nóng)村社會組織的監(jiān)督管理力度，制定《中華人民共和國社會組織法》，制定社會組織行為規(guī)則，保障農(nóng)村社會組織依法開展各項(xiàng)活動(dòng)。

策略之二，強(qiáng)化自身能力建設(shè)，提升農(nóng)村社會組織的自治能力。農(nóng)村社會組織自身能力的建設(shè)主要是人力資源和組織活動(dòng)能力建設(shè)。要增強(qiáng)農(nóng)村社會組織的自治能力和服務(wù)能力，完善其內(nèi)部管理制度是核心。必須建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度體系。具體包括完善組織、人事、財(cái)務(wù)建設(shè)，促進(jìn)組織自律機(jī)制的形成，確保組織自主、自律、自強(qiáng)；建立社會監(jiān)督體系，自覺接受社會監(jiān)督，建立社會監(jiān)督與自律相結(jié)合的機(jī)制；加強(qiáng)農(nóng)民參與權(quán)的保障，農(nóng)民參與、合作意識的培養(yǎng)，核心是培養(yǎng)農(nóng)民民主權(quán)利意識，提升農(nóng)民參與、合作的能力。

中國農(nóng)村正處于現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，建設(shè)繁榮的社會主義新農(nóng)村是當(dāng)前和今后一段時(shí)期的重大政治課題，而積極培育農(nóng)村社會組織，構(gòu)建政府——農(nóng)村社會組織——農(nóng)民多主體協(xié)同共治的農(nóng)村社會管理新模式又是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然選擇。

(本文系國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(11BSH061)階段性成果，作者張?jiān)朴⑾岛限r(nóng)業(yè)大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師)