我國(guó)太陽能熱水器安裝使用的政策與法律問題

戴洪珊 張卉聰

我國(guó)太陽能熱水器安裝使用的政策與法律問題

戴洪珊 張卉聰

目前，我國(guó)對(duì)太陽能的利用方式主要以太陽能熱水器的使用為主，它的利用水平和效率的高低直接關(guān)系到我國(guó)節(jié)約型社會(huì)的建設(shè)。我國(guó)在太陽能熱水器的安裝使用中仍存在很多法律問題，試從當(dāng)前存在的問題出發(fā)，提出推進(jìn)太陽能與建筑一體化的發(fā)展政策，保障用戶利用太陽能的民事權(quán)利，規(guī)范太陽能熱水器質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和管理的法律對(duì)策。

太陽能建筑一體化;強(qiáng)制安裝政策;間接市場(chǎng)政策

目前，能源問題已經(jīng)成為制約世界各國(guó)發(fā)展的主要因素之一。我國(guó)是能源消費(fèi)大國(guó)，節(jié)約能源，減少因能源消耗引起的環(huán)境污染問題，己經(jīng)日益引起人們的重視。而建筑用能耗約占全國(guó)總用能的1/4，居耗能首位。［1］因此，推動(dòng)建筑節(jié)能在我國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。太陽能熱水器的應(yīng)用與建筑行業(yè)密切相關(guān)。目前，我國(guó)太陽能熱水器生產(chǎn)技術(shù)成熟，經(jīng)濟(jì)性好，產(chǎn)品使用范圍日益擴(kuò)大，在熱水供應(yīng)方面發(fā)揮著越來越大的作用，已成為建筑節(jié)能的重要技術(shù)手段之一。

一 我國(guó)太陽能熱水器行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

從市場(chǎng)規(guī)模來看，現(xiàn)階段，太陽能熱水器在我國(guó)太陽能利用中居主導(dǎo)地位。我國(guó)對(duì)太陽能熱水器的開發(fā)利用始于1958年，但由于受當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景的影響，發(fā)展速度緩慢。20世紀(jì)70年代末席卷全球的能源危機(jī)給太陽能熱水器的發(fā)展提供了新的契機(jī)，使其逐步發(fā)展壯大，到20世紀(jì)90年代后期已經(jīng)逐漸形成規(guī)模。目前，我國(guó)的太陽能集熱器、熱水器生產(chǎn)企業(yè)有3000多家，骨干企業(yè)100多家，其中大型骨干企業(yè)20多家。生產(chǎn)量由1998年的350萬m2/年增長(zhǎng)到2008年的3100萬m2/年。［2］我國(guó)已經(jīng)成為世界上最大的太陽能熱水器生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)市場(chǎng)，總保有量超過9000萬平方米，占世界的60%，并繼續(xù)以每年20%到30%的速度遞增。［3］但由于我國(guó)的人口數(shù)量龐大，人均使用量相對(duì)較低。我國(guó)人均太陽能熱水器擁有量(38m2/千人)僅為全球普及率最高的塞浦路斯(897m2/千人)的1/24，是以色列(745m2/千人)的1/20，是奧地利(341m2/千人)的1/9。根據(jù)我國(guó)的規(guī)劃，我國(guó)2020年太陽能熱水器的普及率僅相當(dāng)于奧地利2000年的水平。［4］

從產(chǎn)業(yè)化程度來看，我國(guó)太陽能熱水器企業(yè)的成長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)化完全是通過市場(chǎng)運(yùn)作發(fā)展起來的，基本上不用靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼。政府的支持主要放在立法和間接市場(chǎng)政策(資助研發(fā)、支持國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量認(rèn)證、宣傳推廣活動(dòng)等)上。這是我國(guó)太陽能熱水器行業(yè)能夠可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。但是，太陽能熱水系統(tǒng)與建筑一體化結(jié)合方面的技術(shù)比較薄弱，整體水平和市場(chǎng)規(guī)模都與發(fā)達(dá)國(guó)家有不小的差距，在實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的過程中亟需政府的財(cái)政支持。

從市場(chǎng)規(guī)范化程度來看，我國(guó)太陽能熱水器行業(yè)已經(jīng)基本建立了進(jìn)行產(chǎn)品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證體系。目前，我國(guó)已經(jīng)成立了國(guó)家太陽能熱水器質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心(北京)和國(guó)家太陽能熱水器產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)中心(武漢)兩個(gè)熱水器質(zhì)檢中心;頒布實(shí)施了太陽能熱水系統(tǒng)產(chǎn)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);對(duì)太陽能熱水器開始進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證等。這些都起到了規(guī)范市場(chǎng)的良好作用。但由于我國(guó)的太陽能企業(yè)多以中小企業(yè)為主，加上消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證不了解或重視程度不夠等原因，我國(guó)的太陽能熱水器市場(chǎng)仍存在質(zhì)量參差不齊等問題。

二 太陽能熱水器安裝使用中的法律問題

1.我國(guó)太陽能熱水器市場(chǎng)法律規(guī)范化程度較低。我國(guó)太陽能熱水器企業(yè)的總體構(gòu)成是以中小企業(yè)為主，大型骨干企業(yè)數(shù)量偏少，大品牌的市場(chǎng)集中度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)生產(chǎn)太陽能熱水器企業(yè)有5000多家，而排名前10位企業(yè)的市場(chǎng)份額只占到30%左右。據(jù)中國(guó)質(zhì)量萬里行促進(jìn)會(huì)調(diào)查顯示，我國(guó)各類太陽能熱水器品牌質(zhì)量參差不齊，優(yōu)劣“兩重天”。僅少數(shù)名牌產(chǎn)品由于生產(chǎn)規(guī)范、銷后服務(wù)到位，消費(fèi)者滿意度較高。其他大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)是作坊式雜牌企業(yè)，以組裝和貼牌方式經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。有的企業(yè)偷工減料，以次充好，甚至假冒名牌產(chǎn)品，低價(jià)拋售劣質(zhì)產(chǎn)品。很多消費(fèi)者使用太陽能熱水器，原本為了方便生活，但不僅熱水沒用上，反而遭遇熱水器漏水、凍堵、銹蝕流黃水、熱水溢流、冷水泛濫等一大堆問題。2006年年初，黑龍江省哈爾濱市就發(fā)生過5起太陽能熱水器因管路凍裂、漏水、結(jié)成冰溜子傷人事件，其中一名中年女子被墜落的冰溜子砸中身亡。［5］太陽能熱水器在整體產(chǎn)品質(zhì)量上的癥結(jié)，擾亂了正常的市場(chǎng)程序，打擊了包括潛在購(gòu)買者在內(nèi)的消費(fèi)者的消費(fèi)信心，嚴(yán)重影響了太陽能熱水器市場(chǎng)的推廣和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

2.太陽能熱水器與建筑一體化相結(jié)合的政策要求偏低。長(zhǎng)期以來，我國(guó)熱水器一直是房屋建成后才由用戶購(gòu)買安裝的一個(gè)后置部件。這種使用方式不僅影響建筑的美觀、損害房屋的使用功能，而且還造成資源浪費(fèi)。制約了太陽能熱水器在建筑上的進(jìn)一步應(yīng)用推廣。因此，20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)提出了太陽能熱水器∕系統(tǒng)與建筑一體化結(jié)合的發(fā)展目標(biāo)。與傳統(tǒng)的太陽能熱水器使用方式相比，太陽能建筑一體化有三個(gè)優(yōu)點(diǎn):一是節(jié)能環(huán)保，這是其最突出、最實(shí)在的特點(diǎn)，也是各國(guó)開發(fā)利用太陽能的關(guān)鍵所在;二是不損害市容市貌，符合城建規(guī)劃的要求，太陽能建筑一體化不僅要求節(jié)能環(huán)保，還要求考慮安裝規(guī)范，外形美觀、協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)太陽技術(shù)與美學(xué)的融合;三是可以節(jié)約成本。

目前太陽能熱水系統(tǒng)必須與建筑一體化結(jié)合的理念，已經(jīng)在太陽能利用學(xué)術(shù)界、產(chǎn)業(yè)界和建筑業(yè)界形成共識(shí)，并得到國(guó)家發(fā)改委、建設(shè)部、省市建筑廳等各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的大力支持，并在“十五”期間取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但我國(guó)太陽能熱水器與建筑一體化的整體水平和應(yīng)用規(guī)模與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在很大差距;大部分建筑設(shè)計(jì)院和房地產(chǎn)開發(fā)商對(duì)太陽能熱水系統(tǒng)的建筑一體化關(guān)注較少;部分太陽能熱水器企業(yè)對(duì)建筑一體化的認(rèn)識(shí)不夠，在產(chǎn)品性能與建筑結(jié)合的適用性等方面都沒有進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)。如何推動(dòng)太陽能熱水器與建筑的結(jié)合，真正實(shí)現(xiàn)太陽能與建筑的一體化，成為太陽能利用設(shè)施推廣中亟待解決的問題。

3.公民的太陽能熱水器安裝使用權(quán)受限。傳統(tǒng)的太陽能熱水器一般需要安裝在建筑的屋頂，不但需要適合的地方來牢固安置，還要求有適當(dāng)?shù)呐潘芫€。但是，從當(dāng)前的建筑行業(yè)看，絕大多數(shù)建筑的開發(fā)商和管理者等都未充分考慮到太陽能利用的空間，沒有把太陽能利用需求作為建筑的一部分來考慮設(shè)計(jì)，給日后太陽能裝置的安裝造成一定的障礙。因此太陽能熱水器在安裝過程中經(jīng)常受到小區(qū)物業(yè)或城市管理部門的阻撓。它們經(jīng)常以破壞建筑景觀、危害建筑安全、影響市容建設(shè)等為借口禁止業(yè)主安裝太陽能熱水器，一段時(shí)期以來，全國(guó)各地許多小區(qū)物業(yè)公司禁止安裝太陽能熱水器，并且把已安裝太陽能熱水器的小區(qū)住戶告上法庭，通過法院宣判強(qiáng)制拆除的案例時(shí)有發(fā)生。據(jù)各地媒體報(bào)道，全國(guó)有近百個(gè)大中城市、約有60%以上的小區(qū)物業(yè)公司都有禁止安裝太陽能熱水器的規(guī)定或相關(guān)條款。如果用戶強(qiáng)行安裝，必定遭到小區(qū)物業(yè)公司的起訴，并且多數(shù)用戶會(huì)敗訴，太陽能熱水器被強(qiáng)制拆除。［6］這些限制明顯與《可再生能源法》的相關(guān)規(guī)定相悖，不但侵犯了公民的基本民事權(quán)利，也影響了太陽能熱水器的推廣，成為太陽能行業(yè)發(fā)展的突出難題。

三 解決我國(guó)太陽能熱水器安裝使用問題的法律對(duì)策

1.完善現(xiàn)有的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系、加強(qiáng)監(jiān)管和宣傳。盡管我國(guó)太陽能熱水器行業(yè)已經(jīng)基本建立了進(jìn)行產(chǎn)品監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)和認(rèn)證體系。但實(shí)際實(shí)施的效果并不理想。之所以出現(xiàn)這種情況主要有以下幾個(gè)原因:一是現(xiàn)存的太陽能產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)混亂、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系尚不健全且有些現(xiàn)存標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后，早已脫離了現(xiàn)實(shí)需要，甚至出現(xiàn)過產(chǎn)品符合標(biāo)準(zhǔn)卻不符合消費(fèi)者需求的情況;二是對(duì)太陽能熱水器產(chǎn)品的監(jiān)管不到位，使得劣質(zhì)產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)有機(jī)可乘;三是太陽能熱水器質(zhì)量認(rèn)證的宣傳力度不夠、權(quán)威性不足，很多消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的質(zhì)量認(rèn)證不了解甚至缺乏信任。使得這些所謂的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系在實(shí)際應(yīng)用中很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，及時(shí)修改并完善現(xiàn)有的太陽能熱水器產(chǎn)品監(jiān)管和質(zhì)量認(rèn)證體系，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)行為顯得尤為必要。

針對(duì)上述情況，首先，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督等部門應(yīng)根據(jù)產(chǎn)品技術(shù)的發(fā)展，及時(shí)修訂和完善太陽能產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)體系，使其能夠與市場(chǎng)的產(chǎn)品更新?lián)Q代相適應(yīng);其次，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)太陽能產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售和市場(chǎng)的規(guī)范和管理;最后，政府應(yīng)擴(kuò)大對(duì)熱水器質(zhì)量認(rèn)證及其標(biāo)準(zhǔn)的宣傳范圍，引導(dǎo)消費(fèi)者選擇市場(chǎng)信譽(yù)度高、產(chǎn)品質(zhì)量過硬的熱水器品牌。

2.制定政策法規(guī)推動(dòng)太陽能熱水器與建筑一體化相結(jié)合。目前，國(guó)際上對(duì)太陽能熱水器利用的激勵(lì)政策主要有稅收激勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼和強(qiáng)制安裝三種類型。從我國(guó)目前的情況看，獨(dú)立安裝使用太陽能熱水器的用戶市場(chǎng)巨大，基本上不需要政府政策的激勵(lì)，但太陽能熱利用與建筑結(jié)合的程度不高，消費(fèi)者和開發(fā)商對(duì)此都缺乏積極性，亟需政府激勵(lì)政策的促進(jìn)。

(1)加強(qiáng)宣傳，提高各級(jí)政府部門、建筑師、房地產(chǎn)開發(fā)商及消費(fèi)者對(duì)太陽能熱水器與建筑一體化應(yīng)用的認(rèn)識(shí)。政府可以以文件、輿論宣傳、政績(jī)考核等為手段，讓人們認(rèn)識(shí)到推動(dòng)太陽能建筑一體化的迫切性及由此獲得的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，將太陽能建筑一體化作為政府節(jié)能減排的有效工具，制定措施鼓勵(lì)其發(fā)展。

(2)制定激勵(lì)政策，為太陽能建筑一體化提供資金支持。太陽能與建筑一體化是未來的主要發(fā)展方向，政府應(yīng)對(duì)其研發(fā)與建造給予充分的政策支持。政府可以通過制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)太陽能建筑一體化應(yīng)用的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品升級(jí)換代;通過財(cái)政補(bǔ)貼等手段，鼓勵(lì)房地產(chǎn)開發(fā)商利用太陽能建筑一體化技術(shù)，鼓勵(lì)個(gè)人或企事業(yè)單位購(gòu)買太陽能建筑一體化的商品房。

(3)完善太陽能熱水器的強(qiáng)制安裝政策，通過立法或行政手段強(qiáng)制要求新建建筑必須安裝太陽能熱水器。國(guó)家或地方相關(guān)部門應(yīng)制定強(qiáng)制安裝太陽能熱水器的法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。建立和規(guī)范太陽能熱水器產(chǎn)品的安裝、運(yùn)行和維護(hù)管理體制等。目前，我國(guó)的部分省市如云南、海南、深圳以及江蘇、徐州、煙臺(tái)等地已經(jīng)出臺(tái)了相關(guān)政策，強(qiáng)制性要求12層以下新建建筑必須采用太陽能熱水器，并要做到同步設(shè)計(jì)、同步安裝。［7］但這些大都停留在政策層面上，需要上升到法律層面上。

3.修改相關(guān)法規(guī)以保障用戶的太陽能使用權(quán)。我國(guó)《可再生能源法》第17條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人安裝和使用太陽能熱水系統(tǒng)、太陽能供熱和制冷系統(tǒng)、太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)和太陽能利用系統(tǒng)。國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門制定太陽能利用系統(tǒng)與建筑結(jié)合的技術(shù)政策和技術(shù)規(guī)范。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)該根據(jù)前款規(guī)定的技術(shù)規(guī)范，在建筑物的設(shè)計(jì)和施工中，為太陽能的利用提供必備條件。對(duì)已建成的建筑物，住戶可以在不影響其質(zhì)量與安全的前提下安裝符合技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的太陽能利用系統(tǒng);但是，當(dāng)事人另有約定的除外?！边@條規(guī)定體現(xiàn)了國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人安裝和使用太陽能熱水器的精神。但最后一款中對(duì)已建成的建筑物上安裝太陽能熱水器加了“不影響其質(zhì)量與安全”這一限制條件，這就為用戶和小區(qū)物業(yè)的紛爭(zhēng)埋下了隱患。很多物業(yè)公司以影響建筑質(zhì)量安全為由，在物業(yè)管理協(xié)議中約定不得在小區(qū)內(nèi)安裝太陽能熱水器。糾紛發(fā)生后，物業(yè)往往以此為據(jù)將業(yè)主告上法庭并且勝訴。這一條與其說是保障了業(yè)主的權(quán)利毋寧說是為物業(yè)公司等限制太陽能熱水器的安裝提供了法律依據(jù)。因此，國(guó)務(wù)院能源主管部門在制定《可再生能源法》實(shí)施細(xì)則或相關(guān)條例中，有必要修改這一規(guī)定，要求物業(yè)公司不得在管理協(xié)議中約定與《可再生能源法》的精神背道而馳的禁裝太陽能熱水器的條款，并且要求物業(yè)公司在住戶安裝太陽能熱水器時(shí)給予支持和指導(dǎo)。

［1］中國(guó)建筑業(yè)協(xié)會(huì)建筑節(jié)能專業(yè)委員會(huì)北京市建筑節(jié)能與墻體材料革新辦公室.建筑節(jié)能，怎么辦［M］.中國(guó)計(jì)劃出版社，2002(10).

［2］徐偉，鄭瑞澄，路賓.2009中國(guó)太陽能建筑應(yīng)用發(fā)展研究報(bào)告［M］.中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2009(08).

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Abstract:Solar energy is inexhaustible and clean energy，it is one of the most promising energy sources in the 21st century.At present，the main mode of use of solar energy is the solar heaters.There are still many legal problems in the installation of solar water heaters.This paper tries to analyzes those problems and proposed some suggestions on the policy of integrating the solar energy with the buildings，on the protection of the users’s civil rights to use solar energy and the regulations for the solar water heater’s quality standards.

Key words:integrating solar energy and the buildings;policy of compelled installation;indirect market policies

Class No.:D922.6Document Mark:A

Policy and Legal Issues on the Installation of Solar Water Heaters in China

Dai Hongshan Zhang Huicong

D922.6

A

戴洪珊，碩士，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，浙江·杭州。郵政編碼:311300 張卉聰，碩士，浙江農(nóng)林大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)，浙江·杭州。郵政編碼:311300

1672－6758(2011)05－0052－2

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)