民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的困境與對策

李林香 張麗

民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的困境與對策

李林香 張麗

加強(qiáng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法研究，對于完善我國立法體系，推進(jìn)民族地區(qū)依法治區(qū)進(jìn)程，不僅具有重要的理論意義，而且具有較高的實(shí)踐價(jià)值。通過探討與分析我國民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的困境與不足，就經(jīng)濟(jì)立法的概念、依據(jù)、質(zhì)量和效力等方面存在的問題提出相應(yīng)的對策。

民族地區(qū);經(jīng)濟(jì)立法;困境與對策

我國2001年修改《民族區(qū)域自治法》和2005年頒布施行《國務(wù)院實(shí)施(中華人民共和國民族區(qū)域自治法)若干規(guī)定》后，五大民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)立法取得了長足的發(fā)展，大量適應(yīng)民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的自治條例和單行條例相繼出臺，進(jìn)一步促進(jìn)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。但經(jīng)濟(jì)立法的具體規(guī)定在現(xiàn)行法律體系中僅有16項(xiàng)，有關(guān)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的只占3項(xiàng)，分別散見于1992年《新疆維吾爾自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法工作的決議》、1993年《中華人民共和國憲法修正案》第七條和1998年《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實(shí)施依法治區(qū)的決議》［1］，民族地區(qū)在具體的經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)程中，尚存在著很多立法困境與不足。

一 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的困境

1.立法概念模糊?！吨腥A人民共和國憲法(2004修正)》第十五條規(guī)定“國家加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法，完善宏觀調(diào)控”，但目前理論界尚未嚴(yán)格區(qū)分經(jīng)濟(jì)立法與經(jīng)濟(jì)法立法，把兩者直接或間接簡單混同、替代或模糊使用，而沒有注意到兩者的區(qū)別。

經(jīng)濟(jì)立法是包容經(jīng)濟(jì)法立法的屬概念［2］，指調(diào)整一切經(jīng)濟(jì)關(guān)系的所有具有綜合性特點(diǎn)的立法表現(xiàn)形式，是各個(gè)部門法律規(guī)范的某種聚合和聯(lián)合，其目的因立法主體不同而異。

經(jīng)濟(jì)法立法是包容于經(jīng)濟(jì)立法的種概念，是指在特定的社會階段，政府將經(jīng)濟(jì)法作為獨(dú)立法律部門用于調(diào)整特定經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法活動，以實(shí)現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)關(guān)系的干預(yù)和管理，維護(hù)社會整體利益。

民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法是指民族地區(qū)在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過程中，所調(diào)整的經(jīng)濟(jì)管理與經(jīng)濟(jì)活動的全部法律規(guī)范的總稱。調(diào)整的范圍以憲法、立法法、民族區(qū)域自治法所規(guī)定的事項(xiàng)范圍或經(jīng)濟(jì)立法主體職權(quán)范圍為限，主要表現(xiàn)形式為制定和變通制定自治條例和單行條例。

2.立法權(quán)限不明。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法權(quán)指進(jìn)行一切有關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面的立法權(quán)(如起草權(quán)、審議權(quán)、表決生效權(quán)、頒布權(quán)等)的總稱，屬于經(jīng)濟(jì)的自治權(quán)范疇，是經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)自治權(quán)中最基本的權(quán)力。其根本法律淵源為《中華人民共和國憲法(2004修正)》第一百一十六條有關(guān)制定、報(bào)批自治條例和單行條例的規(guī)定;直接法律淵源為《民族區(qū)域自治法》第十九條有關(guān)立法權(quán)的規(guī)定、第二十條有關(guān)變通權(quán)的規(guī)定。但兩者多為原則性、倡導(dǎo)性規(guī)范，缺乏明確的法律責(zé)任規(guī)定。

1985年《最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)審判工作的通知》中“對民族自治地方的自治條例和單行條例，人民法院在審理屬于民族自治地方當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)糾紛案件時(shí)，可作為一種依據(jù)，認(rèn)真研究，正確運(yùn)用”。但是由于多方面的原因，國務(wù)院及其有關(guān)部門至今尚未制定出民族區(qū)域自治法實(shí)施細(xì)則，五大民族地區(qū)各自的自治區(qū)自治條例亦均尚未出臺，使得民族經(jīng)濟(jì)立法失去了重要的可操作性法律依據(jù)。

實(shí)踐中，我國民族地區(qū)自治條例和單行條例的制定與變通制定除需本級人大表決通過，還需征詢國務(wù)院職能部門意見，獲同意后報(bào)上級人大常委會，經(jīng)上級人大常委會批準(zhǔn)后生效。而中央與民族地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)權(quán)限尚未法制化界定，兩者在經(jīng)濟(jì)權(quán)益上的劃分需預(yù)先經(jīng)過職能部門尤其是經(jīng)濟(jì)管理部門的同意［3］。這樣，一方面，民族地區(qū)立法權(quán)中的表決生效權(quán)被剝離，使得民族地區(qū)不能自主完成立法;另一方面，國務(wù)院職能部門對自治條例和單行條例草案實(shí)行意見征詢，實(shí)質(zhì)上為非法定程序的預(yù)先審查，條例通過與否易受職能部門利益及人為因素影響［4］。

3.重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法由于起步較晚，準(zhǔn)備不足，研究不深，且在主張上強(qiáng)調(diào)應(yīng)急立法，為在最短時(shí)間內(nèi)構(gòu)建相對完備的市場經(jīng)濟(jì)法制體系，片面追求立法的數(shù)量、速度和規(guī)模;或因流于形式盲目攀比，模仿甚至照搬照抄法律、行政法規(guī)、規(guī)章以及政策性有關(guān)條文和規(guī)定，從而忽視了本民族地區(qū)特定時(shí)期的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)［5］。其質(zhì)量不足主要表現(xiàn)為民族平等、地方自治和民族習(xí)慣法文化等基本理論研究不夠;條例出臺后沒有與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行相應(yīng)的修改和廢除清理工作;立法趨同性強(qiáng)，民族地區(qū)特色不鮮明;條例多原則性表述，缺少必要的法律責(zé)任與監(jiān)督機(jī)制，可操作性不強(qiáng)，進(jìn)而導(dǎo)致立法實(shí)施不充分，自治權(quán)落實(shí)不力。

4.自治權(quán)重視不足。對經(jīng)濟(jì)增長起決定作用的是制度因素而非技術(shù)性因素，在法律供給相對貧乏的民族地區(qū)，立法的規(guī)范和促進(jìn)作用越明顯。但長期以來我國立法上的國家至上主義表現(xiàn)為官本位的觀念和重政策輕法治的思想，有關(guān)職能部門認(rèn)為民族立法的作用不大，對民族自治權(quán)的尊重程度不夠;另一方面，許多民族地區(qū)自治權(quán)意識淡薄，沒有真正認(rèn)識到自身特定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，以及通過立法實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新以發(fā)展本民族地區(qū)的必要性。這兩方面因素均導(dǎo)致了民族自治權(quán)在一定程度上的虛化和弱化。

5.效力等級較低。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法是對現(xiàn)行法律法規(guī)中有關(guān)民族經(jīng)濟(jì)方面原則的具體化和民族特色化。由于監(jiān)督制度及利益協(xié)調(diào)機(jī)制欠缺，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法容易產(chǎn)生民族本位主義、地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義，以及不同層級、不同部門、不同時(shí)期條例間的不一致甚至相互沖突等法制混亂現(xiàn)象，給民族地區(qū)的執(zhí)法守法帶來困難，并損害了法制公正與立法效果，使得經(jīng)濟(jì)立法效力等級較低，陷入法制越不健全，生產(chǎn)要素流動性越差，社會經(jīng)濟(jì)越落后的惡性循環(huán)。

二 民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的對策

民族地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開法制建設(shè)和法治保障?；趪以谑袌鼋?jīng)濟(jì)方面已定立法部署，民族地區(qū)應(yīng)積極主動地行使民族自治權(quán)，提高立法質(zhì)量，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法的前瞻性、針對性和可操作性。

1.明確立法原則。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的基本原則是根據(jù)自治條例立法指導(dǎo)思想進(jìn)行制定或變通自治條例的根本準(zhǔn)則，主要包括合憲、合法與體現(xiàn)民族特色三大內(nèi)容。

維護(hù)自治地方民族權(quán)益。將國家與民族利益、立法者與民族群眾的意志、國家與民族地區(qū)權(quán)力、民族權(quán)利與義務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來，其實(shí)質(zhì)是將民族利益作為經(jīng)濟(jì)立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將民族權(quán)利及其保障作為經(jīng)濟(jì)立法基礎(chǔ)。

維護(hù)法制統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。依照法定的權(quán)限和程序，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法的條例的制定與變通要與國家有關(guān)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的法律、法規(guī)相銜接，與國家有關(guān)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面的指導(dǎo)政策相統(tǒng)一，正確處理公平競爭與民族地區(qū)特殊保護(hù)之間的關(guān)系，防止地方保護(hù)主義和部門利益傾向，主動維護(hù)國家法制的統(tǒng)一。

符合民族地方特色。民族地區(qū)地方立法應(yīng)當(dāng)從自治區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀實(shí)際和內(nèi)在規(guī)律出發(fā)，貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法的精神實(shí)質(zhì)與必需、必要、可行和保證質(zhì)量的原則，實(shí)行立法工作者、實(shí)際工作者、理論工作者相結(jié)合，做到民族經(jīng)濟(jì)立法的民主化和科學(xué)化，突出地方和民族特色。

2.立改廢相結(jié)合。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法內(nèi)容的配置與完善上要信守公法理念，遵守自治權(quán)，尊重變通權(quán)，體現(xiàn)組織與權(quán)利、實(shí)體與程序等內(nèi)容的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，使法律成為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動的重要手段。通過深入細(xì)致的經(jīng)濟(jì)立法調(diào)研和規(guī)劃，把握本民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀況和立法需求，以民族自治條例為中心，完善單行條例，確立調(diào)整近期、中期、遠(yuǎn)期諸經(jīng)濟(jì)關(guān)系的立法結(jié)構(gòu)，構(gòu)建調(diào)整民族地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)諸關(guān)系的立法體系。具體實(shí)踐中要與時(shí)俱進(jìn)，結(jié)合時(shí)代背景及實(shí)際需要，對新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系或行為尚未在立法中體現(xiàn)的要及時(shí)制定或變通制定，對已頒布的法規(guī)條例及時(shí)進(jìn)行清理、增補(bǔ)和修改，立、改、廢相結(jié)合，著力解決本民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的特殊問題，使各項(xiàng)工作逐步納入法制軌道。

3.強(qiáng)化立法監(jiān)督。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法監(jiān)督制度，是中央與民族地方經(jīng)濟(jì)權(quán)益劃分法制化的必然需求。強(qiáng)化立法監(jiān)督，要從立法計(jì)劃的編制、法規(guī)草案的起草、論證、審議與備案等過程入手，健全法律法規(guī)監(jiān)督體系，成立立法監(jiān)督委員會等專門的立法監(jiān)督機(jī)構(gòu);健全自治條例備案的啟動機(jī)制，統(tǒng)一撤銷制度，確保國家法制統(tǒng)一;暢通立法實(shí)施反饋渠道，逐步形成一府兩院監(jiān)督、群眾監(jiān)督與輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督體系，就立法的適用范圍、重大問題、重要分歧、可行性等及時(shí)審查，不斷加大監(jiān)督力度，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，形成經(jīng)濟(jì)立法的良性互動，確保民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量。

4.協(xié)調(diào)各方利益。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法主要涉及國家與民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益、立法關(guān)系與權(quán)力分配等方面的協(xié)調(diào)，而經(jīng)濟(jì)權(quán)限與權(quán)力劃分實(shí)質(zhì)上是權(quán)力配置和利益分配，在體制允許的范圍內(nèi)，中央與民族地區(qū)政府均追求權(quán)力最大化和責(zé)任最小化。由于缺乏法制上的明確性和穩(wěn)定性，一方面使得雙方政治力量的行為難以規(guī)范，博弈負(fù)作用難以有效控制;另一方面容易造成民族經(jīng)濟(jì)立法越權(quán)、重復(fù)、分散等混亂現(xiàn)象。因此實(shí)踐中民族地區(qū)要著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，結(jié)合自身社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化的實(shí)際發(fā)展水平與承受能力，正確地評估法律供求關(guān)系，合理界定權(quán)力與責(zé)任范圍、明確權(quán)利與義務(wù)的劃分，建立沖突預(yù)防和矛盾解決的協(xié)商機(jī)制，處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，促進(jìn)中央與民族地方經(jīng)濟(jì)立法與調(diào)整權(quán)限的法制化進(jìn)程，使現(xiàn)行條例與國家政策之間、不同層級、不同部門、不同時(shí)期的法律規(guī)范之間處于良好的協(xié)調(diào)狀態(tài)。

5.重視立法功能。作為民族立法的重要組成部分，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)轉(zhuǎn)變偏重于將法規(guī)條例視為管理與懲戒工具的觀念，重視經(jīng)濟(jì)立法的揭示、引導(dǎo)、規(guī)范、執(zhí)行等立法功能，體現(xiàn)法規(guī)條例的秩序、正義、自由、效率等價(jià)值取向。通過經(jīng)濟(jì)立法將民族優(yōu)惠政策具體化、法制化，協(xié)調(diào)民族地區(qū)各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，改善投資環(huán)境，優(yōu)化資源配置，從根本上保障和落實(shí)民族自治制度。

三 小結(jié)

由于經(jīng)濟(jì)利益的相對獨(dú)立性，我國民族地方經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展均離不開法律的保障、規(guī)范和調(diào)整。因此，充分重視和正確行使經(jīng)濟(jì)立法權(quán)，根據(jù)實(shí)際情況制定和完善相關(guān)經(jīng)濟(jì)立法，對于提高民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)立法質(zhì)量和實(shí)效，增強(qiáng)社會資源的有效利用與社會運(yùn)行效率，切實(shí)把立法資源轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢具有特別重要的作用和意義。

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Abstract:As for strengthening economic legislation research in the ethnic regions，it does have great theoretical significance and high practical value in both perfecting our legislative system and promoting the process of governing these regions of law This paper discusses and analyzes the predicament and insufficiency of economic legislation in our ethnic regions，then proposes the corresponding countermeasures in the questioned aspects of concept，basis，quality and effectiveness.

Key words:ethnic region;economic legislation;predicament and countermeasure

Class No.:D920.4Document Mark:A

The Predicament and Countermeasure of Economic Legislation in the Ethnic Regions

Li LinxiangZhang Li

D920.4

A

李林香，碩士，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆·烏魯木齊。研究方向:經(jīng)濟(jì)法學(xué)。郵政編碼:830012 張麗，教授，新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，新疆·烏魯木齊。郵政編碼:830012

1672－6758(2011)05－0043－2

(責(zé)任編輯:蔡雪嵐)