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    從公共權(quán)力的視角審視公車改革

    2011-04-04 03:07:00崔光勝
    黨政干部論壇 2011年11期
    關(guān)鍵詞:公務(wù)用車公車權(quán)力

    ○ 崔光勝

    從公共權(quán)力的視角審視公車改革

    ○ 崔光勝

    公車改革并不是一個(gè)新的話題,公車問(wèn)題也并非是現(xiàn)在才呈現(xiàn)于公眾面前的,如果從1994年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》算起,我國(guó)公車改革已走過(guò)了17個(gè)年頭,但時(shí)至今日,公車改革困局始終沒(méi)有破解。誠(chéng)然,公車問(wèn)題的形成有多方面的原因,但筆者認(rèn)為,公車問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的異化,即公共權(quán)力演變?yōu)樗綑?quán),導(dǎo)致公車使用泛濫,以及公共權(quán)力演變?yōu)樘貦?quán),導(dǎo)致公車大量地被私用,由此滋生行政腐敗。因此,公車改革的邏輯起點(diǎn)就是在公車配置和管理的制度安排上對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格地限制和監(jiān)督,對(duì)公車腐敗實(shí)行“零容忍”。

    一、公務(wù)用車的合理使用需要公共權(quán)力合理運(yùn)行來(lái)保障

    公務(wù)車輛是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體用公款購(gòu)買、用于公務(wù)活動(dòng)的車輛,目的是為了提高辦事效率,確保黨政機(jī)關(guān)高效運(yùn)行。公務(wù)車輛使用的實(shí)質(zhì)是對(duì)公共權(quán)力的行使。從政府日常運(yùn)作的角度來(lái)看,政府為了管理和處理好國(guó)計(jì)民生各項(xiàng)公共事務(wù),需要不斷地提高處理公共事務(wù)的速度與效率,政府公務(wù)用車的配備則是提高處理公共事務(wù)的速度與效率的手段之一。公務(wù)用車制度產(chǎn)生的目的,是為保障國(guó)家機(jī)關(guān)單位及其公務(wù)人員正常公務(wù)活動(dòng)的順利開展。這一制度不管是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,還是在當(dāng)前都具有必要性。

    從公共權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看,政府公務(wù)用車配備是公共權(quán)力運(yùn)行的需要。政府及其公務(wù)人員都由民眾選舉產(chǎn)生,并賦予其管理公共事務(wù)的權(quán)力。公共權(quán)力是一種特殊的權(quán)力類型,是政府及其公務(wù)人員開展一切工作的基礎(chǔ)。統(tǒng)治階級(jí)或政黨想要政權(quán)鞏固、穩(wěn)定,就必須正確地使用權(quán)力,特別是正確地行使公共權(quán)力,務(wù)必使公共權(quán)力朝著公共利益方向運(yùn)行。否則,權(quán)力無(wú)法正常運(yùn)作,合法性受到質(zhì)疑,政權(quán)有可能被顛覆。為了鞏固政權(quán),維護(hù)權(quán)力的合法性,政府及其公務(wù)人員必須正確地使用民眾賦予其的公共權(quán)力,根據(jù)不同的需要,采取現(xiàn)代化的通訊、交通手段,認(rèn)真地、高效地管理和處理公共事務(wù)。政府公務(wù)用車的配備因?yàn)槟芴岣吖矙?quán)力運(yùn)行的效率,故此,政府配置公務(wù)用車是公共權(quán)力運(yùn)行的需要,是公共品按需分配的表現(xiàn)。

    為了保證政府日常運(yùn)作和公共權(quán)力的高效行使,公務(wù)人員履行公務(wù)使用公車,本屬理所當(dāng)然;財(cái)政為此埋單,同樣無(wú)可厚非?,F(xiàn)在的問(wèn)題是,公車已成為一些干部、職工謀私的工具,成為滋生腐敗的溫床;國(guó)家財(cái)政為公車支付的費(fèi)用中,也形成了一個(gè)不合理支出的無(wú)底洞。由于公車在采購(gòu)、維護(hù)和運(yùn)行等方面都存在著比私車高得多的成本,所以同樣數(shù)量的車輛,政府實(shí)際支付了額外的高昂費(fèi)用,公車的不合理消費(fèi)已成為各級(jí)政府沉重的、不斷膨脹的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

    二、公車腐敗是公共權(quán)力的濫用

    公共權(quán)力是國(guó)家統(tǒng)治和公共管理的前提和手段,公共權(quán)力是國(guó)家依法賦予的,具有強(qiáng)制性;公共權(quán)力在合法行使范圍內(nèi),具有權(quán)威性。我們的各級(jí)政府部門和管理公共事務(wù)的事業(yè)單位,都擁有一定的公共權(quán)力。但是公共權(quán)力是為保障公共利益設(shè)置的,把公共權(quán)力用于部門利益或一己私利,公共權(quán)力就會(huì)異化為權(quán)利主體的利益保障,從而導(dǎo)致公共權(quán)力失去其應(yīng)有的公共性,導(dǎo)致了公共權(quán)力的腐敗。公共權(quán)力的異化是指公共權(quán)力的運(yùn)行及結(jié)果與其本應(yīng)有的性質(zhì)相背離。公共權(quán)力的產(chǎn)生反映著公眾希望借助公共權(quán)力的公共性和服務(wù)性來(lái)為公眾服務(wù),但當(dāng)公共權(quán)力運(yùn)行脫離法定軌道,出現(xiàn)公共權(quán)力的非公共運(yùn)用時(shí),公共權(quán)力就損害了公共利益,這種公共權(quán)力就變成了異己的權(quán)力。公車濫用問(wèn)題,正是由于公共權(quán)力的歸屬不是社會(huì)成員共同所有,而是被作為私人財(cái)產(chǎn)為某些官員所獨(dú)有所造成的,其實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力被特權(quán)僭越。

    一是公共權(quán)力僭越,逐漸演化為私權(quán)。從權(quán)力的終極根源上看,公共權(quán)力產(chǎn)生于人民的直接或間接授權(quán),這是任何民主國(guó)家都不否認(rèn)的基本原則。約翰·阿克頓勛爵曾提出腐敗鐵律:“權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗?!逼鋵?shí)權(quán)力并不必然產(chǎn)生腐敗,只有當(dāng)權(quán)力僭越甚或畸變后,“政府管理者”就蛻變成了“政治家”,技術(shù)性的、誠(chéng)實(shí)的與公正的理念被政治權(quán)術(shù)所替代。行政權(quán)力作為一種政治資本,具有能夠?qū)ι鐣?huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配和再分配的功能。不論是在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)還是在政治市場(chǎng),行政權(quán)力主體同樣適用“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè),具有趨利避害的自利性。行政權(quán)力主體一旦使用權(quán)術(shù)為個(gè)人或集團(tuán)謀取私利時(shí),行政權(quán)力僭越進(jìn)而畸變,尋租現(xiàn)象由此產(chǎn)生。

    二是特權(quán)作用下的特殊制度安排。當(dāng)前的公務(wù)用車制度能保證公務(wù)時(shí)的用車需求,但它自身存在嚴(yán)重缺陷。首先,制度內(nèi)部規(guī)定不統(tǒng)一。在公務(wù)用車制度中,中央對(duì)公務(wù)用車的規(guī)定不詳細(xì),而把具體規(guī)則的制定權(quán)交給了地方,各地根據(jù)本地實(shí)情制定配車、用車等方面的規(guī)定。正因?yàn)槿绱耍鞯毓珓?wù)用車的規(guī)定不統(tǒng)一,甚至跟中央的規(guī)定相背離。其次,制度內(nèi)容不盡合理。公務(wù)人員既是公車消費(fèi)規(guī)章制度的制定者、執(zhí)行者,又是公車消費(fèi)的直接受益者和監(jiān)督者,因此其制定的制度本身有很大的不合理。從供給模式看,我國(guó)公車一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的供給制模式,由財(cái)政包攬費(fèi)用,消費(fèi)不計(jì)成本。從公車使用看,使用是無(wú)償?shù)模M(fèi)用一律由公共財(cái)政來(lái)承擔(dān),個(gè)人使用一般無(wú)需付費(fèi)。再次,制度本身不完善。從懲處看,目前很少有懲處公車消費(fèi)違法違紀(jì)的明確規(guī)定,即便有,也沒(méi)有人去執(zhí)行。從一些規(guī)則看,其過(guò)于原則,缺乏配套措施,難以付諸實(shí)施。

    三是過(guò)大的行政權(quán)力導(dǎo)致行政倫理扭曲。在我國(guó)傳統(tǒng)政治文化和政治實(shí)踐中,私有制觀念和官本位思想根深蒂固,且誘導(dǎo)、強(qiáng)化、激勵(lì)著人們驕奢淫逸、自私貪婪的腐敗欲望,并為之追求。官僚階層通過(guò)對(duì)政治資本、經(jīng)濟(jì)資本的壟斷和控制,形成了憑借官職控制和支配社會(huì)資源的價(jià)值導(dǎo)向,從而導(dǎo)致行政倫理扭曲變態(tài)。受傳統(tǒng)官本位思想的腐蝕,公務(wù)用車在某種程度上被視為領(lǐng)導(dǎo)干部身份、地位的象征和標(biāo)志。一方面,一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)盲目追求專車待遇,導(dǎo)致專車數(shù)量越來(lái)越多;另一方面,過(guò)分追求公務(wù)用車的檔次,車越坐越高級(jí),越買越豪華,超標(biāo)配車現(xiàn)象屢禁不止。

    四是公車資源配置權(quán)無(wú)法監(jiān)督。在現(xiàn)行體制下,我國(guó)的權(quán)力配置是政府主導(dǎo),行政權(quán)力在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各方面占有絕對(duì)支配地位,沒(méi)有其他力量可以有效制約。領(lǐng)導(dǎo)者擁有行政權(quán),就可以占用更多的資源。比如購(gòu)置公車,需要財(cái)政資金的大量投入,但是我國(guó)經(jīng)費(fèi)預(yù)算缺乏剛性及重投入輕監(jiān)管的運(yùn)作機(jī)制,使預(yù)算監(jiān)督對(duì)公車消費(fèi)的制約作用顯得乏力。我國(guó)目前對(duì)公車配備和使用權(quán)力的約束大多停留在黨內(nèi)紀(jì)律、行政制度層面,監(jiān)督主體和權(quán)力主體合二為一,導(dǎo)致外部監(jiān)督存在天然缺陷,要么力度不夠,要么流于形式。

    三、公權(quán)制衡是公車改革的必由之路

    公車改革的實(shí)質(zhì),是對(duì)公共權(quán)力的制衡。除公眾的參與外,離不開剛性制度的推動(dòng)。由此,走法制化之路,讓權(quán)力制約貫穿改革始終,是公車改革的治本之策。通過(guò)改良權(quán)力監(jiān)督、制約機(jī)制,規(guī)范官員手中的權(quán)力,使權(quán)力對(duì)公共資源的處置始終受到財(cái)政預(yù)算案、財(cái)務(wù)管理制度、權(quán)力行使程序與輿論監(jiān)督的層層限制。如此,公車改革措施才可能不折不扣地得以貫徹執(zhí)行。

    首先,依靠法治來(lái)嚴(yán)格規(guī)范公共權(quán)力。堅(jiān)持依法治國(guó)的方略,就是既要充分重視和維護(hù)行政權(quán)力的權(quán)威,避免無(wú)政府狀態(tài)的危害,又要切實(shí)有效地規(guī)范行政權(quán)力的行使,避免對(duì)公民的正當(dāng)權(quán)利構(gòu)成威脅。因此,依法進(jìn)行公車改革成為當(dāng)前的重要任務(wù)。要通過(guò)人大建立健全有關(guān)法律法規(guī),嚴(yán)格預(yù)算管理制度和政府采購(gòu)制度,從根本上建立和完善一套長(zhǎng)效機(jī)制,以明確界定公車私用行為的違法性,以法律為武器來(lái)捍衛(wèi)公共權(quán)力的神圣。對(duì)待公車私用等行為,嚴(yán)格依法懲處。要通過(guò)教育、培訓(xùn)來(lái)提高廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和全體公務(wù)員的法制觀念,使其認(rèn)識(shí)到公車的本質(zhì),不敢隨便跨越雷池,并在全社會(huì)形成依法行政光榮、違法行政可恥的新風(fēng)尚,把一切行政行為都納入法治的軌道。

    其次,規(guī)范決策程序。公車改革制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該采用科學(xué)民主程序,可以考慮通過(guò)請(qǐng)專家論證、召開聽證會(huì)、接受人大專門委員會(huì)審查、在網(wǎng)上公布決策依據(jù)等方式完善現(xiàn)有試點(diǎn)單位的公車改革模式。

    再次,科學(xué)管理、嚴(yán)格監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)公務(wù)用車改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,應(yīng)根據(jù)改革的目的,完善公務(wù)用車的管理、監(jiān)督制度,對(duì)行政權(quán)力的制約必須貫穿始終,同時(shí)還要真正打破官本位、權(quán)本位的意識(shí)。要治理公車私用和公車使用效率低下,就必須制定科學(xué)合理的公務(wù)用車管理制度,有效限制公車私用,防止與阻止公共權(quán)力對(duì)公務(wù)用車的隨意性支配。公車改革中預(yù)算必須是公開的、透明的,必須接受立法機(jī)構(gòu)與公眾的監(jiān)督作為預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的決算也必須接受審計(jì),并向全社會(huì)報(bào)告審計(jì)結(jié)果;人大、政協(xié)、審計(jì)等部門要充分發(fā)揮審查、監(jiān)督作用,加強(qiáng)對(duì)政府部門的公務(wù)用車經(jīng)費(fèi)使用、公車消費(fèi)進(jìn)行監(jiān)督;開設(shè)舉報(bào)專線,擴(kuò)大監(jiān)督群體;紀(jì)檢、監(jiān)察部門要加強(qiáng)督查職能,加大對(duì)違規(guī)使用公車的處置力度。為了使公車改革不變形走樣,必須制定合理標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范操作程序和明確改革的目的,要讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,這樣公車腐敗才能得到有效治理。

    (作者單位 湖北省行政學(xué)院)

    (責(zé)任編輯 楚 樸)

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