公益性視閾下中國60年高等教育入學(xué)機會問題透析
——基于1949年至2009年高等教育入學(xué)政策分析

● 尤 莉

公益性視閾下中國60年高等教育入學(xué)機會問題透析
——基于1949年至2009年高等教育入學(xué)政策分析

● 尤 莉

通過新中國成立初期、教育“革命”時期、改革開放時期三個階段對比，發(fā)現(xiàn)我國高等教育入學(xué)機會不公平問題長期存在。為此剖析入學(xué)機會不均等的根源，從思想層面、現(xiàn)實層面及政策層面解決極其必要。

教育公平；高等教育公益性；高等教育入學(xué)機會

引言

本文試圖從公益性視角分析高等教育入學(xué)機會問題，以中國1949年-2009年60年入學(xué)機會變化為研究對象，通過對近60年的高等教育入學(xué)政策文本分析，主要探討以下問題。

一、公益性要求公立高等教育入學(xué)機會均等

高等教育公益性是指高等教育面向全體公民，能為受教者之外的其他社會成員帶來巨大的經(jīng)濟和非經(jīng)濟收益，并且這種收益是無償、無排他性的享有的屬性。

公益性視角下高等教育入學(xué)機會問題的實質(zhì)，就是要求高等教育入學(xué)機會均等發(fā)展，指社會各階層適齡青年都享有進入各類高等教育機構(gòu)學(xué)習(xí)的權(quán)利，而不受任何的社會排斥或歧視，它以“消除歧視”和“消除不均等”為核心。根據(jù)現(xiàn)代高等教育公益性特征，一是全局性和全體性特征要求入學(xué)機會要盡可能覆蓋到最廣泛的人群，二是公平性和非經(jīng)濟性特征要求入學(xué)機會分配要以平等為核心價值觀，三是公共性特征要求入學(xué)機會分配要發(fā)揮相關(guān)利益群體職責(zé)。

高等教育的公共性特點要求高等教育入學(xué)機會分配要發(fā)揮相關(guān)利益主體職責(zé)。高等教育公共性要求高等教育事業(yè)應(yīng)該納入社會共同承擔(dān)、共同管理、共同監(jiān)督的范圍，政府、市場、社會、個人應(yīng)共同承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，而不能完全交給某個人或某個群體去負責(zé)。這一內(nèi)涵說明，它是一項涉及社會全局和全體公眾的公共事業(yè)，具有很強的正外部性，高等教育利益的分配應(yīng)符合社會公共利益。為確保高等教育入學(xué)機會的分配不僅僅局限某一群體，而造成社會整體利益的損失，達到公平和效率的帕累托最優(yōu)目標，政府、市場、學(xué)校應(yīng)肩負其相應(yīng)職責(zé)。

綜上所述，從公益性視角分析高等教育入學(xué)機會問題，應(yīng)滿足三個標準，表1分別從宏觀層面和微觀層面概述了上述分配特征。

表1 公益性視域下高等教育入學(xué)機會分配標準

二、入學(xué)機會不均等是我國現(xiàn)代高等教育的突出問題

（一）建國初期(1949-1957)：權(quán)利不平等的精英教育

建國之初，新中國的教育具有很強的革命意識與平民意識，“政治身份”是個體能否入學(xué)的重要標準。但為促進國家經(jīng)濟發(fā)展，“學(xué)術(shù)能力”也成為個體能否接受高等教育的另一標準。“身份+能力”的高等教育入學(xué)機會分配模式自此確定，即通過全國統(tǒng)一考試招生的方式主要面向工農(nóng)人群等勞動大眾錄取，雖重視個人的能力但更強調(diào)招生群體的政治性質(zhì)。

在“服務(wù)于國家建設(shè)，向工農(nóng)開門”的教育方針指導(dǎo)下，“身份+能力”的分配標準使得高等教育機會的獲得側(cè)重政治標準和能力標準，強調(diào)階級路線政策和分數(shù)并駕齊驅(qū)。這樣的分配模式雖然面向各個階層、各個群體開放，但更強調(diào)以家庭出身、政治身份作為判別標準的“階級內(nèi)平等”，對“非勞動人民”實行具有歧視性的“階級路線”政策[1]，享有高等教育機會仍然是少數(shù)人的“特權(quán)”，普通大眾在事實上并沒有享有這樣的機會。

1．入學(xué)機會分配既不廣泛也不多樣。建國初期，教育雖面向大眾開放，保障了勞苦大眾的受教育權(quán)利，然而，就保障每一個公民平等的受教育機會而言，這種教育成就掩蓋了另外一個事實：對大多數(shù)人教育權(quán)利的保障，是以限制和剝奪少數(shù)非勞動人民子女的教育權(quán)利為代價，實行的是“階級內(nèi)的平等”?！罢紊矸荨钡姆峙錁藴视绊懛莿趧尤嗣窀叩冉逃龣C會的實現(xiàn)，非勞動階層子女的高等教育入學(xué)機會人數(shù)雖有上升，但明顯要落后于工農(nóng)階層，無論是上大學(xué)的比例還是專業(yè)選擇上都受到極大制約。

2．基于政治歧視的權(quán)利不平等。基于政治歧視的權(quán)利不平等，是這一時期最大的特點。雖然，“學(xué)術(shù)標準”也是衡量個人入學(xué)的重要依據(jù)，但“政治身份”無可質(zhì)疑阻擋各階層子女的入學(xué)機會。例如，自1953年開始實行政治審查制度后，一些地區(qū)和學(xué)校出現(xiàn)了執(zhí)行標準偏嚴，輕易給考生的政治表現(xiàn)下結(jié)論的情況。在對1956年考試成績優(yōu)秀，初次政審不合格的學(xué)生進行復(fù)審時，5103人中有1086人復(fù)審合格，占復(fù)審總?cè)藬?shù)的21.3%[2]。同時，效率優(yōu)先的精英教育價值觀導(dǎo)致教育資源分配的不平等、競爭環(huán)境的不平等和結(jié)果的不平等。

3．“高等教育=國家責(zé)任”忽視其它公益性主體職責(zé)。在當(dāng)時特殊的政治環(huán)境和計劃經(jīng)濟體制下，“高等教育=國家責(zé)任”這一思想導(dǎo)致國家承擔(dān)了完全的主體責(zé)任，個人和社會的教育需求更多的要服從國家需求，國家成為唯一的責(zé)任主體。在這種情況下，高等教育被視作一種人人可共享的“福利蛋糕”，高等教育機會分配要絕對平均。因此，上大學(xué)不僅免費，還實行全額的人民獎學(xué)金制度。但這同時，也導(dǎo)致高等教育資源總量匱乏、利用效率低下，限制入學(xué)機會提供的數(shù)量和質(zhì)量。

從公益性視角看，建國初期我國高等教育入學(xué)機會的分配，并沒有盡可能吸收各個階層，沒有做到形式上的權(quán)利平等，更沒有重視不同主體公益性職責(zé)，高等教育入學(xué)機會分配更偏向少數(shù)社會優(yōu)勢群體。加之當(dāng)時貧瘠的國家財政、二元的社會差異、地區(qū)差異，截止1955年，全國每萬人中只有5個大學(xué)生，與同期其他國家相比，入學(xué)人數(shù)和規(guī)模非常有限。從這點講，這是一種典型的權(quán)利不平等的少數(shù)人的精英教育模式。

（二）教育“革命”時期(1958-1976)：權(quán)利不平等的低水平教育

如果建國初期的“身份+能力”的分配標準，還依賴一定的學(xué)業(yè)成績標準，為非勞動人民接受高等教育保留一絲希望，教育“革命”時期的“出身+表現(xiàn)”標準則導(dǎo)致學(xué)業(yè)成績標準被弱化，個人出身的政治標準得到強化，非勞動人民的高等教育權(quán)利逐步被剝奪。

因為“出身+表現(xiàn)”的分配標準以個人出生和政治表現(xiàn)為標準，排斥了文化標準和知識標準，突出了由政治控制、以階級身份和政治表現(xiàn)決定高等教育機會的新的平均主義特征。為追求表面的公平但事實上卻極大破壞非勞動人民的教育權(quán)利，并且高等教育質(zhì)量急劇下降，是為追求結(jié)果的平等而通過革命的方式，以不公正、不平等的方式而追求不可能的結(jié)果的平等，只能造成更大的不平等與不公平[3]。

1．入學(xué)人數(shù)大幅縮減，高等教育規(guī)模和質(zhì)量急劇下降。普通高等學(xué)校數(shù)由1962年的610所減至 1970年的434所，在校生數(shù)也有83萬猛縮至4．8萬。據(jù)1971年5月對清華大學(xué)、北京大學(xué)等7所大學(xué)當(dāng)年招收的8966名工農(nóng)兵學(xué)員的統(tǒng)計，出身工人、貧下中農(nóng)、革命干部和其它勞動人民家庭的占99．8%，出身剝削階級家庭的占0．2%；其中，黨員占46．2%，團員占38．1%，非黨員占 15．7%。 并且，由于學(xué)生程度參差不齊，高等教育質(zhì)量低下。據(jù)1972年對北京11所院校工農(nóng)兵學(xué)員的學(xué)歷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)小學(xué)程度的占20%，初中程度的占60%，初中以上程度的僅占20%[4]。

2.平等的價值觀遭到極大破壞。一方面各階層的教育權(quán)利不平等，由于強調(diào)階級斗爭，而使通過特殊的身份標簽剝奪了非勞動階層接受高等教育的權(quán)利，家庭出身不好的人難以被推薦上大學(xué)；另一方面，由于將選拔的權(quán)利下放給個人，缺乏統(tǒng)一、公平的競爭標準，導(dǎo)致個人權(quán)利濫用加劇入學(xué)機會的不平等。少數(shù)干部便濫用職權(quán)，設(shè)法操縱有利于其子弟的入學(xué)方式，使得他們的子弟在大學(xué)生中占了不適當(dāng)?shù)谋壤齕5]。此時，無論是形式的權(quán)利平等還是實質(zhì)的競爭規(guī)則平等，都遭到極大破壞。

3.國家依然是單一的責(zé)任主體?！拔母铩睍r期，計劃體制占據(jù)壟斷地位，教育愈加被視為政府統(tǒng)治下的子單位，國家被視作唯一的利益主體和責(zé)任主體，個人、學(xué)校、社會的教育需求在相較于建國初期受到更大壓制。同時，由于過分強調(diào)入學(xué)者的政治身份，非勞動人民比例減少，勞動人民中特權(quán)階層子女的入學(xué)比例不斷增加，并享有國家實行的 “免費加助學(xué)金”制度，成為當(dāng)時高等教育招生制度和財政制度下最大的受益者。這種被國家完全控制的高等教育制度，不僅沒有拓展各階層入學(xué)機會公平，反而加劇各階層入學(xué)機會差異，并且用全體納稅人的資金承擔(dān)少數(shù)上層子女的學(xué)費，即使是“出于高等教育機會均等的考慮”，也是“效率最低的”，是公平與效率的雙重損失。

（三）改革開放時期(1977-2009)：教育機會擴大，教育差距明顯

“文革”結(jié)束后，為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，教育方針發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變，由先前強調(diào)教育為政治服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃秊樯鐣髁x經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。1985年中央召開了第一次全教會，頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，開始了以市場為導(dǎo)向的教育改革?！稕Q定》指出教育體制的主要弊端：政府有關(guān)部門對學(xué)校主要是高校統(tǒng)得過死，使學(xué)校缺乏活力；政府部門應(yīng)該管的事情卻沒有管好……要從根本上改變這種狀況，必須從教育體制入手，有系統(tǒng)進行改革……擴大高校自主辦學(xué)權(quán)，改革高校招生和畢業(yè)分配制度。

在這種情況下，國家包辦的教育格局被打破，學(xué)校招生的自主權(quán)不斷擴大。特別是進入90年代后，伴隨市場經(jīng)濟深入，社會與個人投資教育的熱情逐步高漲，多元的高等教育融資渠道得到確立，單一的公立高校辦學(xué)體制和單一的分數(shù)標準體制被打破，經(jīng)濟實力標準成為分配高等教育入學(xué)機會的重要標準?！澳芰?實力”的分配標準被確定，即在高等教育機會權(quán)利平等的基礎(chǔ)上，入學(xué)機會分配呈現(xiàn)出一種多元的分配標準，個體的學(xué)習(xí)能力、經(jīng)濟實力成為能否得到入學(xué)機會的關(guān)鍵因素。然而在高等教育發(fā)展的中后期，“實力”的標準在一定程度上，甚至超過了“能力”的標準，加劇了高等教育入學(xué)機會不均等問題。

1．入學(xué)人數(shù)大幅增加，但各種入學(xué)機會差異明顯。無可否認，我國青年接受高等教育的機會在改革后顯著增強，高等教育規(guī)模在2005年就已達世界第一位，2009年普通在校生人數(shù)已增至1884萬人，但各種入學(xué)機會差異十分明顯，如城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異、性別差異、階層差異。

2．形式權(quán)利平等，但實質(zhì)機會仍不平等。改革后，法律明確規(guī)定個體享有平等的高等教育入學(xué)機會權(quán)利，但真正能取得入學(xué)機會所要求的外在條件，還受到教育體制內(nèi)部和教育外部多種因素限制，并沒有充分達到個體競爭條件和競爭規(guī)則的平等。

3．其它公益性主體力量增加，但國家公益性主體地位弱化。改革后，市場力量逐步介入高等教育領(lǐng)域，個體和市場力量紛紛投資教育領(lǐng)域，加大了入學(xué)機會分配總量。但在其它主體力量增強的同時，國家投資高等教育的主體地位卻并沒有相應(yīng)增長，或增長極慢。1996-2001年《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》顯示，國家預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費支出占財政支出的比例由1996年的16.28%逐年下跌至2001年的14.31%，存在大量的公共經(jīng)費缺口[6]。

從公益性角度看，我國建國初期直至現(xiàn)今，高等教育入學(xué)機會不均等問題長期存在，尤其是目前已嚴重影響地區(qū)人才流動與社會經(jīng)濟發(fā)展，阻礙社會公共利益進步。如果這一問題得不到及時解決，必將對我國未來的高等教育乃至整個教育體系造成致命的打擊。

表2 中國1949-2009年高等教育入學(xué)機會分配概覽

三、公益性視閾下高等教育入學(xué)機會不均等的根源

從我國1949年至2009年高等教育入學(xué)機會變化看，我們發(fā)現(xiàn)入學(xué)機會的分配并不符合公益性標準，其根源是由于人們對高等教育社會屬性的模糊認識，錯誤的“身份認識”加劇入學(xué)機會分配原則和分配結(jié)果的不公平。

對高等教育社會屬性的錯誤認識，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是將高等教育完全歸于政治部門的“社會上層建筑說”，模糊了學(xué)校和政府間關(guān)系，是導(dǎo)致建國初期和教育“革命”時期入學(xué)機會不均等重要思想根源。二是將高等教育完全歸于經(jīng)濟部門的 “生產(chǎn)力說”，模糊學(xué)校和市場間關(guān)系，加劇改革開放至今入學(xué)機會不均等。

（一）完全歸于政治部門，學(xué)校和政府關(guān)系模糊

高等教育被歸為政治部門，就是將教育定位于上層建筑，劃歸為政治領(lǐng)域，認為強調(diào)教育的國家性正是強調(diào)教育的公益性。這樣的高等教育入學(xué)機會分配具有以下特征：（1）認為只有公共高等教育招生才符合社會公共利益，排斥社會力量投資高等教育并招生；（2）認為任何形式的高等教育機會分配都不能以營利為目的，強調(diào)高等教育投資者不能從中獲得任何回報；（3）強調(diào)國家是辦學(xué)的唯一力量，國家通過全額撥款、無償提供的方式包攬了所有的高等教育。（4）否認高等教育的經(jīng)濟價值，認為強調(diào)非經(jīng)濟取向就是完全排斥教育的經(jīng)濟功能，高等教育就是要作為純粹的政府公益事業(yè)，而忽視了高等教育的經(jīng)濟性，忽視廣大人民強烈的入學(xué)需求。

在此影響下，高等教育入學(xué)機會分配的利益主體趨向單一，市場力量受到壓制，由政府代表人民統(tǒng)一行使權(quán)利并分配利益，強調(diào)絕對的公平。政府和學(xué)校間是典型的行政隸屬關(guān)系，政府對高等教育入學(xué)機會的分配，表現(xiàn)出一種以命令和服從為主要特征的高度集權(quán)方式。

毫無疑問，改革前的高等教育入學(xué)機會分配政策深受此影響。無論是“身份+能力”分配模式，還是“出身+表現(xiàn)”的分配模式，都是強調(diào)高等教育的政治功能而忽視經(jīng)濟功能，強調(diào)政府的壟斷作用而忽視其他主體責(zé)任，一些本應(yīng)由社會、學(xué)校和個人來辦的事情都集中到政府，導(dǎo)致個人需求和市場需求都受到絕對的打壓，社會力量辦學(xué)和個人成本分擔(dān)都失去了存在的合理性，降低了高等教育入學(xué)機會提供的總量和分配效率。

（二）完全歸于經(jīng)濟部門，學(xué)校和市場關(guān)系模糊

將教育完全歸于經(jīng)濟部門，強調(diào)市場力量在學(xué)校發(fā)展中的主體地位，強調(diào)學(xué)校應(yīng)像企業(yè)方式經(jīng)營，追求利潤最大化。我國20世紀80年代后至今的高等教育入學(xué)機會分配，深受此影響。

比如20世紀80年代后，市場經(jīng)濟體制確立，“教育的最大變化就是教育已經(jīng)不能不直接面對市場”[6]。在此背景下，原先的政府與學(xué)校關(guān)系領(lǐng)域開始分化和改組，市場加大介入，高等教育的面貌發(fā)生了巨大的變化。人們對高等教育公益性的理解，開始由完全歸于政治部門向歸于經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)化，從重視政府作用到重視市場作用，特別是在高等教育產(chǎn)業(yè)化的浪潮下，出現(xiàn)了完全歸于經(jīng)濟部門的傾向，出現(xiàn)市場力量調(diào)節(jié)一切的傾向。然而，純粹的市場手段調(diào)節(jié)高等教育機會，也存在極大缺陷。市場的尋利性導(dǎo)致學(xué)校公益和私益的矛盾，分配標準向社會優(yōu)勢群體傾斜。同時，市場對效率的追求直接刺激資源配置流向優(yōu)勢地區(qū)和人群，加劇公共高等教育資源配置不均，直接限制入學(xué)機會分配的地區(qū)總量；最后，市場過度的競爭性使得學(xué)校公益性弱化，采用“傾向于加強社會排他性”的招生計劃。

被完全歸于經(jīng)濟領(lǐng)域的高等教育，其直接后果就是——市場力量介入過多，導(dǎo)致在高等教育公共政策制定時，入學(xué)機會分配越加重視個體經(jīng)濟實力標準，忽視學(xué)習(xí)能力標準，使入學(xué)機會不均等由原先單純的、表面的、宏觀的總量不足，向隱性的、更深層次的、微觀的結(jié)構(gòu)不均轉(zhuǎn)化。

從上看出，高等教育從過度強調(diào)政治功能到經(jīng)濟功能，從強調(diào)政府控制到市場控制，依然停留在“政治部門和經(jīng)濟部門”、“社會上層建筑說和生產(chǎn)力說”的二元思維對立模式中。這樣的思維模式，致使我國改革前后，學(xué)校與政府、市場的關(guān)系混亂，導(dǎo)致高等教育入學(xué)機會的分配總量、分配標準都受到制約，公共高等教育資源成為少數(shù)人的特權(quán)，高等教育入學(xué)機會階層差異、地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異明顯。

四、公益性視閾下保障高等教育入學(xué)機會均等的建議

（一）從思想意識上確立高等教育第三部門屬性。高等教育社會屬性的模糊是制約入學(xué)機會分配不均的重要原因。具有準公共品性質(zhì)的高等教育是社會的特殊領(lǐng)域，既不能完全歸于社會第一部門的政治領(lǐng)域，也不能完全歸于社會第二部門的經(jīng)濟領(lǐng)域，它應(yīng)是介于二者之間的第三部門，即以志愿方式滿足公共利益的機制，是非營利組織。鑒于此，現(xiàn)代高等教育作為社會第三部門，在入學(xué)機會分配時一方面要擺脫政府的完全控制，另一方面又不能盲目陷入營利性組織的誤區(qū)。高等教育入學(xué)機會分配要按照第三部門特有的性質(zhì)來運作，恢復(fù)其獨立于政治部門和經(jīng)濟部門的地位，重建高校、政府、市場的良性關(guān)系。

（二）從現(xiàn)實層面要建立推進高等教育公益性的環(huán)境和機制。一是確保教育改革與社會改革同行；二是杜絕社會不良風(fēng)氣，樹立大學(xué)公益形象；三是建立完備的高等教育招生法制，加強招生監(jiān)督機制。

（三）從政策層面強化公共教育政策的公益性取向。注重高等教育資源投入，優(yōu)化我國高等教育資源投入分配結(jié)構(gòu)，合理確定個人分擔(dān)比例和補償標準，完善弱勢群體補償，建立公平高校的入學(xué)競爭規(guī)則和體制。

[1][2]杜瑞軍．對我國高等教育入學(xué)機會的歷史回顧——基于對1949年以來我國普通招生政策文本的分析 [J]．復(fù)旦教育論壇，2007，(1)：59-64．

[3]楊東平．中國教育公平的理想與現(xiàn)實[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2006，35-40．

[4]楊學(xué)為．高考文獻(上)1949-1976[M]．北京：高等教育出版社，2003，225.

[5]劉精明．?dāng)U招時期高等教育入學(xué)機會的地區(qū)差異研究[J]．北京大學(xué)教育評論，2007，(4)：142-155.

[6]勞凱聲．面臨挑戰(zhàn)的教育公益性[J]．教育研究，2003，(2)：3-9．

尤 莉/北京師范大學(xué)教育學(xué)部博士研究生。研究方向：教育經(jīng)濟管理

（責(zé)任編輯：陳培瑞）