新能源與可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)與制度設(shè)計(jì)

徐孟洲，胡林林

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

新能源與可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)與制度設(shè)計(jì)

徐孟洲，胡林林

(中國(guó)人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

為保持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新能源與可再生能源被確定為中國(guó)重大戰(zhàn)略選擇。新能源與可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金具有政府公益性基金的法律屬性。中國(guó)應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法律屬性，本著“以人為本、平衡協(xié)調(diào)和社會(huì)責(zé)任本位”的人文理念，盡快建立新能源與可再生能源發(fā)展基金制度，并從基金的管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、渠道來(lái)源、分配、公示、監(jiān)管等實(shí)體及程序方面出臺(tái)相關(guān)的規(guī)范性文件，為促進(jìn)新能源與可再生能源發(fā)展提供法律保障。

新能源與可再生能源;激勵(lì)機(jī)制;專項(xiàng)基金

一、問(wèn)題的提出

在能源及環(huán)保問(wèn)題日益突出的當(dāng)今世界，新能源與可再生能源的開(kāi)發(fā)與利用受到各國(guó)政府的高度重視。在中國(guó)，新能源與可再生能源行業(yè)發(fā)展方興未艾，但資金的投入不足已成為制約其發(fā)展的重要障礙。目前該行業(yè)不是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域，加上前期的投入大、效益低，導(dǎo)致其無(wú)法僅依靠市場(chǎng)在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⑿б婊哪繕?biāo)。因此，世界各國(guó)政府大多采用專項(xiàng)基金、稅收、財(cái)政補(bǔ)貼等多種激勵(lì)機(jī)制來(lái)促進(jìn)其發(fā)展。2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，世界各國(guó)加大了對(duì)可再生能源發(fā)展基金的設(shè)置力度。實(shí)踐證明，這是行之有效的激勵(lì)舉措。中國(guó)自建國(guó)以來(lái)一向重視新能源與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用，先后頒布了一系列涉及發(fā)展專項(xiàng)基金的法律法規(guī)。21世紀(jì)以來(lái)，2005年頒布的《可再生能源法》第24條規(guī)定國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，用于支持特定的可再生能源開(kāi)發(fā)利用項(xiàng)目。2006年財(cái)政部發(fā)布《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。隨后云南省等地方政府先后出臺(tái)了相應(yīng)的專項(xiàng)資金管理辦法。2008年財(cái)政部印發(fā)《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》。2009年12月，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《可再生能源法》四年來(lái)的實(shí)施情況，對(duì)其進(jìn)行了修改。2010年4月財(cái)政部又小范圍內(nèi)公開(kāi)《可再生能源專項(xiàng)基金①2009年修訂《可再生能源法》時(shí)把專項(xiàng)資金納入基金的一個(gè)組成部分。根據(jù)有關(guān)部門解釋，由“資金”變?yōu)椤盎稹庇兄诎l(fā)揮基金縱向管理的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)降低了行政管理成本。參見(jiàn)證券時(shí)報(bào):《可再生能源專項(xiàng)資金將改為可再生能源專項(xiàng)基金》。［EB/OL］［2010－05－04］，中國(guó)電力企業(yè)文化網(wǎng)。http://www.dlqywh.com/qw3_oth/show/index.asp?user=10746管理辦法》征求意見(jiàn)稿。可以說(shuō)，中國(guó)新能源與可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金立法已取得重要成就，初步建立起建筑應(yīng)用、風(fēng)力發(fā)電、農(nóng)村沼氣等專項(xiàng)基金管理體系。據(jù)報(bào)道，2010年中央投入新能源與可再生能源的發(fā)展基金達(dá)209億元，其中中央預(yù)算安排的專項(xiàng)資金109億，與2009年相比增長(zhǎng)38%;可再生能源電價(jià)附加收入100億元［1］。在中央政府的帶動(dòng)下，地方政府也紛紛設(shè)立發(fā)展基金用于支持新能源與可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。為更好地使用這筆政府經(jīng)費(fèi)，使其規(guī)范化、科學(xué)化、效益化，需要我們進(jìn)一步完善新能源與可再生能源的發(fā)展基金制度。本文就中國(guó)新能源與可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)與制度設(shè)計(jì)問(wèn)題作初步探究。

二、新能源與可再生能源發(fā)展基金的法律性質(zhì)

正確定位新能源與可再生能源發(fā)展基金的法律性質(zhì)，有助于準(zhǔn)確把握新能源與可再生能源發(fā)展基金制度的定位，進(jìn)而設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的相關(guān)法律制度。新能源與可再生能源一般具有投入大、投資期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢等特點(diǎn)，尤其是在發(fā)展起步階段，如果沒(méi)有政府的扶持很難快速形成規(guī)模并產(chǎn)業(yè)化。政府通過(guò)設(shè)立基金，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本的投入方向、降低企業(yè)的成本、完善相關(guān)制度等方式來(lái)促進(jìn)新能源與可再生能源的發(fā)展，這在某種程度上也是政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段之一。

新能源與可再生能源發(fā)展基金的定位是政府公益性基金，還是產(chǎn)業(yè)投資性基金?學(xué)界尚存爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，政府性基金與產(chǎn)業(yè)投資基金存在較大差別:首先，從概念來(lái)看，政府性基金是指各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件的規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金。①財(cái)政部《政府性基金管理暫行辦法》(2010)第2條。產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對(duì)未上市企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資和提供經(jīng)營(yíng)管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的集合投資制度，即通過(guò)向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實(shí)業(yè)投資。②國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》(草案)第2條。其次，從基金的資金來(lái)源渠道看，政府性基金來(lái)自無(wú)償征收的財(cái)政資金，而產(chǎn)業(yè)投資基金的資金則來(lái)自公眾投資者的投資;從投資回報(bào)的角度看，政府性基金以無(wú)償資助及低息貸款等形式使用，其經(jīng)濟(jì)回報(bào)極低或?yàn)榱闵踔翞樨?fù)，但具有較高的公益性價(jià)值。產(chǎn)業(yè)投資基金則需要以現(xiàn)金等形式對(duì)投資者分紅，謀求利潤(rùn)，這也是其存在的基礎(chǔ)及追求。最后，從資金投入使用范圍來(lái)看，政府性基金支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)投資基金則主要支持股權(quán)投資、杠桿融資及企業(yè)重組等。此外，政府性基金與產(chǎn)業(yè)投資基金在組織形式、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、運(yùn)作程序等諸多方面也存在明顯區(qū)別。根據(jù)《可再生能源法》(2009)第24條第2款規(guī)定的發(fā)展專項(xiàng)基金的使用范圍來(lái)看，可再生能源發(fā)展基金除用于補(bǔ)償電網(wǎng)企業(yè)高額收購(gòu)可再生能源發(fā)電費(fèi)用以及補(bǔ)償國(guó)家投資或補(bǔ)貼建設(shè)的公共可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)合理的運(yùn)行和管理費(fèi)用超出銷售電價(jià)的部分外，還以無(wú)償資助、低息貸款等形式用于支持以下事項(xiàng):可再生能源開(kāi)發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定和示范工程;農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項(xiàng)目;偏遠(yuǎn)地區(qū)和海島可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)建設(shè);可再生能源的資源勘察、評(píng)價(jià)和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè);促進(jìn)可再生能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。此外，電網(wǎng)企業(yè)為收購(gòu)可再生能源電量而支付的接網(wǎng)費(fèi)用以及其他相關(guān)費(fèi)用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過(guò)銷售電價(jià)回收的，可以申請(qǐng)可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)助。

從上述兩類基金的區(qū)別及《可再生能源法》規(guī)定的基金用途來(lái)看，新能源與可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金的定位應(yīng)該是政府性公益基金。③《中華人民共和國(guó)可再生能源法》(2009年修正)。http://sikao.studyez雖然新能源與可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金與產(chǎn)業(yè)投資基金存在本質(zhì)的不同，但并不妨礙這兩種基金并存，以各自不同的功能方式促進(jìn)新能源與可再生能源的發(fā)展。在美國(guó)，能源政府性公益基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金達(dá)十余種。因此，建議政府在設(shè)立發(fā)展專項(xiàng)基金的同時(shí)，可以考慮鼓勵(lì)社會(huì)籌集資金發(fā)行新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)投資基金，但由于篇幅所限后者的制度設(shè)計(jì)不在本文探討。

綜上，新能源與可再生能源發(fā)展基金，是國(guó)家在諸多激勵(lì)機(jī)制中的一種重要調(diào)整手段，是政府公益性基金。該基金制度屬于促進(jìn)型經(jīng)濟(jì)法范疇，其調(diào)整目標(biāo)是通過(guò)積極的鼓勵(lì)手段(無(wú)償資助、低息貸款等手段)來(lái)促進(jìn)新能源與可再生能源健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

三、新能源與可再生能源發(fā)展基金的實(shí)體法律制度構(gòu)建

過(guò)程管理學(xué)派的鼻祖法約爾將管理分為五大核心職能，即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制［2］。中國(guó)新能源與可再生能源基金征收使用的管理，大體也應(yīng)遵循上述過(guò)程管理的思路。本著“以人為本、平衡協(xié)調(diào)和社會(huì)責(zé)任本位”的人文理念［3～4］，根據(jù)其法律性質(zhì)，從經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系及民事法律關(guān)系兩方面設(shè)計(jì)好如下制度:基金來(lái)源渠道(如何征收)、誰(shuí)管理、給誰(shuí)使用、預(yù)算、使用、監(jiān)督、績(jī)效考核以及與其他激勵(lì)機(jī)制的協(xié)調(diào)等。從外部關(guān)系看，專項(xiàng)基金是諸多可再生能源激勵(lì)手段(如稅收、政府采購(gòu)、金融、財(cái)政補(bǔ)貼等)之一，因此需要協(xié)調(diào)好基金與其他激勵(lì)手段的關(guān)系。專項(xiàng)基金相對(duì)更為穩(wěn)定，更為直接有效，能更快地促進(jìn)可再生能源技術(shù)的完善并推向市場(chǎng)。以稅收為例，稅收杠桿除了有經(jīng)濟(jì)影響(促進(jìn)或抑制)之外，還起著重要的宏觀調(diào)控職能，直接反映國(guó)家的政策導(dǎo)向?；饎t間接地體現(xiàn)了政府對(duì)具體某類可再生能源的引導(dǎo)、直接的鼓勵(lì)促進(jìn)，在新能源與可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施的建立以及加強(qiáng)科學(xué)研究、技術(shù)完善推廣方面更有著無(wú)可替代的作用。因此，需要根據(jù)中國(guó)可再生能源發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃要求，在總體目標(biāo)與各類既定細(xì)化目標(biāo)及財(cái)政預(yù)算的經(jīng)濟(jì)總量范圍內(nèi)，合理限定各類激勵(lì)手段的支出額度。其次從完善專項(xiàng)基金內(nèi)部制度而言，重點(diǎn)可從以下幾方面著手:

一是基金來(lái)源的法律保障。為保障可再生能源基金有效地運(yùn)作，起到良好的杠桿與示范效應(yīng)，就必須確?；鹨?guī)模適度。從國(guó)際上看，專項(xiàng)基金的征收規(guī)模一般為零售電量收入的1%～4%。各國(guó)通過(guò)各種形式來(lái)確?；鸬囊?guī)模。金融危機(jī)爆發(fā)后，2009年7月9日美國(guó)財(cái)政部和能源局聯(lián)合宣布，將從年初國(guó)會(huì)批準(zhǔn)通過(guò)的7 870億美元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃中撥付30億美元設(shè)立可再生能源政府專項(xiàng)基金，直接以現(xiàn)金而非稅收的方式撥付給符合條件的美國(guó)企業(yè)。①$30B Loan Program Proposed for Renewable Energy Turnaround.［EB/OL］［2009 －1 －22］.http://slogans.blogbus.com/logs/73697509.html直接撥付現(xiàn)金的方式有效緩解了美國(guó)可再生能源企業(yè)因信貸困難而發(fā)展無(wú)力的局面。英國(guó)是較早對(duì)氣候變化采取應(yīng)對(duì)措施的國(guó)家。2001年英國(guó)開(kāi)始征收“氣候變化稅”，并以此稅收收入設(shè)立碳基金［5］。2006年開(kāi)始該基金計(jì)劃在5～8年內(nèi)投資5億英鎊左右的資金用于投資可再生能源項(xiàng)目。除英國(guó)中央政府外，地方政府也很重視可再生能源的發(fā)展。2009年11月5日，倫敦市長(zhǎng)宣布建立1億英鎊的綠色基金。②East London Gains?100 Million Green Fund.［EB/OL］［2010 －01 －10］.http://www.ecoseed.org/en/business/other－industries/article/26－other－industries/5017－East－London－gains－?100－million－green－fund2010年5月澳大利亞聯(lián)邦政府宣布從財(cái)政預(yù)算中撥付6.52億美元設(shè)立可再生能源政府未來(lái)基金，同時(shí)另外撥付2億美元作為關(guān)鍵技能培訓(xùn)的投資基金。③Australia＇s Budget － Renewable Energy Future Fund Announced.［EB/OL］［2010 － 06 － 09］.http://www.energymatters.com.au/index.php?main_page=news_article＆article_id=879該基金的目的在于鼓勵(lì)民間資本和政府加強(qiáng)合作，吸引更多資金投入可再生能源的開(kāi)發(fā)利用。從上述國(guó)家的情況來(lái)看，專項(xiàng)基金的征收渠道一般有三種模式:財(cái)政撥款、征收特別稅及征收電力附加費(fèi)。相比而言，電力附加費(fèi)規(guī)模穩(wěn)定且易被社會(huì)接受，因此成為現(xiàn)今西方主要國(guó)家如美國(guó)、德國(guó)等廣泛采納的一種形式。中國(guó)對(duì)可再生能源經(jīng)費(fèi)投入的法律保障方面逐步增強(qiáng)，《可再生能源法》(2005)規(guī)定了國(guó)家從財(cái)政收入中撥付經(jīng)費(fèi)設(shè)立可再生能源專項(xiàng)資金，2009年修訂該法時(shí)又增加規(guī)定對(duì)上述專項(xiàng)資金與可再生能源電價(jià)附加等設(shè)立專項(xiàng)基金。該規(guī)定大幅度地?cái)U(kuò)大了可再生能源投入的經(jīng)費(fèi)規(guī)模，根據(jù)《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法》(發(fā)改價(jià)格［2007］44)的規(guī)定，每度電收取4厘的可再生能源附加，今后每年的收取規(guī)模在100億左右。這大大緩解了中國(guó)能源年投資額達(dá)1 000億元以上而可再生能源領(lǐng)域卻資金嚴(yán)重匱乏的尷尬局面。新的《可再生能源法》第24條規(guī)定:“國(guó)家財(cái)政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來(lái)源包括國(guó)家財(cái)政年度安排的專項(xiàng)資金和依法征收的可再生能源電價(jià)附加收入等?！薄暗取弊直砻?，基金的投入來(lái)源不限于上述兩項(xiàng)，這就為國(guó)家根據(jù)可再生能源發(fā)展的需要進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模提供了立法空間。該修訂條款是可再生能源立法的重要成就，也反映了國(guó)家發(fā)展新能源與可再生能源的決心和力度。由于財(cái)政撥款的渠道并不穩(wěn)定，又受制于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，可再生能源電價(jià)附加可視為主要的渠道來(lái)源。此外，建議國(guó)家完善能源稅法體系，按照一定比例提取能源稅或其中某個(gè)稅種的收入作為新能源與可再生能源發(fā)展基金的經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道［5］。

二是基金的使用范圍。根據(jù)《可再生能源法》第24條的規(guī)定，目前中國(guó)可再生能源基金主要以無(wú)償資助或低息貸款等形式用于補(bǔ)償相關(guān)成本支出及支持五類特定的項(xiàng)目，這固然本著經(jīng)濟(jì)邊際效益最大化原則把資金花費(fèi)在產(chǎn)出效應(yīng)明顯的項(xiàng)目。但在相關(guān)規(guī)定中，還是應(yīng)把基金的使用范圍予以科學(xué)界定，這樣才能使可再生能源發(fā)展基金名副其實(shí)。英國(guó)碳基金的定位表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是為企業(yè)提供技術(shù)、管理等方案以提高能源使用效率，二是直接股權(quán)投資，開(kāi)拓低碳市場(chǎng)［6］。有學(xué)者認(rèn)為，該專項(xiàng)基金應(yīng)主要用于技術(shù)研發(fā)、推廣示范、宣傳培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進(jìn)等方面［7］。但還不應(yīng)僅限于此，加強(qiáng)中國(guó)新能源與可再生能源領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)也是不容忽視的重要方面，當(dāng)前專業(yè)人才匱乏已成為制約該行業(yè)發(fā)展的重要阻力，這一方面應(yīng)有所加強(qiáng)。

三是基金的管理模式。在解決了專項(xiàng)基金的資金來(lái)源后，專項(xiàng)基金涉及到誰(shuí)決定、誰(shuí)使用、誰(shuí)監(jiān)督的問(wèn)題。“誰(shuí)決定”即誰(shuí)有權(quán)把專項(xiàng)基金撥付給誰(shuí)使用。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基金管理存在政府管理型、公司管理型、獨(dú)立的非政府機(jī)構(gòu)管理型、混合型等四種模式。每種模式的制度價(jià)值各有優(yōu)劣。美國(guó)專項(xiàng)基金的管理，上述模式都存在。如加州的電力重組法(州眾議院1890號(hào)議案)授權(quán)州能源委員會(huì)管理該州可再生能源發(fā)展公益基金。英國(guó)碳基金則是公司型，其董事會(huì)成員既有政府官員，又有企業(yè)代表、學(xué)者等。碳基金的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支、投資、工作人員的工資獎(jiǎng)金等由董事會(huì)決定，而政府并不干預(yù)。但總體來(lái)說(shuō)，政府管理的基金占據(jù)主導(dǎo)地位。中國(guó)目前采取的是政府管理模式，但對(duì)專項(xiàng)基金主體制度規(guī)定不完善，各自為政，責(zé)任不清。從目前公布的資料看，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)等政府部門，均設(shè)立過(guò)新能源與可再生能源項(xiàng)目。財(cái)政部頒布的《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》將管理權(quán)授予了財(cái)政部，《可再生能源專項(xiàng)基金管理辦法》(草案)亦是如此規(guī)定。財(cái)政部門專長(zhǎng)于財(cái)務(wù)資金的管理，而對(duì)于新能源與可再生能源細(xì)分行業(yè)、企業(yè)或項(xiàng)目的價(jià)值、前景等專業(yè)問(wèn)題而言，相關(guān)的能源局等行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、專家等可能更為了解。因此，由財(cái)政部門一家決定專項(xiàng)基金的審批管理權(quán)，頗有些外行管內(nèi)行的嫌疑。《可再生能源法》(2009)第24條第4款規(guī)定:“可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的管理辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同國(guó)務(wù)院能源、價(jià)格主管部門制定?！币虼耍?cái)政部已有管理辦法或草案都是與上述條款規(guī)定精神相違背的。財(cái)政部是大管家，是管財(cái)而不是管事。否則，必將“種了別人的田，而荒了自己的地”。準(zhǔn)確地界定專項(xiàng)基金征收使用中政府職能部門的職權(quán)職責(zé)，是非常必要的。建議成立專項(xiàng)基金管理委員會(huì)，使其成為國(guó)家能源委員會(huì)下屬經(jīng)濟(jì)激勵(lì)委員會(huì)的一個(gè)專門委員會(huì)。其成員可由財(cái)政部、國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)及相關(guān)行業(yè)的國(guó)家管理職能部門、專家、行業(yè)協(xié)會(huì)及電力公司等企業(yè)的代表組成。由該委員會(huì)負(fù)責(zé)專項(xiàng)基金的規(guī)劃、批準(zhǔn)等工作，秘書(shū)處負(fù)責(zé)日常管理等工作，財(cái)政部負(fù)責(zé)基金的使用監(jiān)督，國(guó)家能源局負(fù)責(zé)組織績(jī)效考核，爭(zhēng)議問(wèn)題由管理委員會(huì)最終裁定。在地方政府層面設(shè)置相應(yīng)一級(jí)專項(xiàng)基金管理委員會(huì)，管理從可再生能源基金中所分配到的地方部分以及地方政府籌集到的用于發(fā)展可再生能源的資金。

四是基金的存續(xù)年限。新能源與可再生能源具有明顯的外部性與公益性等特點(diǎn)，這決定了基金的存續(xù)年限較長(zhǎng)。國(guó)外可再生能源基金期限通常在五年以上［8］，對(duì)基金的存續(xù)期限采納事先設(shè)定，然后對(duì)專項(xiàng)基金的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，以決定是否予以繼續(xù)征收的辦法。如美國(guó)加州的可再生能源公益基金開(kāi)始時(shí)設(shè)定為四年，后由于能源危機(jī)又通過(guò)法案決定延續(xù)十年。中國(guó)對(duì)可再生能源基金的存續(xù)期限沒(méi)有明確規(guī)定。根據(jù)財(cái)綜［2010］80號(hào)文件《政府性基金管理暫行辦法》第12條第2款的規(guī)定:“因客觀情況發(fā)生變化，對(duì)不宜再繼續(xù)征收的政府性基金，由財(cái)政部按照規(guī)定程序報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院予以撤銷，或者按照法律、行政法規(guī)規(guī)定程序予以撤銷?！痹摋l款把期限長(zhǎng)短的決定權(quán)授予財(cái)政部。根據(jù)可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)，從有效激勵(lì)可再生能源的發(fā)展及保障相關(guān)主體(如投資者、企業(yè)等)的信賴?yán)娴慕嵌葋?lái)看，存續(xù)的期限可明確規(guī)定。根據(jù)中國(guó)發(fā)展規(guī)劃的制定時(shí)間及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，五年的期限是比較可取的時(shí)間安排。當(dāng)然，根據(jù)這五年間的實(shí)施效果情況及實(shí)際需要，可報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)家能源委員會(huì)決定是否延續(xù)。

五是專項(xiàng)基金法律主體的權(quán)利及義務(wù)。就可再生能源發(fā)展專項(xiàng)基金而言，存在兩類主體之間的法律關(guān)系:作為經(jīng)濟(jì)法主體的專項(xiàng)基金管理委員會(huì)及基金使用人在基金設(shè)置、渠道來(lái)源、監(jiān)管等經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，以及作為平等主體的基金管理委員會(huì)與基金使用人在基金使用等方面的民事法律關(guān)系。因此，對(duì)于負(fù)責(zé)專項(xiàng)基金管理的委員會(huì)具有法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，主要包括如下內(nèi)容:對(duì)于基金管理委員會(huì)而言，依法行使職權(quán)，享有要求資助對(duì)象按照國(guó)家法律規(guī)定及申請(qǐng)書(shū)或補(bǔ)充約定的條款使用專項(xiàng)基金、檢查監(jiān)督等權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)按規(guī)定無(wú)償撥付經(jīng)費(fèi)或提供貸款優(yōu)惠等義務(wù);對(duì)申請(qǐng)人而言，享有按照規(guī)定或約定要求國(guó)家財(cái)政部門提供資助以及因此所獲得的財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)按照規(guī)定或約定使用經(jīng)費(fèi)以及接受監(jiān)督檢查等附隨義務(wù)。

四、新能源與可再生能源發(fā)展基金的主要程序法律制度設(shè)計(jì)

實(shí)體法律制度的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，離不開(kāi)完善的程序設(shè)計(jì)。就新能源與可再生能源基金而言，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)完善以下程序制度。

(一)基金的分配

目前，專項(xiàng)基金預(yù)算管理環(huán)節(jié)薄弱，針對(duì)可再生能源基金的使用尚缺乏有效而長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)如何高效率地使用?目前可支持的新能源與可再生能源的項(xiàng)目和類別有很多，其中有輕重緩急之分。對(duì)于扶持項(xiàng)目，專項(xiàng)基金以什么標(biāo)準(zhǔn)、以多大比例分配到各類項(xiàng)目中去?這還沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃，除部分進(jìn)行了競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)外，不少尚處于有錢就花出去、誰(shuí)爭(zhēng)取了給誰(shuí)的局面，為“跑部錢進(jìn)”等權(quán)力尋租現(xiàn)象提供了生存土壤。英國(guó)《非化石燃料公約》是支持該國(guó)可再生能源的主要措施，該公約規(guī)定以招投標(biāo)方式對(duì)所選擇的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行資助。國(guó)際上專項(xiàng)基金一般以無(wú)償資助新能源與可再生能源的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)、低息貸款、風(fēng)險(xiǎn)投資、①ABB Factory in Finland Unveils Largest Solar Power Plant in Nordic Countries.［EB/OL］［2010 －09 －24］.http://www.abb.com.cn/cawp/seitp202/1abf6e2cb6f0b41ec1257744002d622f.aspx價(jià)格補(bǔ)貼等形式使用。至于基金分配，各國(guó)都比較重視規(guī)劃預(yù)算，通常采納競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等手段。中國(guó)在基金的分配方面，首先應(yīng)根據(jù)《可再生能源法》及可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定及要求，確定分配原則，突出重點(diǎn)，“把蛋糕切好切細(xì)”，這是保證資金得以高效使用的基礎(chǔ)。其次，完善新能源與可再生能源專項(xiàng)基金的預(yù)算、分配工作，增強(qiáng)預(yù)算的透明度和約束力。本著“以收定支、?？顚Ｓ?、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用”原則，加強(qiáng)基金的預(yù)算工作。再次，應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算權(quán)威性，非經(jīng)法定程序不得擅自調(diào)整，完善相關(guān)法律責(zé)任［9］。強(qiáng)化專項(xiàng)基金預(yù)算和監(jiān)督職能，同時(shí)發(fā)揮資源配置的功能。最后，在基金的分配上，建議采納競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的方式為主，申報(bào)在先、協(xié)商為輔的原則，盡量讓有限的資金實(shí)現(xiàn)邊際效益最大化，保證公平。

(二)基金的評(píng)審

實(shí)踐中，基金項(xiàng)目的評(píng)審?fù)ǔ２扇∪N模式:第一種模式是政府決策型，即由相關(guān)的政府部門根據(jù)其職權(quán)通過(guò)比較篩選，直接賦予某企業(yè);第二種模式是專家決策型，即邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家通過(guò)投票表決方式，擇優(yōu)扶持;第三種模式是政府及專家混合型，即政府部門在專家論證的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行決定。三種模式各有優(yōu)劣，考慮到政府部門對(duì)于法律、政策的把握較為擅長(zhǎng)，而專家對(duì)能源領(lǐng)域的技術(shù)、市場(chǎng)等方面理解更為深刻，第三種模式可作為一般情況下的首選。

(三)基金的公示

公示制度的本意是按照公平正義的原則，確保專項(xiàng)基金的有效使用，防止暗箱操作，以損害國(guó)家公共利益以及利益相關(guān)者的權(quán)益，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。目前中國(guó)已初步建立了專項(xiàng)基金公示制度，如《可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，財(cái)政部、建設(shè)部確定的可再生能源建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目名單均進(jìn)行了公示。但就公示制度本身而言，需要公示的不僅是結(jié)果，而且是專項(xiàng)基金征收使用的整個(gè)流程。此外，在公示的傳媒渠道上，過(guò)于分散。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善公示的內(nèi)容及程序，具體來(lái)說(shuō):第一，擴(kuò)大基金公示的內(nèi)容范圍，基金的來(lái)源渠道、評(píng)審、使用、考核等多個(gè)方面的信息，在不違反國(guó)家相關(guān)的保密法律法規(guī)的情況下，均應(yīng)盡可能翔實(shí)地予以公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督與質(zhì)詢;第二，管理委員會(huì)的委員名單及評(píng)審委員會(huì)的專家名單應(yīng)該公開(kāi)，后者至少在評(píng)審結(jié)果公布時(shí)應(yīng)公開(kāi);第三，評(píng)審的辦法應(yīng)事先公開(kāi)，其應(yīng)包含資助規(guī)模、重點(diǎn)對(duì)象、原則、標(biāo)準(zhǔn)、流程等;第四，應(yīng)建立統(tǒng)一的公示媒體渠道。如在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)委員會(huì)網(wǎng)站上另辟專欄，專門公布專項(xiàng)基金的預(yù)算、使用及資助等情況，這樣有助于社會(huì)及公民全面、及時(shí)、有效地了解并監(jiān)督專項(xiàng)基金的使用情況。

(四)基金的監(jiān)管

無(wú)論采用何種模式管理基金，各國(guó)大多很重視基金的監(jiān)管。監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)主要圍繞兩方面:一是對(duì)掌握基金管理權(quán)的機(jī)構(gòu)及職員的監(jiān)管，主要側(cè)重于是否按照法定的職權(quán)和程序行使管理權(quán);二是對(duì)資助對(duì)象的監(jiān)管，主要側(cè)重于是否按照申請(qǐng)的用途及方式使用資金。重點(diǎn)在于第二點(diǎn)，主要表現(xiàn)在基金的績(jī)效考核。投入當(dāng)然需要見(jiàn)成效，這也是檢驗(yàn)基金設(shè)置價(jià)值的根本所在。目前新能源與可再生專項(xiàng)基金的績(jī)效考核主要體現(xiàn)在資金撥付的過(guò)程中，如2006年財(cái)政部下達(dá)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼可再生能源建筑應(yīng)用時(shí)實(shí)際的做法［10］是:先撥付50%的資金到地方財(cái)政部門，由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門對(duì)完成的示范項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估考核，財(cái)政部對(duì)于考核合格的項(xiàng)目再撥付剩余的50%經(jīng)費(fèi)?？己撕细衽c否的決定權(quán)在地方相關(guān)行業(yè)主管部門手中。在地方利益普遍存在的大背景下，地方主管部門能否客觀、公正地進(jìn)行考核，這存在某種不確定性。此外，根據(jù)《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第20條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和國(guó)務(wù)院歸口管理部門對(duì)發(fā)展專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行不定期檢查。但什么是不定期?一年檢查兩三次，還是兩三年檢查一次?此外，財(cái)政部門與歸口管理部門的責(zé)權(quán)不明確，為以后推卸責(zé)任留下隱患?？梢钥闯觯?cái)政部門對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管主要體現(xiàn)在項(xiàng)目的申請(qǐng)階段，其后對(duì)于資金的使用方面監(jiān)管力度較弱。也就是說(shuō)，只要申請(qǐng)得到批準(zhǔn)后，資金使用主動(dòng)權(quán)在于申請(qǐng)方。只問(wèn)結(jié)果，即考核是否合格:合格的繼續(xù)撥付資金，但問(wèn)題在于如果考核不合格，尤其是不按照項(xiàng)目申請(qǐng)書(shū)的規(guī)定執(zhí)行，或者使用過(guò)程中存在過(guò)錯(cuò)、甚至挪用以及存在欺詐等情況，已撥付的經(jīng)費(fèi)如何處理?上述暫行辦法的第22條規(guī)定，對(duì)以虛報(bào)、冒領(lǐng)等手段騙取、截留、挪用發(fā)展專項(xiàng)資金的，除按國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予行政處罰外，必須將已撥付的發(fā)展專項(xiàng)資金全額收回上繳中央財(cái)政。此條也存在不足之處:對(duì)于在使用專項(xiàng)資金的過(guò)程中，存在故意或重大過(guò)失的情形如何處理?此外收繳款原本屬于專項(xiàng)基金的一部分，上繳中央財(cái)政是否妥當(dāng)?等等諸如此類的問(wèn)題，其根源在于未能充分貫徹責(zé)、權(quán)、利、效相統(tǒng)一的基本原則。

根據(jù)此原則，本文認(rèn)為在監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上:首先，對(duì)于監(jiān)管者應(yīng)厘清專項(xiàng)基金管理委員會(huì)及委員的職權(quán)職責(zé)，重點(diǎn)監(jiān)督其行使權(quán)力是否按照法定的內(nèi)容及程序行使，注重決策效率。對(duì)于故意或者重大故失的專家或評(píng)審人員，除取消其資格外，還應(yīng)追究其相關(guān)責(zé)任;其次，加強(qiáng)對(duì)基金使用者的使用監(jiān)督，尤其是績(jī)效監(jiān)管。近年來(lái)中國(guó)財(cái)政資金日趨緊張，投入新能源與可再生能源的經(jīng)費(fèi)有限，必須把專項(xiàng)基金的投入與產(chǎn)出作為首要因素來(lái)考慮，并以此作為考核的一個(gè)重要指標(biāo)。加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)基金使用的監(jiān)管，完善事前、事中、事后監(jiān)管制度。事前監(jiān)管即在申請(qǐng)階段，認(rèn)真考察申請(qǐng)方的資質(zhì)以及實(shí)際情況，建立現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查制度以防止不具備相應(yīng)條件的企業(yè)或個(gè)人弄虛作假申報(bào)。事中監(jiān)管，建議在遵循獨(dú)立性的基礎(chǔ)上由中央及地方的財(cái)政部門、相關(guān)部委行局、專家等組成聯(lián)合檢查組，檢查時(shí)間可定為期中，主要檢查點(diǎn)為項(xiàng)目計(jì)劃的執(zhí)行、基金費(fèi)用的使用、成果的實(shí)踐及理論價(jià)值等方面。事后監(jiān)管，即由上述檢查組在項(xiàng)目完成兩年內(nèi)對(duì)上述項(xiàng)目的成果應(yīng)用價(jià)值的進(jìn)一步核實(shí)。對(duì)于考核結(jié)果優(yōu)秀的資助對(duì)象，加大投入，并在以后資助時(shí)優(yōu)先考慮。同時(shí)，對(duì)于不按照批準(zhǔn)的申請(qǐng)書(shū)約定使用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)以及存在過(guò)錯(cuò)或欺詐的情形，建立完善的追討及違約賠償制度，相應(yīng)資金應(yīng)注入新能源與可再生能源專項(xiàng)基金。

［1］行業(yè)動(dòng)態(tài):中央安排709億節(jié)能減排和新能源發(fā)展專項(xiàng)資金［J］.中國(guó)金屬通報(bào)，2010，(10):11.

［2］［法］亨利·法約爾.工業(yè)管理與一般管理［M］.周華安，等，譯.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999:2－10.

［3］徐孟洲.論中國(guó)經(jīng)濟(jì)法的客觀基礎(chǔ)和人文理念［J］.經(jīng)濟(jì)法論壇，2004，(7):35 －38.

［4］徐孟洲.耦合經(jīng)濟(jì)法論［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010:60－77.

［5］徐孟洲，胡林林.發(fā)展新能源與可再生能源的稅收激勵(lì)機(jī)制研究［J］.中州學(xué)刊，2010，(2):98 －101.

［6］李哲，劉峰.碳基金:英國(guó)推廣低碳技術(shù)的重要［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2010－09－09.

［7］李俊峰，時(shí)璟麗.國(guó)內(nèi)外可再生能源政策綜述與進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)可再生能源發(fā)展的建議［J］.可再生能源，2006，(1):1 －6.

［8］莊幸.國(guó)外建立節(jié)能和可再生能源發(fā)展基金的經(jīng)驗(yàn)［J］.宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2005，(3):55 －59.

［9］徐孟洲.論公共財(cái)政框架下的《預(yù)算法》修訂問(wèn)題［J］.法學(xué)家，2004，(5):19 －25.

［10］財(cái)政部下達(dá)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼可再生能源建筑應(yīng)用［J］.中國(guó)建設(shè)動(dòng)態(tài)(陽(yáng)光能)，2007，(1):16.

［責(zé)任編輯 張蓮英］

Research on Special Fund System for the Development of New Energy and Recyclable Resources

XU Meng-zhou，HU Lin-lin

(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

For the purposes of maintaining the sustainable development of economy and society as well as reforming the old structure of energy consumption，concentrating on the development of new energy and recyclable resources has been decided as a major strategic choice of China.The laws relating this special fund system belong both to economic laws and to civil laws，and have already functioned as an effective public finance instrumentality in many countries.Therefore，China should，as soon as possible，compile and put into implementation related regulations to better the special fund system from the following aspects，namely，the establishment of authority agency，resources，allocation，publicity and supervision.Meanwhile，the compiling and carrying out of these regulations should be made on the consideration of the legal nature as well as the humanism ideas of"people－ oriented、balance and coordination and standard of social responsibility".The enforcement of these regulations will promote the advance of the use of new energy and recyclable resources by proving legal protection to it.

new energy and recyclable resources;encouragement mechanism;special fund

A8

A

1009-1971(2011)06－0056－07

2011－09－20

教育部重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“新能源與可再生能源開(kāi)發(fā)利用政策與立法研究”(07JZD0014)的子課題“新能源與可再生能源:經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制研究”

徐孟洲(1950－)，男，湖南益陽(yáng)人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事經(jīng)濟(jì)法、財(cái)稅金融法、競(jìng)爭(zhēng)法研究;胡林林(1979－)，男，江蘇鹽城人，助理研究員，博士研究生，從事財(cái)稅法研究。