農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值原因及其分配方式研究

田 旭

(遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，遼寧 沈陽 110136;沈陽工程學(xué)院，遼寧 沈陽 110136)

一、農(nóng)地非農(nóng)化的原因分析

農(nóng)地非農(nóng)化是任何國家在發(fā)展過程中都必然經(jīng)歷的過程，農(nóng)地非農(nóng)化過程伴隨著城市化水平的提升和社會經(jīng)濟的增長。

(一)城市經(jīng)濟的發(fā)展

任何國家要提高城市化水平，必然要發(fā)展城市經(jīng)濟。城市經(jīng)濟的發(fā)展，需要對城市原有的經(jīng)濟布局和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行調(diào)整和升級。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，城市良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境吸引了大量資金投資，大量投資使土地需求上升;同時原有的工業(yè)企業(yè)面臨環(huán)境壓力需要向外遷移，城市向外擴張的壓力大，對城市近郊土地需求增加，城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地。城市經(jīng)濟的發(fā)展，土地價值上升，城市中心地區(qū)寸土寸金。城市中心區(qū)域土地價值的上漲，導(dǎo)致土地使用轉(zhuǎn)向效益高的商業(yè)用地，原有居民只能向城市周圍遷移，城市面積不斷擴容。同時城市的發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出更高的要求，城市基礎(chǔ)設(shè)施的大量建設(shè)，城市功能的不斷完善，都需要占用大量土地。

(二)城市人口的增長

經(jīng)濟的發(fā)展和技術(shù)的進步，提高了農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)率，大量的農(nóng)民從土地中解放出來，成為農(nóng)村的富余勞動力，農(nóng)民的隱性失業(yè)率上升。農(nóng)村大批富余勞動力需要向城市轉(zhuǎn)移，他們紛紛離開家鄉(xiāng)土地到城市尋找就業(yè)機會。城市經(jīng)濟的發(fā)展為大量外來人口提供了就業(yè)機會，同時這些外來人口的勞動又促進了城市經(jīng)濟的繁榮。隨著農(nóng)村人口不斷向城市遷移，城市人口在不斷增加。城市要為外來人口提供居住條件，而外來人口由于從事的職業(yè)收入水平低于城市居民收入，他們只能把家暫時安置在城市周圍。城市人口的增長，需要大量的土地來吸收和安置新增的城市人口。同時老城區(qū)的改造、城市環(huán)境的改善、人均居住面積的增加等，必然導(dǎo)致城市面積的擴張，加劇了城市周邊農(nóng)地的非農(nóng)化速度，城市周邊大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市土地。

二、農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值原因分析

農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地價值增加幾倍到數(shù)十倍。國內(nèi)不少學(xué)者都對土地價值增值的原因進行了分析，章植(1934)認(rèn)為，影響土地需求和土地供給的因素都能導(dǎo)致地價的漲落。張德粹(1979)認(rèn)為對地價發(fā)生影響的諸因素可分為三大類:土地本身所具備的自然條件、土地所處的經(jīng)濟和社會環(huán)境以及一般的經(jīng)濟情況。周誠(2003)認(rèn)為，土地增值主要有三個來源:一是供求性增值，二是用途性增值，三是投資性增值。綜合國內(nèi)學(xué)者的研究，本文認(rèn)為農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值原因如下:

(一)農(nóng)地非農(nóng)化使土地的用途發(fā)生改變

城市經(jīng)濟發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，工業(yè)生產(chǎn)效率也高于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，市地的邊際收益高于農(nóng)地的邊際收益。農(nóng)地被政府征收后轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，其用途發(fā)生根本改變，從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地，土地價值也發(fā)生相應(yīng)的變化。土地的使用價值決定土地價值，商業(yè)和工業(yè)用地使用價值高于農(nóng)業(yè)用地使用價值是由于商業(yè)和工業(yè)用地的土地邊際產(chǎn)出高于農(nóng)業(yè)用地的邊際產(chǎn)出。由于農(nóng)地轉(zhuǎn)非，土地用途的改變使土地使用價值上升，產(chǎn)生土地增值。

(二)城市發(fā)展對土地需求的增加

土地的需求與經(jīng)濟發(fā)展成正向關(guān)系，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，居民生活水平的提高，城市對土地的需求增加。由于土地的數(shù)量固定，主要在市地和農(nóng)地之間分配，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，城市化進程對土地的擴張需求，人口增長對土地的居住需求，這些都導(dǎo)致土地需求的上升。而土地數(shù)量的固定，決定了土地供給增漲的有限性，西方經(jīng)濟學(xué)土地價格取決于土地的需求，土地需求增加土地價格上漲。土地供求之間的矛盾，推動了土地價格的上漲。

(三)經(jīng)濟發(fā)展推動土地價值上升

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，單位土地面積的產(chǎn)出不斷上升，提高了土地的使用價值。土地的使用價值決定土地的價值，使用價值的上漲必然導(dǎo)致土地價值上升。同時，經(jīng)濟發(fā)展使城市土地越來越稀缺，城市土地價值的上漲，增加了企業(yè)的經(jīng)營成本和居民的居住成本。企業(yè)開始向城市周邊轉(zhuǎn)移，居民也向周邊轉(zhuǎn)移，對城市周邊土地的需求上升，也帶動了城市周邊土地價值的上升。

三、土地增值收益分配理論研究

(一)“漲價歸公”理論主要觀點

持“漲價歸公”論的學(xué)者認(rèn)為:征收農(nóng)地過程中產(chǎn)生的土地收益增值部分應(yīng)全部歸于社會，即政府所有，用于全社會的建設(shè)與發(fā)展。亨利·喬治(1879)認(rèn)為土地的價值之所以增值，是人口的集聚和生產(chǎn)的需求，而非某個人的勞動或投資引起的，因此土地增值的收益應(yīng)收歸全社會所有。孫中山提倡土地“漲價歸公”，主張土地收歸國有，對于一時政府財力不夠而不能收歸國有的土地，應(yīng)該通過征稅將土地收益收歸政府所有。臺灣經(jīng)濟學(xué)家林英彥指出“目前之土地市價，除了土地所有人申報應(yīng)歸其個人所有的地價以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應(yīng)當(dāng)屬于社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異于將自然增值部分也視為個人財產(chǎn)給予補償，其不合理之情形至為明顯?！?/p>

(二)“漲價歸農(nóng)”理論主要觀點

“漲價歸農(nóng)”觀點認(rèn)為:農(nóng)地征收過程中產(chǎn)生的土地收益增值部分應(yīng)全部歸于農(nóng)民，這種觀點在資本主義社會是普遍存在的。持這種觀點的學(xué)者認(rèn)為:在中國失地農(nóng)民被排除在土地增值收益分配體系之外，政府征地補償標(biāo)準(zhǔn)低，是農(nóng)民收入增長慢、城鄉(xiāng)收入差距拉大的原因。其前提是農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)，即土地所有權(quán)、土地收益權(quán)、土地處置權(quán)、土地發(fā)展權(quán)等，政府要對失地農(nóng)民的所有權(quán)益進行完全補償。

(三)“公私兼顧”理論主要觀點

周誠先生認(rèn)為，“漲價歸公”論只看到農(nóng)地的自然增值來源于社會經(jīng)濟發(fā)展，國家應(yīng)當(dāng)擁有整個農(nóng)地發(fā)展權(quán)，從而忽視了失地農(nóng)民作為農(nóng)地所有者也應(yīng)當(dāng)分享此項權(quán)利;“漲價歸農(nóng)”論只看到失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有農(nóng)地發(fā)展權(quán)，而根本忽視國家和其他農(nóng)民也應(yīng)當(dāng)享有土地發(fā)展權(quán)。通過對以上兩種觀念進行修正，周誠先生提出了“公私兼顧”理論觀點?！肮郊骖櫋本褪且谵r(nóng)地非農(nóng)化過程中價值增值的分配中，應(yīng)在土地利益相關(guān)各方之間進行合理分配，保護利益相關(guān)各方的農(nóng)地權(quán)利。

四、農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益的分配方式

我國的“二元”土地制度下，土地的最終發(fā)展權(quán)掌握在政府手中，農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人沒有農(nóng)地發(fā)展權(quán)。這樣的權(quán)益安排雖然能使政府從宏觀角度保護基本農(nóng)田，但也是對農(nóng)村集體土地權(quán)利的侵占，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)人的權(quán)益受到損害。我國可將整個農(nóng)地發(fā)展權(quán)分解為失地農(nóng)民的農(nóng)地發(fā)展權(quán)和國家的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，實行公平分配農(nóng)地非農(nóng)化所產(chǎn)生的土地增值，在公平補償失地農(nóng)民的前提下，用于全國的農(nóng)村建設(shè)。

(一)失地農(nóng)民享有農(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益

我國農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)村集體土地的所有者為全體農(nóng)民，每戶農(nóng)民對其承包經(jīng)營的土地?fù)碛惺褂脵?quán)、收益權(quán)和發(fā)展權(quán)等權(quán)益。政府征地使農(nóng)民失去了土地，也失去了土地上的權(quán)益，農(nóng)民有權(quán)獲得“保障性補償”的權(quán)利。土地用途發(fā)生改變，商業(yè)和工業(yè)用地的邊際效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)用地的邊際效益，土地用途改變所帶來的土地價值增值是土地發(fā)展權(quán)價值?，F(xiàn)行的征地補償規(guī)定中，土地補償款實質(zhì)是對土地產(chǎn)值補償;安置補償實質(zhì)是對土地保障功能補償，對土地的發(fā)展權(quán)沒有任何補償，這是對失地農(nóng)民權(quán)益的剝奪。要提高現(xiàn)行的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，從農(nóng)地轉(zhuǎn)非過程中所產(chǎn)生的土地增值收益中拿出一定比例，為失地農(nóng)民建立與城市居民相同的社會保障系統(tǒng)，使失地農(nóng)民在生產(chǎn)和生活上無后顧之憂。

(二)國家享有農(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益

社會經(jīng)濟的發(fā)展和城市化水平的提升都對土地需求上升，土地需求的增加使土地價格上漲，土地發(fā)生增值。這部分增值與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民投入無關(guān)，這部分的增值主要得益于社會發(fā)展，土地增值收益應(yīng)由社會分享。國家作為土地的最終所有者，享有土地發(fā)展權(quán)，有權(quán)代表全民分享土地增值收益。這部分土地增值收益要用于農(nóng)業(yè)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)等民生項目，讓這部分土地增值收益惠及整個社會。

(三)在耕農(nóng)民享有農(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益

農(nóng)村集體內(nèi)每一塊土地都應(yīng)享有相同的發(fā)展權(quán)益，土地發(fā)展權(quán)本應(yīng)屬于農(nóng)民，但由于國家的土地利用規(guī)劃和用途管制使大部分農(nóng)地所有者失去了土地開發(fā)機會。這部分土地的發(fā)展權(quán)實際上掌握在國家手中，在耕農(nóng)民失去了土地發(fā)展權(quán)益，國家要對在耕農(nóng)民失去的土地發(fā)展權(quán)給予補償。我國可以參照美國的土地發(fā)展權(quán)交易形式，即國家從在耕農(nóng)民手中購買農(nóng)地發(fā)展權(quán)?？梢詮霓r(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益中劃出一定比例用于補償在耕農(nóng)民失去的土地開發(fā)機會損失，將部分農(nóng)地轉(zhuǎn)非增值收益作為農(nóng)業(yè)種植補貼，既能提高農(nóng)民種植的積極性，又能實行農(nóng)村集體土地權(quán)益均衡。

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