淺談基本公共服務城鄉(xiāng)均等化

丁賦慧

(蘇州大學 東吳商學院，江蘇 蘇州 215021)

一、基本公共服務均等化的內(nèi)涵

政府配置和市場配置都是資源配置的基本方式，但是市場在配置私人產(chǎn)品方面是有效率的，在配置公共物品方面難免失靈，而政府在提供公共產(chǎn)品或公共服務方面卻富有效率，所以政府是公共物品或公共服務的主要提供者。公共物品和公共服務是政府通過分配資源實現(xiàn)公平的重要途徑。

(一)基本公共服務內(nèi)涵界定

基本公共服務是公共服務的一類，具備公共服務的所有特征，以滿足公共需求為目標，通過公共財政提供，社會成員的消費機會平等。但是目前如何界定基本公共服務的范圍還是沒有一個統(tǒng)一的參照標準。筆者認為基本公共服務應該是與全體社會成員關聯(lián)性高、影響作用強的服務，如果缺少基本公共服務，社會秩序就無法正常維持，經(jīng)濟社會的發(fā)展就會停滯甚至倒退，所以基本公共服務就是政府提供的與全體社會成員直接相關的能滿足公共需求的服務，基本公共服務以增加全體社會成員的福利為判斷標準，把增進全體社會成員福利的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安認定為基本公共服務的范圍。

(二)對“均等化”的理解

“均等”是指一種狀態(tài)，“均等化”是一個結果，需要通過一定的過程最終達到均等的結果。包含以下幾個方面:

1.機會均等和結果均等。城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的實現(xiàn)可以從機會均等和結果均等兩個方面來衡量均等化的程度。首先，要確保農(nóng)村農(nóng)民享有基本公共服務的權利，實現(xiàn)機會均等。其次，在機會均等基礎上通過加大農(nóng)村基本公共服務供給力度和質(zhì)量，實現(xiàn)結果的均等。

2.質(zhì)量均等。公民享有基本公共服務質(zhì)量均等，不管是居住在城市的居民還是居住在農(nóng)村的農(nóng)民都應該享有質(zhì)量均等的公共服務，這是作為公民的權利。但是質(zhì)量均等不是絕對的平等，城鄉(xiāng)基本公共服務絕對的均等是不現(xiàn)實，也是不可能達到的，質(zhì)量均等也是在城鄉(xiāng)基本公共服務差異基礎上的相對均等。

3.實現(xiàn)社會公平、公正、平等?；竟卜站然厦裰魃鐣非蟮幕緝r值取向，基本公共服務均等化是和諧社會建設的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化是實現(xiàn)社會公平、公正、平等的重要制度保障。

綜上，基本公共服務均等化是指建立在一定社會共識基礎上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維護國家經(jīng)濟社會的穩(wěn)定，保護個人基本生存權和發(fā)展權，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展需要，政府及其公共財政為不同利益集團、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務，目的是要逐步縮小城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同群體之間的基本公共服務差距，促進社會公平。基本公共服務均等化的發(fā)展水平是衡量一個國家或地區(qū)發(fā)展水平和政府效能的重要尺度。

二、目前我國基本公共服務的現(xiàn)狀

進入轉型期以來，我國政府更加重視經(jīng)濟社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不斷加大基本公共服務方面的投入力度，在推動基本公共服務均等化方面取得了明顯成效。全國免費義務教育全面實施，國民基礎教育體系日趨完備?；旧鐣Ｕ现贫炔粩嗤晟?，醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本保險覆蓋面不斷擴大，城鄉(xiāng)居民最低生活保障體系全面構建，公共就業(yè)服務和保障性住房供給力度不斷增強，基本醫(yī)療保障制度實現(xiàn)了全面覆蓋。但是，目前我國基本公共服務體系建立在戶籍制度的基礎上，城市經(jīng)濟發(fā)展水平較高，基本公共服務體系基本完善，完全覆蓋城市居民;農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，基層政府財政匱乏，公共服務水平低、質(zhì)量差、覆蓋面小。城鄉(xiāng)基本公共服務供給存在巨大差距，且在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和各群體間的差距仍在擴大。

(一)基本公共服務的區(qū)域非均等化

基本公共服務的區(qū)域非均等主要表現(xiàn)在東部和西部、沿海和內(nèi)地間的非均等化，存在著較大的差距。我國中西部地區(qū)基本公共服務各方面水平都明顯低于東部地區(qū)和全國總體水平。這種差距的根源在于區(qū)域間的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的過大差距，使得區(qū)域間的財政收支能力差距過大，從而導致區(qū)域間的基本公共服務的供給能力差距過大，而這種基本公共服務的過大差距，又反過來造成各區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距的擴大。

(二)基本公共服務的城鄉(xiāng)非均等化

長期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制使我國的城鄉(xiāng)差距不斷擴大，不僅包括經(jīng)濟社會發(fā)展水平如居民收入等方面，更包括政府所提供的基本公共服務。當前我國農(nóng)村的基本公共服務與城市有較大的差距，官方數(shù)據(jù)顯示，當前我國城鄉(xiāng)居民收入差距比例為3.33∶1，將教育、醫(yī)療、社會保障和住房等因素加進去，城鄉(xiāng)實際收入差距達到5.6∶1，基本公共服務因素對城鄉(xiāng)收入差距中的影響在30% ～40%。

(三)基本公共服務供給貧富差距突出

當前我國很多地區(qū)依然有相當多的低收入者難以享受到基本公共服務，最突出的表現(xiàn)是“上學難”、“看病難”和“住房難”等社會熱點問題。近年來，城鎮(zhèn)家庭中收入最高的10%的家庭人均可支配收入是收入最低的10%的家庭的9.2倍，根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，我國居民收入的基尼系數(shù)已經(jīng)超過了0.4的國際警戒線，也超過了發(fā)達國家的水平。由于公眾個人承擔基本公共服務的費用快速上漲，已遠遠超過貧困家庭可支配收入的增長速度，這也是導致貧富差距不斷擴大的重要原因。

三、我國基本公共服務非均等化的原因分析

我國公共服務非均等化局面的形成受歷史文化、地理環(huán)境、財政制度、政治制度等多重因素的影響。主要原因有:

(一)長期的城鄉(xiāng)二元格局

我國長期以來一直實行的是城鄉(xiāng)分離的二元格局，教育、醫(yī)療及社會保障等基本公共服務也實行城鄉(xiāng)二元化，國家在基本公共服務的投入方面也是重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，這不僅造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務的資源配置、服務與產(chǎn)品的供給水平存在較大的差距，也導致城鄉(xiāng)居民的民生權益及享有公共服務權益嚴重失衡。城鄉(xiāng)居民的收入水平在改革開放后有了大幅度提高，但是差距依然很大，而這必然影響財政收入，使得城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的基本公共服務水平出現(xiàn)較大差距。

(二)政府職能不清晰

長期以來，我國各級政府之間的權責劃分不清。現(xiàn)階段基本公共服務的職能如義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障和福利救濟等主要由基層財政來承擔，但是各級基層政府的主要收入來源是共享稅，其可支配的收入非常有限，而轉移支付又不到位。地方政府的財權和事權不匹配，出現(xiàn)了財權上移、事權下放的現(xiàn)象，即在財政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對較小，但是在財政支出上，尤其是那些和民生密切相關領域的支出，地方政府要承擔較大的責任。財權與事權的不相匹配是基層政府財政困難的根本原因，也是影響基層政府提供基本公共服務的關鍵因素。

(三)公共財政投入不足

長期以來，政府在經(jīng)濟活動中的直接參與以及政績考核中對經(jīng)濟發(fā)展指標的過度關注導致了政府財政支出向經(jīng)濟發(fā)展項目的嚴重傾斜，政府用于基本公共服務領域的支出保持在比較低的水平。我國的政府職能轉變之后，尚未實現(xiàn)由“以經(jīng)濟建設為中心”向“以公共服務為中心”的轉變，政府的“缺位”與“越位”狀況并存，突出表現(xiàn)在:政府過分重視經(jīng)濟增長，但用于公共服務方面的投入嚴重不足。整體財政政策是“重”經(jīng)濟建設“輕”基本公共服務，使得我國基本公共服務的財政支出體制尚未真正建立，未能形成基本公共服務可持續(xù)發(fā)展的財政支持體系。

(四)財政轉移支付制度不完善

我國政府提供基本公共服務主要通過財政轉移支付來實現(xiàn)，現(xiàn)行財政轉移支付在制度上還存在著一些問題:一是轉移支付形式過多，相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。二是稅收返還和體制性補助等制度不利于實現(xiàn)基本公共服務均等化。三是專項轉移支付規(guī)模過大過雜，且存在運行不規(guī)范不透明的問題。四是一般性轉移支付規(guī)模太小，制度設計也存在缺陷。

(五)區(qū)域發(fā)展不平衡

全國各個區(qū)域之間發(fā)展很不平衡，既有繁華富庶的珠三角、長三角、環(huán)渤海地區(qū)以及其他東部沿海省份，也有欠發(fā)達的中西部地區(qū)以及部分落后省份。地方政府之間的財政收入差距很大。如2008年廣東省財政收入最多為6620億元，最少的西藏自治區(qū)地方財政收入為49.76億元。其次是青海省為143.14億元，廣東省的財政收入是西藏的133倍，是青海省的46倍。這種區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距直接影響了各地政府的財政收支能力，財政收支能力的差距勢必使政府財政提供的基本公共服務也出現(xiàn)較大差距。落后地區(qū)尤其是中西部地區(qū)經(jīng)濟基礎薄弱，發(fā)展緩慢，財政收入水平低，必然會在基本公共服務上資金投入不足。盡管有中央的財政轉移支付，但是基本公共服務的供給主要還是依靠各自的公共財政實力，公共財政收入低下導致基本公共服務水平低。

四、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政策建議

(一)提高政府公共服務能力和水平

為全體社會成員提供基本的、必要的公共服務保障是任何一個政府義不容辭的責任。農(nóng)村公共服務是各級政府共同承擔的責任，政府要以解決城鄉(xiāng)基本公共服務體制中現(xiàn)存的問題作為突破口，以實現(xiàn)基本公共服務均等化為目標，以政府自覺為源動力，進一步強化公共服務職責的自覺性，增強公共服務能力。不斷健全對政府官員的考核機制，可以考慮把公共服務的提供數(shù)量、質(zhì)量等加入到考核機制中去，以此推進“管理型”政府向“公共服務型”政府轉變。

(二)創(chuàng)新財政投入方式

在財政投入方面，除了要加大投入力度外，還需創(chuàng)新財政投入方式，積極探索通過“購買服務”等方式，將財政投入由“養(yǎng)人辦事”向“辦事養(yǎng)人”轉變。要采取規(guī)范化的財政貼息、適當補助、財政融資等手段，以地方財政為信用主體，積極爭取國有銀行信貸投入，采取“財政融資、統(tǒng)借統(tǒng)還、專戶管理、融投分離、財銀合作、互信共贏”的運作模式進行財政融資，多渠道帶動和積聚社會資本，投入城鎮(zhèn)基礎設施建設。要積極發(fā)揮財政資金乘數(shù)效應，引導和帶動外來資本、金融資本、民間資本參與縣級產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、公共服務建設項目。

(三)優(yōu)化地方財政支出結構

財政部門要正確認識和妥善處理基本公共服務均等化中的結構布局，在財力的安排和使用上，要堅持以人為本，統(tǒng)籌兼顧，科學城鄉(xiāng)規(guī)劃，重點支持教育事業(yè)、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社會保障等方面的發(fā)展，著力解決人民群眾面臨的突出困難和問題。

(四)完善基本公共服務決策參與機制

公共服務是通過公共政策來實現(xiàn)的，公共政策應該具有其自身的價值觀。政府對基本公共服務設施的建設、公共政策的選擇制定等都必須進行科學的論證、民主的參與和長遠的統(tǒng)籌。因此，必須完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制，健全決策規(guī)則和程序，讓公民的利益訴求得到充分及時的表達，以使基本公共服務項目更加科學，更加有生命力。

(五)改變城鄉(xiāng)二元公共服務結構

我國目前的城鄉(xiāng)二元分治違反了公平、公正的原則，并由此引發(fā)和激化了許多社會矛盾。戶籍制度是制約我國二元經(jīng)濟結構轉化的一大障礙，取消戶籍制度是徹底消除城鄉(xiāng)二元結構的落腳點。因此，必須改變城鄉(xiāng)二元公共服務結構，改變國家在基本公共服務的投入方面重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的政策導向，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度。

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