海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度之特性及其完善

唐欣瑜，梁亞榮

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南海口 570228）

海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度之特性及其完善

唐欣瑜，梁亞榮

(海南大學(xué)法學(xué)院，海南?？?570228）

農(nóng)墾農(nóng)地和集體農(nóng)地都屬于農(nóng)業(yè)用地的范疇，有農(nóng)地制度的一般特征，也有自己的特別之處。以海南農(nóng)墾為例，農(nóng)墾的農(nóng)地承包與農(nóng)村土地承包相比，在農(nóng)地歸屬、發(fā)包與承包主體、權(quán)利性質(zhì)與內(nèi)容、承包費(fèi)使用與收取上都獨(dú)具特性?，F(xiàn)行農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度也產(chǎn)生了法制化程度不高、承包經(jīng)營權(quán)利性質(zhì)不明確、承包費(fèi)管理較為混亂等問題，應(yīng)從加強(qiáng)法制建設(shè)、明確承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能、合理管理承包費(fèi)、將農(nóng)墾國有農(nóng)地使用納入全國農(nóng)地使用制度當(dāng)中等幾個方面完善。

農(nóng)墾農(nóng)地;承包經(jīng)營;權(quán)利性質(zhì)

農(nóng)墾是解放前后初發(fā)展起來的，具有墾荒、戍邊、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會事業(yè)等多重功能。與全國農(nóng)村的土地改革一樣，改革開放以來，全國農(nóng)墾國有農(nóng)場也經(jīng)歷了從計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)變過程，普遍發(fā)展出統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的經(jīng)營體制。海南農(nóng)墾的改革過程具有代表性。在海南農(nóng)墾的土地構(gòu)成中，耕地57萬畝，園地486萬畝，林地11萬畝，各種建設(shè)用地60萬畝，荒山、荒草地、河流湖泊等占地489萬畝。已轉(zhuǎn)讓或合作開發(fā)的土地10萬畝、外單位占用的土地70萬畝［1］。農(nóng)地是海南農(nóng)墾土地的主要部分，并且都是國有土地，在發(fā)展方向上與農(nóng)村土地有所不同，形成了自己的特色。海南農(nóng)墾早期采取公有公用的集體協(xié)作生產(chǎn)方式，改革開放以來，在農(nóng)墾國有農(nóng)場體制下逐步實(shí)行了統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，通過實(shí)行家庭承包經(jīng)營、租賃經(jīng)營和股份合作制經(jīng)營等，突破了國有農(nóng)場公有公用的單一土地利用形式，土地由集中使用過渡到分散經(jīng)營，墾區(qū)國有農(nóng)用地實(shí)行了以家庭為主體的承包經(jīng)營制度，使各種經(jīng)濟(jì)主體獲得了國有土地承包經(jīng)營權(quán)。近年來，海南農(nóng)墾從創(chuàng)新土地使用制度、建立穩(wěn)定承包關(guān)系的長效機(jī)制入手，于2004年、2008年分別出臺了《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》與《海南省農(nóng)墾總局關(guān)于未進(jìn)入橡膠集團(tuán)的農(nóng)場改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》(其中包括《關(guān)于未進(jìn)入橡膠集團(tuán)的農(nóng)場土地經(jīng)營承包管理指導(dǎo)意見》)。這些文件對海南農(nóng)墾農(nóng)場土地承包方式、土地使用權(quán)配置、土地承包期限和土地承包收費(fèi)作出了制度安排，特別是采用“兩田制”模式對農(nóng)場土地經(jīng)營結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，不斷完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。本文擬通過對海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度的總結(jié)，為我國農(nóng)墾農(nóng)地使用制度的完善提供對策。

一、海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度的特性

馬克思指出:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！保?］土地要素是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)鍵，土地制度安排必須與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求一致。海南農(nóng)墾農(nóng)地和集體農(nóng)地都屬于農(nóng)業(yè)用地的范疇，都是勞動者與土地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的結(jié)合，要遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般規(guī)律，有農(nóng)地制度的一般特征，但由于農(nóng)墾土地的國有性質(zhì)，海南農(nóng)墾的長期家庭承包，尤其是海南農(nóng)墾非橡膠農(nóng)業(yè)中的土地承包與農(nóng)村的內(nèi)部家庭承包相比，有很大的不同。

(一)農(nóng)地歸屬不同

農(nóng)村土地是集體所有土地，現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有有村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！蓖瑫r，根據(jù)《物權(quán)法》第59條、第60條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員所有。屬村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)。

農(nóng)墾國有土地是國有土地，它的所有權(quán)主體是國家，其占有、使用的權(quán)利一般歸農(nóng)場。《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》第2條規(guī)定:“農(nóng)墾國有農(nóng)場土地，是指政府劃撥土地，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的農(nóng)村并場、轉(zhuǎn)制土地，以及依法征用、交換等方式取得的國有土地(以下簡稱農(nóng)場土地)。國有農(nóng)場土地的所有權(quán)屬于國家，土地使用權(quán)屬于國有農(nóng)場。農(nóng)墾總局受國家委托管理農(nóng)墾國有土地資產(chǎn)。”

相比之下可見，村集體經(jīng)濟(jì)組織與國有農(nóng)場雖然都可以經(jīng)營管理相應(yīng)的農(nóng)地，但擁有的土地權(quán)利卻不一樣，村集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)，農(nóng)村農(nóng)民除了享有土地使用權(quán)以外，在一定意義上他們是集體土地的主人，他們擁有整體上的所有權(quán)，享有精神上的一種“所有”和歸屬感，而農(nóng)場只是國有土地使用權(quán)的擁有者，那就更不要說農(nóng)場職工了，他們在農(nóng)場是職工身份，只在承包土地后才擁有使用權(quán)，一旦農(nóng)場不存在，他們也就失去了對農(nóng)場土地的歸屬感。

(二)發(fā)包主體不同

按現(xiàn)在海南農(nóng)墾的經(jīng)營體制，海南農(nóng)墾總公司下屬的各企業(yè)由相關(guān)企業(yè)法、《公司法》、《轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例》等法律法規(guī)賦予其自主經(jīng)營的權(quán)利。根據(jù)《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》與《海南省農(nóng)墾總局關(guān)于未進(jìn)入橡膠集團(tuán)的農(nóng)場改革發(fā)展的指導(dǎo)意見》等的規(guī)定，海南農(nóng)墾總公司通過行政劃撥等方式取得農(nóng)墾國有土地使用權(quán)，并將其作為最基本的生產(chǎn)資料授權(quán)給下屬各集團(tuán)公司經(jīng)營，開展各種方式的生產(chǎn)經(jīng)營活動，而各集團(tuán)公司在將土地使用權(quán)交由其下屬的各農(nóng)場使用，最終由各農(nóng)場作為發(fā)包方將土地發(fā)包給職工家庭等承包經(jīng)營，土地發(fā)包具體工作實(shí)際上由各農(nóng)場完成，由分場、生產(chǎn)隊(duì)來操作。在農(nóng)村土地發(fā)包中，發(fā)包方為村民小組或是村集體，由集體組織內(nèi)部成員將其原有的土地交由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)一管理，分包到戶，統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)營。如前所述，農(nóng)村土地是集體所有土地，土地所有者可以在土地所有權(quán)上設(shè)定各種權(quán)利以實(shí)現(xiàn)其所有權(quán)，因此，發(fā)包過程也是村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程，而農(nóng)墾各農(nóng)場雖然也是發(fā)包主體，發(fā)包過程只是其取得使用權(quán)的過程。發(fā)包主體不同將直接影響到所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)和所取得權(quán)利的性質(zhì)、內(nèi)容等。

另外，在土地承包過程中，海南農(nóng)墾總公司下屬的各農(nóng)場作為國有農(nóng)用地的發(fā)包方，其本身的性質(zhì)、法律賦予的權(quán)利及其經(jīng)營管理模式，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是不一樣的。海南農(nóng)墾企業(yè)(國有農(nóng)場)及其下屬的各農(nóng)場的本質(zhì)屬性是企業(yè)，依法擁有企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，體現(xiàn)出資人的意志，建立法人治理結(jié)構(gòu)，追求利益最大化;而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則與基層政權(quán)等其他組織相混合實(shí)行村民自治，高度民主，如果農(nóng)場像農(nóng)村那樣發(fā)包土地，就會喪失農(nóng)場企業(yè)管理的基本功能，企業(yè)法和有關(guān)法規(guī)賦予農(nóng)場的經(jīng)營自主權(quán)也會喪失，農(nóng)場合理的內(nèi)部經(jīng)營自主權(quán)將遇到一連串的法律障礙。

(三)承包主體不同

《農(nóng)村土地承包法》中將農(nóng)村土地承包分為家庭承包和其他方式的承包，并在第15條中規(guī)定:“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶?！痹诘?7條中規(guī)定:“以其他方式承包農(nóng)村土地，在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先承包權(quán)?！鼻摇段餀?quán)法》第59條規(guī)定土地承包方案將土地發(fā)包給集體以外的單位或者個人承包，應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員集體所有2/3多數(shù)同意。但在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中都沒有提及國用土地(農(nóng)地)承包經(jīng)營，只有《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》中規(guī)定農(nóng)場職工個人、職工家庭、職工聯(lián)戶、股份合作制企業(yè)和有限責(zé)任公司可根據(jù)本辦法承包農(nóng)場的農(nóng)業(yè)用地，成為土地承包方，本企業(yè)經(jīng)營經(jīng)濟(jì)組織和職工享有平等的土地承包權(quán)，并規(guī)定經(jīng)營性用地分為對內(nèi)發(fā)包土地和對外發(fā)包土地，采用投標(biāo)方式公平、公開、公正進(jìn)行發(fā)包，農(nóng)場職工個人、職工家庭、職工聯(lián)戶、股份合作制企業(yè)和有限責(zé)任公司需要承包經(jīng)營性土地，要通過參加投標(biāo)取得。由此可見，農(nóng)墾土地實(shí)行對內(nèi)承包承包主體要比農(nóng)村土地對內(nèi)承包承包主體的范圍廣。

除此以外，農(nóng)民與農(nóng)場職工都是承包方，但兩者區(qū)別很大。與農(nóng)村土地承包相比，農(nóng)民就業(yè)更自由靈活，但基本沒有職務(wù)升遷、崗位變動的機(jī)會，而農(nóng)場職工則要接受企業(yè)的勞動力管理，大多都有相對固定的工作崗位，職務(wù)崗位變動和調(diào)整的機(jī)會比農(nóng)民多?？偟膩碚f，國有農(nóng)場的職工身份性更強(qiáng)一些，農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營比農(nóng)村集體保留的更多，職工家庭農(nóng)場與國有農(nóng)場之間的聯(lián)系比村民與集體之間的聯(lián)系更緊密;并且目前農(nóng)村尚未建立基本的社保，而農(nóng)場職工都納入了比較完善的社保體系。農(nóng)場職工從農(nóng)墾和農(nóng)墾企業(yè)中獲得的保障更多，但所受的制約也更強(qiáng)。

(四)權(quán)利性質(zhì)不同

《農(nóng)村土地承包法》將集體土地承包方式分為家庭承包和其他承包兩大類，并將家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和以其他方式取得并經(jīng)過登記的土地承包經(jīng)營權(quán)明確為物權(quán)?！段餀?quán)法》認(rèn)可了該做法，明確將通過家庭承包方式獲得的土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，并在第11章對土地承包經(jīng)營的范圍、承包經(jīng)營方式、承包經(jīng)營權(quán)人的基本權(quán)利、承包期限、承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和登記發(fā)證、承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面都做了明確規(guī)定。遺憾的是國有土地(農(nóng)地)承包經(jīng)營在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中都沒有提及，《物權(quán)法》只在第134條規(guī)定:“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定。”到底國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是何種權(quán)利，在中國目前的法律規(guī)定中都找不到明確的答案，海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)也由于缺乏明確的法律依據(jù)也很難界定屬于哪一種權(quán)利。從海南農(nóng)墾農(nóng)地的制度變遷而言，以前海南農(nóng)墾下屬各農(nóng)場通過劃撥方式取得了農(nóng)地使用權(quán)，而在實(shí)行家庭長期承包過程中，又由各農(nóng)場將農(nóng)地長期承包給職工家庭使用，經(jīng)層層轉(zhuǎn)換以后，職工家庭的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)模糊，很難界定是物權(quán)還是債權(quán)。

(五)權(quán)利內(nèi)容不同

如前所述，農(nóng)村土地是集體所有土地，而農(nóng)墾土地是國家所有的土地，農(nóng)民與農(nóng)場職工分別是承包方，但他們的權(quán)利內(nèi)容卻有所不同?！段餀?quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》都規(guī)定了集體土地承包方享有占有、使用、收益的權(quán)利，并且土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)，且在流轉(zhuǎn)時，同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。但按《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》的規(guī)定，海南農(nóng)墾土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)分為內(nèi)部流轉(zhuǎn)和經(jīng)營性土地的對外流轉(zhuǎn)，規(guī)定農(nóng)場職工家庭和經(jīng)濟(jì)組織依法承包經(jīng)營的土地，經(jīng)農(nóng)場同意，可以依法轉(zhuǎn)包、互換、入股，但屬這于承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn);農(nóng)場土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)，是農(nóng)場將土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)依法向農(nóng)墾系統(tǒng)以外的法人和自然人進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、承包、租賃、抵押、繼承、聯(lián)合舉辦企業(yè)等行為，這些對外流轉(zhuǎn)行為要經(jīng)過農(nóng)場批準(zhǔn)，要嚴(yán)格控制。2008年《海南省農(nóng)墾總局墾區(qū)國有土地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的規(guī)定》重申了這些要求，第10條規(guī)定:“用地單位擬將國有土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)向墾區(qū)以外的法人、自然人流轉(zhuǎn)的，必須以書面向總局申報流轉(zhuǎn)方案，載明土地流轉(zhuǎn)的方式、數(shù)量、位置、用途、年限、收益和青苗及附著物補(bǔ)償、職工安置等內(nèi)容。經(jīng)墾區(qū)土地對外流轉(zhuǎn)審查小組審查，報總局批準(zhǔn)后，用地單位按批準(zhǔn)方案實(shí)施，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同或協(xié)議?！焙Ｄ限r(nóng)墾土地土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。同樣作為土地的承包方，農(nóng)村土地承包方享有的權(quán)利比起農(nóng)場土地承包方享有的權(quán)利在內(nèi)容上也要豐富很多。

(六)承包費(fèi)的收取和使用方式不同

土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式是土地承包費(fèi)用，因此，作為土地所有權(quán)主體和使用者要保證土地承包過程中相當(dāng)于土地承包費(fèi)用這部分收入的連續(xù)性和穩(wěn)定性，并使承包費(fèi)用保持在一個合理的水平上。

《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)村土地承包區(qū)為兩類，即家庭承包和其他方式的承包。其中，以集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶為承包方，按照統(tǒng)一安排進(jìn)行的人人有份的承包，屬于家庭承包;不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，屬于其他方式的承包。其中，家庭聯(lián)產(chǎn)承包地不存在承包費(fèi)用的問題，家庭承包土地生產(chǎn)自主權(quán)和收益權(quán)等一系列權(quán)利，是集體經(jīng)濟(jì)組織依照黨的政策和國家的法律法規(guī)給予并有所保障的?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證。頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書，除按規(guī)定收取證書工本費(fèi)外，不得收取其他費(fèi)用。而其他方式的承包所產(chǎn)生的土地承包費(fèi)用，則由集體經(jīng)濟(jì)組織依照承包合同約定依法收取，且根據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定，農(nóng)村土地承包費(fèi)必須用在生產(chǎn)隊(duì)隊(duì)干工資、補(bǔ)貼或者修建鄉(xiāng)村道路、水利公共建筑等公益事業(yè)上。例如北京市農(nóng)村集體土地承包費(fèi)收取使用管理辦法中就明確規(guī)定:“土地承包費(fèi)扣除鄉(xiāng)統(tǒng)籌后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定列入公積金、公益金和管理費(fèi)。土地承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于水利、電力、道路等農(nóng)田基本建設(shè)，以及植樹造林、購置農(nóng)機(jī)具等，要始終把發(fā)展生產(chǎn)力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化放在首位。管理費(fèi)包括干部工資和其它管理性支出，管理費(fèi)的使用應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定實(shí)行總量控制，力求節(jié)儉?！?/p>

國有農(nóng)場發(fā)包土地，收取的土地承包費(fèi)，是土地資產(chǎn)所有權(quán)的一種收益;家庭農(nóng)場承包土地，支付的土地承包費(fèi)，是一項(xiàng)成本，土地承包費(fèi)體現(xiàn)的是國有農(nóng)場與家庭農(nóng)場的分配關(guān)系。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和政策沒有對國有土地歸哪級所有作出明確的規(guī)定，一般是哪一級企業(yè)的國家劃撥土地就歸哪一級企業(yè)使用、管理、收益［3］。《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》又在第7條中規(guī)定:“農(nóng)場是土地使用權(quán)的擁有者和土地發(fā)包方。農(nóng)場依法負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)用地的發(fā)包和經(jīng)營管理，土地發(fā)包所獲收益歸農(nóng)場。”同時，《海南省農(nóng)墾國有農(nóng)場農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營管理暫行辦法》更是賦予了農(nóng)墾農(nóng)場在設(shè)置承包費(fèi)用上的主動權(quán)。從所有者方面看，要保證土地承包過程中所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，必須有明確的所有權(quán)主體和相應(yīng)的所有權(quán)代理人即農(nóng)墾農(nóng)場來規(guī)范行使權(quán)利，并在發(fā)生合同糾紛時作為法律主體承擔(dān)民事責(zé)任，而所有直接與職工家庭發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系的組織通過各種渠道，如農(nóng)場分場、生產(chǎn)隊(duì)與職工訂立承包合同收取承包費(fèi)用時，到底采取什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，由誰對這種標(biāo)準(zhǔn)的最后結(jié)果負(fù)責(zé)，并不是規(guī)定得明確清楚。

值得關(guān)注的是，海南農(nóng)墾海南農(nóng)墾當(dāng)前規(guī)定土地發(fā)包所獲收益歸農(nóng)場，卻并未規(guī)定收取上來的土地發(fā)包所獲收益的最終去向。到底土地承包費(fèi)作何使用，沒有相對公開透明的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，只是由農(nóng)墾自己操作，自行處理。

二、海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度存在的主要問題

從使用制度而言，包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的農(nóng)墾農(nóng)地使用制度與全國農(nóng)地制度脫節(jié)，特別是與全國土地承包制度相比，海南農(nóng)墾土地承包經(jīng)營在發(fā)包程序、權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利保護(hù)方面還存在很大的差距，致使職工家庭農(nóng)場的土地承包經(jīng)營權(quán)還不穩(wěn)定，從而導(dǎo)致統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營體制缺乏基礎(chǔ)。

(一)農(nóng)墾農(nóng)地承包制度的法制化程度還不高

農(nóng)墾具有區(qū)域性、社會性、企業(yè)性特征。長期以來，農(nóng)墾在改革發(fā)展中是摸著石頭過河，海南農(nóng)墾的承包經(jīng)營制度乃至全國農(nóng)墾的承包經(jīng)營制度都是從政策層面逐步推開的，許多政策沒有變成制度性安排，也沒有被立法認(rèn)可。改革一般以政府發(fā)文的《意見》、《辦法》等為依據(jù)，而這些政府文件一般自下而上形成，“先有現(xiàn)象、后有對策”、“情況不斷、政府忙亂”成為改革政策醞釀出臺的真實(shí)寫照［4］。其中，海南農(nóng)墾也主要按照國家及海南省政府有關(guān)政策推動海南農(nóng)墾改革。因此，改革開放以來，我國農(nóng)墾改革一直自成系統(tǒng)，游離于全國農(nóng)業(yè)改革、農(nóng)村改革范圍之外，農(nóng)墾農(nóng)地使用制度也與我國農(nóng)村集體土地不一致，甚至在《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》出臺之后，農(nóng)墾農(nóng)地使用制度依然游離在外。

(二)農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)利性質(zhì)不明確

《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)歸入用益物權(quán)范疇進(jìn)行規(guī)范。并且，該法中第134條規(guī)定:“國家所有的農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，參照本法的有關(guān)規(guī)定”。之后，物權(quán)法起草部門全國人大常委會法制工作委員會編寫的《中華人民共和國物權(quán)法精解》中，對國家所有用于農(nóng)業(yè)的土地區(qū)分了四種情況:(1)由農(nóng)民集體長期使用，實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度;(2)由單位(包括集體)或者個人承包經(jīng)營;(3)通過組建國有農(nóng)場、林場等進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營;(4)有的還沒有完全開發(fā)利用。對物權(quán)法第134條如何參照該法的有關(guān)規(guī)定問題，該書指出，除了第1種情況以外的國有農(nóng)用地實(shí)行承包經(jīng)營的，可以根據(jù)實(shí)際情況，在承包方式、承包期限、承包權(quán)利與義務(wù)等方面參照該法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！掇r(nóng)村土地承包法》第2條定義農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有和國家依法所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。其中“參照本法的有關(guān)規(guī)定”和“其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”規(guī)定都過于模糊，國有土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、權(quán)能夠沒有明確。物權(quán)法第134條中的“參照執(zhí)行“本身就是一個含糊的法律規(guī)范，出臺的司法解釋也不明確。不論是國有農(nóng)場或是農(nóng)場的上級主管部門，還是農(nóng)場職工，對如何“參照執(zhí)行”第134條，由于所處的角度和自身利益的不同，其理解和參照執(zhí)行的做法也不同。另外，司法機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)面對復(fù)雜的客觀事實(shí)和模棱兩可的法律，可能也會產(chǎn)生一連串的司法執(zhí)法難題。而實(shí)踐上，通過劃撥而來的海南農(nóng)墾國有農(nóng)地使用權(quán)，在經(jīng)過國家—海南農(nóng)墾企業(yè)總公司—各非膠農(nóng)業(yè)集團(tuán)公司—下屬農(nóng)場—承包人的層層出資、授權(quán)經(jīng)營之后，最終落到承包人手中的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)是何性質(zhì)的權(quán)利，已經(jīng)很不明確。

(三)農(nóng)墾農(nóng)地土地承包費(fèi)管理較為混亂

在土地承包費(fèi)的設(shè)置方面，海南農(nóng)墾當(dāng)前的體制下，承包費(fèi)用的來源、承包費(fèi)用的交納以及形式，承包費(fèi)用的水平，都處于模糊狀態(tài)。這對承包了農(nóng)場土地的職工家庭來說，無法確切的知道承包費(fèi)用的水平，具有較大的隨意性，無疑會使這些職工家庭產(chǎn)生心理障礙。因此，土地承包費(fèi)在合同期內(nèi)是一個變數(shù)，尤其是海南農(nóng)墾當(dāng)前規(guī)定土地發(fā)包所獲收益歸農(nóng)場，這就不排除農(nóng)墾農(nóng)場為了獲得更大收益而濫用土地承包費(fèi)的設(shè)置權(quán)，農(nóng)墾的農(nóng)場很可能會以此為依據(jù)，無原則地變動土地承包費(fèi)，傷害職工家庭的收益權(quán)，乃至使職工家庭農(nóng)場成本過高無利可圖甚至無法經(jīng)營，以另一種形式強(qiáng)迫家庭農(nóng)場退出承包。

在土地承包費(fèi)的使用方面，截至2006年，全國農(nóng)墾從土地直接獲取的收益占整個農(nóng)墾系統(tǒng)的40%以上，但農(nóng)墾依舊承擔(dān)著社會性支出46億元，而農(nóng)墾如此沉重的社會負(fù)擔(dān)仍轉(zhuǎn)嫁在土地承包費(fèi)中，社會性支出負(fù)擔(dān)的多寡直接影響到土地承包費(fèi)的高低。且農(nóng)墾全系統(tǒng)管理費(fèi)用高達(dá)155億元是利潤總額的近3倍，在許多墾區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)普遍不景氣的狀況下，管理費(fèi)大都從土地承包費(fèi)中列支［5］。從以上數(shù)據(jù)可以看出，不僅是海南農(nóng)墾，在全國農(nóng)墾系統(tǒng)中，土地承包費(fèi)的管理都是缺乏科學(xué)性、合理性，也缺少公開性和透明性，是挫傷農(nóng)墾職工生產(chǎn)積極性、造成墾區(qū)不穩(wěn)定、不和諧的主要因素之一。

三、海南農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度完善的對策

(一)加強(qiáng)農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度的法制建設(shè)

包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營制度僅靠政策的規(guī)范是不夠的，需要納入法制的軌道。筆者認(rèn)為，首先應(yīng)通過海南地方立法，在穩(wěn)定海南農(nóng)墾農(nóng)地國家所有性質(zhì)的基礎(chǔ)上，以保障農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)為核心，具體界定農(nóng)地承包當(dāng)事人及農(nóng)地承包關(guān)系人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，規(guī)范承包運(yùn)作基本程序，明確界定各方當(dāng)事人與關(guān)系人的法律責(zé)任，使農(nóng)地承包關(guān)系的預(yù)期秩序和職工家庭對農(nóng)地承包的預(yù)期主要建立在法律制度的基礎(chǔ)上。其次，需要在全國范圍內(nèi)整合農(nóng)地制度，將包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的整個農(nóng)墾農(nóng)地承包制度納入統(tǒng)一農(nóng)地制度范圍，并根據(jù)國有農(nóng)地的特點(diǎn)，對國有農(nóng)地做出特別的制度安排，這一點(diǎn)后面詳述。

(二)明確農(nóng)墾農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與權(quán)能

包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的農(nóng)墾國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與集體農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)其實(shí)在性質(zhì)上是一致的，也經(jīng)歷了從短期、不穩(wěn)定向長期化、穩(wěn)定化發(fā)展的過程，并且其權(quán)能不斷擴(kuò)展，目前已經(jīng)演變?yōu)槲餀?quán)性質(zhì)的權(quán)利。因此《物權(quán)法》等應(yīng)將農(nóng)墾國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)一樣歸入用益物權(quán)的范疇，明確其用益物權(quán)性質(zhì)。

在具體的權(quán)能方面，農(nóng)墾國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能包括占用、使用、收益和將其權(quán)利流轉(zhuǎn)等權(quán)利，其流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等，總體上與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保持一致。此外，筆者認(rèn)為應(yīng)該賦予承包人將農(nóng)墾國有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押的權(quán)利，理由有:一是與農(nóng)村村民相比，農(nóng)墾職工的社會保障體系，轉(zhuǎn)移土地承包經(jīng)營權(quán)對其生活不會有根本性的影響;二是國有農(nóng)場本身就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，承包人將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會有實(shí)質(zhì)性影響;三是將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押是承包人融資、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的重要手段，也是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)充分實(shí)現(xiàn)的方式，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場化以后，沒有理由、也沒有必要再限制其抵押。但是，為了保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全，應(yīng)該規(guī)定在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時，繼受取得者不得將其偏離農(nóng)業(yè)用途。

(三)合理管理土地承包費(fèi)

在土地承包費(fèi)的設(shè)置方面，各農(nóng)墾可以根據(jù)自身的情況靈活安排。筆者建議，應(yīng)該對海南農(nóng)墾農(nóng)地承包收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理規(guī)范，按照兼顧國家、農(nóng)場和職工三者利益的原則，嚴(yán)格限定收費(fèi)項(xiàng)目，科學(xué)合理地確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并且通過職代會審議形成制度，確保土地承包費(fèi)在一個比較長的時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定。除此以外，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)墾機(jī)構(gòu)中設(shè)置對土地承包費(fèi)用收費(fèi)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對合理確定土地承包費(fèi)的價格和實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行有效監(jiān)督。

而在土地承包費(fèi)的使用方面，筆者建議，可以參照農(nóng)村集體土地承包費(fèi)收取使用的管理辦法，土地承包費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于大力推進(jìn)農(nóng)墾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加噴灌、滴灌等節(jié)水農(nóng)業(yè)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、技術(shù)化和信息化水平，以及改善品種結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化良種良苗繁殖和培育體系建設(shè)上，而不是用于龐大的管理隊(duì)伍所需費(fèi)用上，也不能用于沉重的社會性負(fù)擔(dān)上。農(nóng)墾應(yīng)繼續(xù)深化國有農(nóng)場內(nèi)部管理體制改革，在機(jī)構(gòu)、人員、管理上做到精干高效，而暫時由農(nóng)墾負(fù)擔(dān)的社會職責(zé)和所需經(jīng)費(fèi)，不能再簡單地攤?cè)胪恋爻邪M(fèi)中，應(yīng)由政府撥付或從農(nóng)墾上繳的稅費(fèi)中扣除。

應(yīng)當(dāng)引起重視的是，農(nóng)墾發(fā)展是具有拓荒性質(zhì)的，以海南農(nóng)墾為例，海南農(nóng)墾在一窮二白的情況下，在偏遠(yuǎn)、荒涼之地從無到有地開拓了海南農(nóng)墾事業(yè)，這一過程中海南農(nóng)墾職工的付出和起到的作用要比正常生產(chǎn)情況下企業(yè)職工的付出和所起到的作用大得多，這種歷史性、開拓性的貢獻(xiàn)不能忘記。而近年來，與全國國有職工的平均工資收入相比，中小墾區(qū)職工年工資大致相當(dāng)于全國國有職工年工資收入的40%，而在部分墾區(qū)、部分企業(yè)，管理層的收入無論從絕對數(shù)和增幅上都大大高于普通職工，有的年收入竟相差幾十倍。部分墾區(qū)企業(yè)長期拖欠應(yīng)上繳的社保費(fèi)用，致使部分退休職工拿不到退休金，生活陷于困境，而不少墾區(qū)的二、三企業(yè)在市場競爭中敗陣下來，或改制賣掉，或破產(chǎn)歇業(yè)，致使許多職工下崗待業(yè)［6］。職工的權(quán)益沒得到足夠的保護(hù)，因此農(nóng)墾農(nóng)場所收取的巨額土地承包費(fèi)用除了必要的開支以外，應(yīng)逐步補(bǔ)償農(nóng)墾職工的歷史貢獻(xiàn)，主要應(yīng)用于職工的社會保障、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持等方面，實(shí)現(xiàn)真正的“取之于民，用之于民?！?/p>

(四)將農(nóng)墾國有農(nóng)地使用納入全國農(nóng)地使用制度當(dāng)中

改革以來，雖然農(nóng)墾土地改革與農(nóng)村土地改革進(jìn)程相似，但農(nóng)墾土地改革與農(nóng)村土地改革一直在各自的系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行，沒有納入統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理和農(nóng)地制度范圍。農(nóng)墾土地和農(nóng)村土地基本上都屬于農(nóng)地范圍，雖然歸屬不同，但物權(quán)是平等的，現(xiàn)代物權(quán)發(fā)展的一個突出特點(diǎn)是“輕所有，重利用”的趨勢，隨著市場化和地方化的深入，應(yīng)打破藩籬，將集體農(nóng)地和國有農(nóng)地平等對待，包括海南農(nóng)墾在內(nèi)的全國農(nóng)墾農(nóng)地使用權(quán)制度與農(nóng)村土地使用權(quán)制度應(yīng)協(xié)調(diào)、融合，統(tǒng)一納入《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律規(guī)范當(dāng)中進(jìn)行調(diào)整，使農(nóng)墾農(nóng)業(yè)用地在用地性質(zhì)、使用條件、使用方式、權(quán)利的設(shè)定、行使、保護(hù)等方面與農(nóng)村農(nóng)地使用制度融合，消除國有農(nóng)地和集體農(nóng)地之間的隔閡，以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利的統(tǒng)一，有利于農(nóng)地資源的統(tǒng)一配置。

［1］陳文劍．海膠上市申請書已報證監(jiān)會［EB/OL］．［2009 －10 －23］．http:∥www．hnjjb．com/pages．php?xuh=52854．

［2］馬克思，恩格斯．馬克思恩格斯全集:第2卷［M］．北京:人民出版社，1972:109．

［3］周惠達(dá)．稅費(fèi)改革后內(nèi)蒙古農(nóng)墾出現(xiàn)的一些新情況新問題初探［G］∥2007年全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)理論研究論文集．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2007:57－61．

［4］尤飛．農(nóng)墾發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的條件、方向與對策研究［G］∥2008年全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)理論研究論文集．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2008:236－240．

［5］賈大明，尤飛．農(nóng)墾土地經(jīng)營制度改革探討［G］∥2007年全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)理論研究論文集．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2007:54－57．

［6］我國農(nóng)墾中小墾區(qū)改革與發(fā)展研究課題［G］∥2007年全國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)理論研究論文集．北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2007:148－172．

［責(zé)任編輯:王 怡］

Abstract:Both state farm cropland and collective cropland，being agricultural land，have the general characteristics of cropland system as well as some specialties．For example，compared with the countryside land contract system，state farm cropland contract system has its own characteristics in cropland belonging，in tendering and contracting subjects，in the nature and content of right，and in the use and collection of contract fee．Currently，there are some problems in state farm cropland contract management system:low legalization degree，ambiguous nature of proprietor’s right，chaotic administration of contract fee and so on．In order to improve such system，it is necessary to strengthen legal construction，clarify the nature and power of contract management right，rationalize contract fee，and take the use of state farm cropland into nationwide cropland use system．

Key words:state farm cropland;contract management;the nature of right

The Characteristics and Improvement of Contract Management System of Hainan State Farm Cropland

TANG Xin-yu，LIANG Ya-rong

(Law School，Hainan University，Haikou 570228，China)

D 922.61

A

1004－1710(2011)01－0022－06

2010－08－28

海南省教育廳高等學(xué)?？蒲许?xiàng)目課題(Hjsk2010－03)

唐欣瑜(1987－)，女，湖南永州人，海南大學(xué)法學(xué)院2008級碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、土地制度。

梁亞榮(1971－)，男，廣東高州人，海南大學(xué)法學(xué)院教授，博士，主要從事經(jīng)濟(jì)法、土地制度方面研究。