我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼困境的因素分析與對(duì)策

林紅

（黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)，大慶 163319）

在世界范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)（或農(nóng)作物）保險(xiǎn)性質(zhì)已形成一致的觀點(diǎn)，即：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具有一定的政策性，也具有一定的商業(yè)性。而且由于農(nóng)業(yè)本身具有自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的雙重特點(diǎn)，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在著市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，其損失無法完全由私人企業(yè)來承擔(dān)，這是政府介入農(nóng)作物保險(xiǎn)的根本因素。關(guān)于這一點(diǎn)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)政府是否介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)及具體方式存在不同觀點(diǎn)。國(guó)外學(xué)者多以信息經(jīng)濟(jì)學(xué)為理論基礎(chǔ)，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇造成的信息問題是造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)失靈的原因，因而需要補(bǔ)貼。而國(guó)內(nèi)的大多數(shù)學(xué)者主要以公共經(jīng)濟(jì)學(xué)和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是準(zhǔn)公共物品（如李軍，庹國(guó)柱、馮文麗等）[1]。由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性以及高成災(zāi)率，農(nóng)民難以承受比較高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)（張躍華，2005）。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的同時(shí)發(fā)生損失的可能性很大，純粹的商業(yè)性直接保險(xiǎn)難以分散這類風(fēng)險(xiǎn)（胡炳志，2006）。

發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，提升農(nóng)業(yè)防災(zāi)防損水平，降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)損失，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，維護(hù)糧食安全和物價(jià)穩(wěn)定。由于糧食問題已經(jīng)上升成為一個(gè)重要的政治性問題，糧食安全對(duì)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展影響重大，糧食貿(mào)易常常成為國(guó)際間的政治砝碼。而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保障能力又仍相對(duì)有限，具體表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求相對(duì)有限、供給相對(duì)短缺，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率居高不下等問題，影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展。因而，解決糧食和食物安全，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，需要有多種舉措，通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的途徑來建立和發(fā)展我國(guó)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度就是其中重要的一環(huán)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼是支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的一個(gè)政策工具，幫助農(nóng)戶積極進(jìn)行防災(zāi)防損，并在遭災(zāi)受損時(shí)及時(shí)予以補(bǔ)償，使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)不至于因?yàn)闉?zāi)害而中斷或者在縮小的規(guī)模上進(jìn)行，確保國(guó)家糧食安全。

1 我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼存在困境的動(dòng)因

2007年，全國(guó)6省區(qū)推行政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，中央財(cái)政首次列支21.5億元的預(yù)算額度，揭開了中央政府補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的序幕。2008年，財(cái)政部為種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制訂了具體的實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，中央財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)由6省區(qū)擴(kuò)展到16省區(qū)以及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，補(bǔ)貼額度增加。2009年，中央財(cái)政進(jìn)一步提高了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼比例，擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍。在政府推動(dòng)和保費(fèi)補(bǔ)貼的激勵(lì)下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)取得了顯著成效，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入逐年迅猛增加。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)由一個(gè)瀕臨停辦的險(xiǎn)種躍居為全國(guó)財(cái)險(xiǎn)業(yè)第三大險(xiǎn)種。保險(xiǎn)覆蓋面擴(kuò)大，參保農(nóng)戶數(shù)逐年增加，提供的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障逐年擴(kuò)大。但與此同時(shí)，我國(guó)在開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼過程中，存在著一定的問題。

1.1 補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低且方式不合理

從國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的經(jīng)營(yíng)情況來看，補(bǔ)貼資金主要來源于中央及地方政府的專項(xiàng)財(cái)政支出。在我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收以及構(gòu)建和諧社會(huì)過程中，在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的新階段，國(guó)家的財(cái)政收入和支出不斷增加，迫切需要重新調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。近年來我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的絕對(duì)額雖然有所增加，但是占財(cái)政總投入的比重卻有逐年下降的趨勢(shì)。同時(shí)為擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的來源，在財(cái)政支農(nóng)支出方面應(yīng)改變救災(zāi)支農(nóng)的傳統(tǒng)方式，從國(guó)家和地方政府已設(shè)立的“農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金”中列支一部分，或者從民政和水利部門每年安排的救災(zāi)、防洪費(fèi)用中劃歸一部分來支持政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。由于各個(gè)省市的財(cái)政狀況不同，地方的承受能力也不同，如河南省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的失敗和上海試點(diǎn)的成功很大部分原因就歸結(jié)于地方財(cái)政補(bǔ)貼的投入差別。關(guān)于中央財(cái)政和地方財(cái)政的出資比例，窮省多投、富省少投是一個(gè)可以普遍運(yùn)用的原則，而且中央、地方財(cái)政投入的比例必須要以法律法規(guī)形式加以約束，使雙方的責(zé)任范圍比較明確，使補(bǔ)貼資金及時(shí)到位。而從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況來看，由于基層政府的財(cái)力有限，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金往往不能及時(shí)、足額撥付到位，這不僅影響基層保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的積極性，還影響保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)核算和償付能力，而且也直接影響到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋程度。在現(xiàn)實(shí)生活中，還有一些保險(xiǎn)公司借農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)惠政策，騙取、挪用、濫用政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家利益，阻礙了農(nóng)業(yè)應(yīng)對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)能力的提升。

1.2 農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)補(bǔ)貼缺位且巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制不健全

2008年，溫家寶總理的政府工作報(bào)告中提出“健全政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，建立農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制”，成為今年“三農(nóng)”工作的一大亮點(diǎn)。但目前，政府農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼仍不能有效提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與率。除了保費(fèi)補(bǔ)貼之外，還有其他一些因素，諸如農(nóng)民可以利用的風(fēng)險(xiǎn)管理工具、農(nóng)民對(duì)保險(xiǎn)的偏好、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的計(jì)劃是否具有強(qiáng)制性等等，都會(huì)不同程度的影響農(nóng)民對(duì)參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的決策。參與率得不到提高,農(nóng)民保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效的分散。同時(shí)，農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害發(fā)生帶來的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)損失，往往是商業(yè)性保險(xiǎn)公司無法獨(dú)立承擔(dān)的，因而迫切需要完善的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。然而，我國(guó)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，加上農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)存在缺位，不能滿足自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)分散轉(zhuǎn)移的需求。這也給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成威脅。

1.3 保險(xiǎn)補(bǔ)貼中的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇開始顯現(xiàn)

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作開展的過程中，出現(xiàn)了保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶的一些道德風(fēng)險(xiǎn)問題。由于缺乏足夠的信息資料來區(qū)分不同農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn),可能會(huì)使農(nóng)戶故意將資源轉(zhuǎn)向高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目,放棄預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的努力，保險(xiǎn)公司也可能由于政府給予經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用補(bǔ)貼,而降低了保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。各地經(jīng)營(yíng)(或經(jīng)辦)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)商業(yè)性保險(xiǎn)公司一般都是以政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開展為契機(jī)，意在樹立公司形象，開拓農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)，在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過程中，受到地方財(cái)政規(guī)模的限制，政府財(cái)政支持普遍不足，保險(xiǎn)公司面臨著虧損的狀況，這與其初衷不一致，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司的道德風(fēng)險(xiǎn)開始顯現(xiàn)。如有的基層保險(xiǎn)公司拒絕農(nóng)戶投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，目的是控制業(yè)務(wù)規(guī)模和降低經(jīng)營(yíng)管理成本；有的保險(xiǎn)公司在災(zāi)害發(fā)生后，出現(xiàn)了“濫賠”的情況，借此樹立公司“親民”的形象。再比如，在能繁育母豬保險(xiǎn)中，少數(shù)養(yǎng)豬戶故意制造保險(xiǎn)事故，出現(xiàn)母豬死亡等保險(xiǎn)事故。因農(nóng)戶自己對(duì)每頭豬只需支付12元的保費(fèi)，國(guó)家補(bǔ)貼48元保費(fèi)，農(nóng)民就可以獲得1000元的保險(xiǎn)賠款。養(yǎng)豬戶獲得雙重收益，一方面向保險(xiǎn)公司索賠，一方面將豬肉繼續(xù)在市場(chǎng)出售獲益?？梢?，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇處理不好，補(bǔ)貼的效果會(huì)大打折扣，使原本發(fā)揮保駕護(hù)航作用的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，蛻變?yōu)橹\取不當(dāng)?shù)美墓ぞ?，造成了?cái)政補(bǔ)貼的損耗，不利于政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的深入開展。

2 破解我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼困境的對(duì)策探討

2.1 加大資金籌措力度，加強(qiáng)補(bǔ)貼資金管理

政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼成本是相當(dāng)高的，是國(guó)家財(cái)政支出的一個(gè)重要部分。目前，補(bǔ)貼資金的匱乏是制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的主要瓶頸。要加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政扶持力度，應(yīng)從多面來籌集補(bǔ)貼資金。我國(guó)的政策性補(bǔ)貼支出主要包括糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼、平抑物價(jià)補(bǔ)貼、肉食品價(jià)格補(bǔ)貼和其他價(jià)格補(bǔ)貼等，根據(jù)世貿(mào)組織的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，這些補(bǔ)貼已被列入限制使用的、逐步削減的國(guó)內(nèi)支持措施，代之以費(fèi)用由政府財(cái)政開支、對(duì)生產(chǎn)不產(chǎn)生直接刺激作用的綠箱支持政策。如果能縮減高額的國(guó)家政策性補(bǔ)貼支出而用于補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，既可以部分地解決了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼資金的來源問題，又符合了《農(nóng)業(yè)協(xié)議》的“綠箱”規(guī)定。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼直接關(guān)系到農(nóng)民的利益和權(quán)益。投入者（政府）與使用者（保險(xiǎn)單位）有義務(wù)公開透明該資金的有關(guān)情況。做到“五公開”，即惠農(nóng)政策公開、承保情況公開、理賠結(jié)果公開、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)公開、監(jiān)管要求公開。建立由國(guó)家財(cái)政部統(tǒng)一監(jiān)管、各地方財(cái)政部門分級(jí)負(fù)責(zé)的垂直監(jiān)管體系，嚴(yán)格保費(fèi)補(bǔ)貼資金的國(guó)庫(kù)集中支付制度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)留制度，防止以往公共產(chǎn)品管理中的多頭監(jiān)管問題發(fā)生。同時(shí)，還可以在農(nóng)村建立農(nóng)村合作組織、農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)民信任的農(nóng)村保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)新了監(jiān)控政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金管理的可行性途徑。要從健全制度入手，確保其功能與作用的充分發(fā)揮。

2.2 制定并完善鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)稅政策

對(duì)于保險(xiǎn)行業(yè)來說其遵循的是“大數(shù)法則”，即“投保越多，費(fèi)用越低，保障越足”。[2]而目前我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保農(nóng)戶數(shù)量少、投保率低成為制約其發(fā)展的主要因素。造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)單位比較大，要在空間上分散風(fēng)險(xiǎn)，就必須在較大地域甚至全國(guó)組織和推行這種制度，這樣才有利于降低經(jīng)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)實(shí)體的償付能力。增加保費(fèi)補(bǔ)貼是提高參保率重要途徑之一。應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在投保農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)時(shí)給予一定比例的再保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼，幫助農(nóng)險(xiǎn)公司減輕分保的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)給予一定比例的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的補(bǔ)貼。為此，應(yīng)研究出臺(tái)財(cái)稅優(yōu)惠政策，運(yùn)用一系列傾斜性的、區(qū)別對(duì)待的手段，分別作用于不同的對(duì)象，以達(dá)到特定的政策目標(biāo)。同時(shí)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與其他財(cái)政惠農(nóng)政策的有機(jī)結(jié)合，試行財(cái)政扶持政策與參保情況掛鉤制度。

2.3 引導(dǎo)農(nóng)民樹立誠(chéng)信意識(shí)

逆選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)一直是制約農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的重要問題，鑒于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)標(biāo)的主要是生長(zhǎng)中的動(dòng)植物，受各種不確定因素的影響較大，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于一般財(cái)產(chǎn)較為復(fù)雜和特殊，相對(duì)而言更容易導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇。[3]為了解決這一問題，我們可以借鑒美國(guó)的有益經(jīng)驗(yàn)為我所用?？梢酝ㄟ^延長(zhǎng)保險(xiǎn)期限來消除逆選擇。比如美國(guó)在1964年，聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司推出為期三年的小麥保險(xiǎn)和棉花保險(xiǎn)，三年保險(xiǎn)期限的農(nóng)作物保險(xiǎn)單最起碼減少了農(nóng)戶在第二年和第三年的逆選擇的問題，從而也減少了銷售保單的費(fèi)用。對(duì)農(nóng)戶來說需要從思想上樹立誠(chéng)信意識(shí)，還要普及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本知識(shí)，諸如保險(xiǎn)法上的誠(chéng)信原則、投保人的如實(shí)告知義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)通知義務(wù)以及保險(xiǎn)合同上的免賠額等，都是保險(xiǎn)人為解決信息不對(duì)稱而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，這些有關(guān)保險(xiǎn)方面的知識(shí)可以通過多種方式告知農(nóng)民，讓農(nóng)民從心中真正認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的好處及一些應(yīng)該履行的義務(wù)。[4]保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)合同簽訂以后，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，應(yīng)協(xié)助被保險(xiǎn)人做好防災(zāi)防損工作，隨時(shí)掌握保險(xiǎn)標(biāo)的的風(fēng)險(xiǎn)狀況以及被保險(xiǎn)人的活動(dòng)情況，從而在一定程度上減少我國(guó)被保險(xiǎn)人道德風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生。這樣既有利于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的健康發(fā)展，還有利于整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信意識(shí)的培養(yǎng)。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司來說，國(guó)家專業(yè)化保險(xiǎn)公司應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的技術(shù)管理,因其有專業(yè)部門、專職人員,經(jīng)驗(yàn)較多,業(yè)務(wù)技術(shù)力量相對(duì)較強(qiáng)，負(fù)責(zé)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)技術(shù)的指導(dǎo)工作。同時(shí)有接受其他保險(xiǎn)組織分人的分保義務(wù),其他保險(xiǎn)組織承保的業(yè)務(wù),必須按一定比例向國(guó)家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行再保險(xiǎn)。通過建立分保業(yè)務(wù)關(guān)系,加強(qiáng)保險(xiǎn)組織之間的業(yè)務(wù)技術(shù)交流、聯(lián)系。對(duì)一些普遍性和重大的業(yè)務(wù)技術(shù)問題,組織各有關(guān)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織共同進(jìn)行研究探討。與各種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)組織互通情報(bào),交流業(yè)務(wù)技術(shù)經(jīng)驗(yàn),業(yè)務(wù)技術(shù)資料等。所有這些措施,都將為我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行業(yè)的健康發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。

［1］庹國(guó)柱,王國(guó)軍.中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和社會(huì)保障制度研究［M］.北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社,2002.

［2］李鳳升等.對(duì)完善我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的探討［J］.黑龍江八一農(nóng)墾大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（2）：88-91.

［3］馮文麗.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)理論與實(shí)踐研究［M］.北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008.

［4］龍文軍.誰來拯救農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)—農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)行為主體互動(dòng)研究［M］.北京:中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社,2004.