我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管探析

■ 魏彥芳 天水師范學(xué)院

外資銀行抓住中國(guó)于2006年底向外資完全開(kāi)放銀行業(yè)市場(chǎng)、取消對(duì)外資銀行經(jīng)營(yíng)區(qū)域、業(yè)務(wù)和客戶(hù)限制這一難得的機(jī)遇，紛紛“搶灘登陸”中國(guó)金融市場(chǎng)。本文以外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的制度作為研究對(duì)象，分析當(dāng)前我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管所存在的不足，并提出相應(yīng)的幾點(diǎn)完善建議。

一、外資銀行進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的基本情況

外資銀行進(jìn)入我國(guó)始于1979年，至2003年末外資銀行在華的營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)就上升到191家。我國(guó)外資銀行主要來(lái)自亞洲和歐洲國(guó)家，合計(jì)占外資銀行營(yíng)業(yè)性機(jī)構(gòu)總數(shù)的79%，其中，自亞洲的外資銀行超過(guò)半數(shù)，達(dá)168家，占比為54%，特別是香港外資銀行多達(dá)102家，占比為 33%；來(lái)歐洲的外資銀行為77家，占比為25%，母國(guó)主要為英國(guó)和法國(guó)。2001年2月，中國(guó)放開(kāi)了對(duì)境內(nèi)居民投資B股股票的限制。截至2009年底，有24個(gè)國(guó)家和地區(qū)的銀行在華設(shè)立了71家分行，有46個(gè)國(guó)家和地區(qū)的194家銀行在華設(shè)立了229家代表處。目前，外資銀行在華發(fā)展主要呈現(xiàn)以下趨勢(shì):

(一)經(jīng)營(yíng)形式向法人金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)展

2007年3月，銀監(jiān)會(huì)明確表示鼓勵(lì)外國(guó)銀行在華設(shè)立法人銀行，中國(guó)將鼓勵(lì)外國(guó)銀行設(shè)立或者將現(xiàn)有分行轉(zhuǎn)制為中國(guó)注冊(cè)的法人銀行。截至2007年末，已有包括花旗、東亞、匯豐、渣打、星展、恒生、德意志銀行、新加坡華僑銀、JP摩根、日本瑞穗實(shí)業(yè)、永亨、中信嘉華、南洋商業(yè)在內(nèi)的外資企業(yè)在內(nèi)地成立了法人銀行。此外，設(shè)立資本要求較低、業(yè)務(wù)開(kāi)展能力較強(qiáng)的境內(nèi)法人機(jī)構(gòu)也成為不少外資銀行的新選擇。報(bào)告稱(chēng)，目前有30多家外資銀行在中國(guó)設(shè)立了法人機(jī)構(gòu)。

四分之三的銀行預(yù)計(jì)今年在中國(guó)市場(chǎng)會(huì)有超過(guò)40家銀行設(shè)立境內(nèi)法人機(jī)構(gòu)，大約三分之一的銀行認(rèn)為這一數(shù)字到2011年會(huì)超過(guò)50家。而此前，我國(guó)對(duì)外資銀行組織形式一直實(shí)施“分行導(dǎo)向”政策?，F(xiàn)在則轉(zhuǎn)向由“分行導(dǎo)向”向“法人導(dǎo)向”平穩(wěn)過(guò)渡。

(二)業(yè)務(wù)范圍服務(wù)方式多元化拓展

由于我國(guó)金融監(jiān)管能力和競(jìng)爭(zhēng)力都比較弱、比較滯后等因素，我國(guó)金融業(yè)采取了循序漸進(jìn)逐步開(kāi)放的政策：概括地說(shuō)，允許先設(shè)立國(guó)內(nèi)代表處,再設(shè)立營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)；允許先開(kāi)放外幣業(yè)務(wù)，再過(guò)度到開(kāi)放本幣業(yè)務(wù)；允許先對(duì)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放外商投資企業(yè)客戶(hù)，再開(kāi)放國(guó)內(nèi)客戶(hù)。迄今為止，外資銀行經(jīng)審核批準(zhǔn)可從事經(jīng)營(yíng)存款、貸款、結(jié)算、托管和代理保險(xiǎn)等多種形式的業(yè)務(wù)，在開(kāi)業(yè)時(shí)間、盈利狀況、審慎經(jīng)營(yíng)等條件均符合后才可以申請(qǐng)開(kāi)辦人民幣業(yè)務(wù)。另外，還逐步允許外資銀行在華開(kāi)辦金融衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)、代客境外理財(cái)業(yè)務(wù)、境外合格機(jī)構(gòu)投資者境內(nèi)證券投資托管業(yè)務(wù)、個(gè)人理財(cái)業(yè)務(wù)、電子銀行等各種業(yè)務(wù)，積極鼓勵(lì)外資銀行金融創(chuàng)新，多方位促進(jìn)外資銀行的業(yè)務(wù)品種和服務(wù)方式多元化、多層次化。

縱觀世界著名的銀行，如德國(guó)施威比豪爾住房?jī)?chǔ)蓄銀行(與中國(guó)建設(shè)銀行合資成立中德儲(chǔ)蓄銀行)、國(guó)際金融公司(參股南京商業(yè)銀行、匯豐銀行(參股上海銀行)、恒生銀行 (參股興業(yè)銀行)花旗銀行(參股浦發(fā)銀行)、興業(yè)銀行和上海銀行的加人，使得多家中資銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大改變。通過(guò)“參股”使外資銀行在業(yè)務(wù)拓展和企業(yè)管理上發(fā)揮較大的功用，從而將中資銀行的分銷(xiāo)網(wǎng)絡(luò)、新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)、創(chuàng)新和人民幣規(guī)模相結(jié)合，對(duì)目標(biāo)產(chǎn)品領(lǐng)域進(jìn)行滲透以便更有針對(duì)性和目的性，擴(kuò)張?jiān)诒镜厥袌?chǎng)份額和營(yíng)業(yè)額。此外，通過(guò)“參股”使外資銀行更有效地避開(kāi)了中國(guó)開(kāi)放人民幣業(yè)務(wù)的時(shí)間限制和地域限制，從而全面進(jìn)入國(guó)內(nèi)銀行市場(chǎng)，較好的利用廣泛的客戶(hù)基礎(chǔ)和國(guó)內(nèi)銀行四通八達(dá)的分支網(wǎng)絡(luò)推廣外資銀行的產(chǎn)品和服務(wù)，主要集中在是在外資銀行一致看好的住房按揭貸款和信用卡、汽車(chē)消費(fèi)貸款等領(lǐng)域。

(三)金融資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)張

截至2007年底，有15家證券投資基金管理公司和5家證券公司獲得QDII資格，總額度為245億美元。證券類(lèi) QDII已經(jīng)成為QDII最重要的實(shí)施主體,同期QFII投資規(guī)模也在進(jìn)一步擴(kuò)大。截至2007年末,證監(jiān)會(huì)已累計(jì)批準(zhǔn)49家QFII共99.95億美元的投資額度。2007年12月9日，證監(jiān)會(huì)將現(xiàn)有的QFII總投資額度擴(kuò)大至300億美元，進(jìn)一步提高了中國(guó)資本市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放水平?？偲饋?lái)看，在華外資銀行資產(chǎn)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)張。據(jù)銀監(jiān)會(huì)2008年及2009年年報(bào)顯示，在華外資銀行資產(chǎn)占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資產(chǎn)比重呈現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)，由2003年的1.5%提高至2007年的2.38%。在華外資銀行資產(chǎn)總額為1,714.63億美元，比年初增長(zhǎng)47%，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)總資的2.4%。其中，存款總額為606.63億美元，比年初增長(zhǎng)68.8%，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額的%；貸款余額為951.56億美元，比年初增長(zhǎng)54.7%，占銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款余額的2.5%。外資銀行全面進(jìn)入中國(guó)以來(lái)，許多外資銀行的資本結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，市場(chǎng)格局相應(yīng)調(diào)整，參與中資銀行改革重組，我們應(yīng)該看到外資銀行的先發(fā)優(yōu)勢(shì),對(duì)其審慎監(jiān)管有助于維護(hù)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。

二、我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管存在的問(wèn)題

從審慎監(jiān)管的角度出發(fā),我們認(rèn)為目前仍存在一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

第一，金融監(jiān)管透明度不高。目前,根據(jù)《外資銀行管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，外資銀行在我國(guó)的準(zhǔn)入條件主要是表現(xiàn)在注冊(cè)資本、營(yíng)運(yùn)資金和資產(chǎn)規(guī)模等硬性要求方面；在軟件方面準(zhǔn)入只要求“具有持續(xù)盈利能力，信譽(yù)良好，無(wú)重大違法違規(guī)記錄；具有有效的反洗錢(qián)制度；股東具有從事國(guó)際金融活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)”等，而對(duì)銀行內(nèi)部的法人治理機(jī)制、所有權(quán)結(jié)構(gòu)、高級(jí)管理人員的素質(zhì)和防范投資風(fēng)險(xiǎn)的資質(zhì)方面則不是十分重視；另外《實(shí)施細(xì)則》中也沒(méi)有與這些相關(guān)的指標(biāo)規(guī)定細(xì)化的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。所以從這方面來(lái)看,我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的透明性存在著比較嚴(yán)重的缺陷。如2006年3月初，雙匯在北京產(chǎn)權(quán)交易所以10億元的價(jià)格掛牌整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)琂P摩根、美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(AIG)、新加坡淡馬錫(Temasek)、高盛等國(guó)際資本對(duì)股權(quán)展開(kāi)了激烈廝殺。最終，這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以高盛的意外勝出而落下帷幕。在中國(guó)從事內(nèi)幕與欺詐交易不勝枚舉，中國(guó)市場(chǎng)的透明度不太高，本來(lái)這應(yīng)是跨國(guó)資本的最大障礙。但是，高盛通過(guò)本土化戰(zhàn)略，“不透明”反而給了高盛更好的保護(hù)，更多的拓展空間。這些在監(jiān)管方面值得注意。

第二，外資銀行準(zhǔn)入規(guī)定的總資產(chǎn)不科學(xué)?！豆芾?xiàng)l例》對(duì)擬設(shè)外商獨(dú)資銀行、中外合資銀行的外國(guó)股東在提出設(shè)立申請(qǐng)前1年年末的總資產(chǎn)不少于100億美元,對(duì)擬設(shè)分行的外國(guó)銀行在提出設(shè)立申請(qǐng)前1年年末的總資產(chǎn)不少于200億美元，總資產(chǎn)的要求規(guī)定了申請(qǐng)人提出申請(qǐng)前一年年末的總資產(chǎn)，這種規(guī)定，反映了我國(guó)對(duì)外資銀行審慎的監(jiān)管態(tài)度，但這種規(guī)定會(huì)給投資者可趁之機(jī)；沒(méi)有對(duì)總資產(chǎn)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行量化規(guī)定；此外，未規(guī)定總資產(chǎn)的上限，易使資本雄厚的外資銀行借助資金優(yōu)勢(shì)形成壟斷，沖擊國(guó)內(nèi)銀行的發(fā)展。國(guó)際上許多國(guó)家對(duì)外資銀行的總資產(chǎn)都作了限制性規(guī)定。例如，為了確保引進(jìn)資本雄厚、清償能力強(qiáng)的外資銀行，保證本國(guó)銀行的穩(wěn)定和存款人的利益，大多數(shù)國(guó)家或地區(qū)一般對(duì)跨國(guó)銀行設(shè)立了有別于國(guó)內(nèi)銀行的最低資本金或總資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法值得大陸借鑒，它要求其分行申請(qǐng)人的資產(chǎn)居世界前500名以?xún)?nèi)。加拿大銀行法規(guī)定外資銀行的總資產(chǎn)不超過(guò)加拿大銀行總資產(chǎn)的12%。

第三，缺乏與母國(guó)的監(jiān)管合作。母國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管有明顯的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)楦鶕?jù)主權(quán)原則，東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局無(wú)法控制外國(guó)母行及其他國(guó)家行的經(jīng)營(yíng)行為，而跨國(guó)銀行總部所在母國(guó)卻有權(quán)通過(guò)對(duì)銀行總部的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)該行整體動(dòng)作的控制。母國(guó)之所以現(xiàn)在無(wú)法很好地實(shí)現(xiàn)對(duì)跨國(guó)銀行的全面有效的控制，主要是由于獲得海外機(jī)構(gòu)的運(yùn)作信息不足，我國(guó)對(duì)在華外資銀行的各分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，事實(shí)上處于從屬的地位。目前,我國(guó)已與美國(guó)、英國(guó)、加拿大、韓國(guó)、新加坡、香港、澳門(mén)等國(guó)家和地區(qū)的金融監(jiān)管當(dāng)局簽訂了監(jiān)管合作諒解備忘錄,就雙邊信息交流和跨境檢查等建立了正式渠道；與加拿大、日本的金融監(jiān)管當(dāng)局建立了定期會(huì)晤機(jī)制。然而,與發(fā)達(dá)國(guó)家銀行監(jiān)管當(dāng)局相比,我國(guó)銀監(jiān)會(huì)與外資銀行母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及國(guó)際性銀行監(jiān)管組織的監(jiān)管合作和信息交流仍不夠活躍。我國(guó)新修訂的《管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》在對(duì)外資銀行的監(jiān)管立法中，沒(méi)有涉及國(guó)內(nèi)法律與外國(guó)法律之間的沖突解決方法和外資銀行所在國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的合作監(jiān)管。因而在國(guó)際統(tǒng)一監(jiān)管制度和慣例制定過(guò)程中的參與度不足，深度缺乏與母國(guó)的監(jiān)管合作。

三、我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的完善構(gòu)想

第一，調(diào)整外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入策略。在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管以及策略方面，我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局必須充分考慮到全面開(kāi)放后越來(lái)越多外資銀行將陸續(xù)準(zhǔn)入的形勢(shì)，積極引入資本充足、信譽(yù)良好的外資銀行。第一，應(yīng)該根據(jù)不同國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)投資情況，在外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入普通標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的附屬條款，例如對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各類(lèi)申請(qǐng)?zhí)岢龈郊由暾?qǐng)材料、設(shè)置附加準(zhǔn)入條件以及采取必要的行政處罰手段和特別監(jiān)管措施等，限制高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入以及相關(guān)業(yè)務(wù)活動(dòng)。第二，應(yīng)該運(yùn)用均衡分散的原則調(diào)整外資銀行的地域分布，對(duì)設(shè)立在我國(guó)中西部地區(qū)的外資銀行提供相對(duì)饒讓的優(yōu)惠條件。第三，在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管事務(wù)中，銀監(jiān)會(huì)應(yīng)進(jìn)一步完善資本充足率監(jiān)管手段,按照巴塞爾協(xié)議的要求,在明確界定外資銀行資本范圍和合理計(jì)算風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,要求外資銀行達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)比率。所以，應(yīng)該隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，全方位、有步驟的調(diào)整外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的策略。

第二，提高外資銀行監(jiān)管的透明度。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)外資銀行進(jìn)行準(zhǔn)入審查的核心是如何評(píng)價(jià)該銀行所在國(guó)的金融監(jiān)管水平、高級(jí)管理人員的專(zhuān)業(yè)水平和管理能力、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、及其申請(qǐng)人的內(nèi)部法人控制機(jī)制。我國(guó)在立法中應(yīng)規(guī)定對(duì)外資銀行監(jiān)管指標(biāo)的審查機(jī)制，并且應(yīng)該制定切實(shí)可行的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)辦法。這種辦法利于增加我國(guó)外資銀行監(jiān)管法制的透明化，同時(shí)也是WTO規(guī)則的要求之一。對(duì)于內(nèi)部控制機(jī)制，可以要求外資銀行將其經(jīng)營(yíng)管理制度、產(chǎn)權(quán)制度、公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)等向銀監(jiān)會(huì)報(bào)送具體的報(bào)告。如高盛本來(lái)就不符合雙匯提出的禁止同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的招標(biāo)條件，因?yàn)楦呤碛须p匯在肉制品領(lǐng)域的最大競(jìng)爭(zhēng)者（雨潤(rùn)食品集團(tuán)）的股權(quán)；其次，香港羅特克斯有限公司不符合雙匯原先要求的擁有500億元資本的條件。由于監(jiān)管欠缺透明度，致使高盛獲得雙匯100%的控股權(quán)。

第三，搞好對(duì)外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理。按照新巴塞爾協(xié)議》的要求，對(duì)商業(yè)銀行計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)的方法主要應(yīng)為內(nèi)部評(píng)級(jí)初級(jí)法或標(biāo)準(zhǔn)法,即采用外部信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)結(jié)果計(jì)量信用風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于尚無(wú)能力建立內(nèi)部評(píng)級(jí)體系或內(nèi)部評(píng)級(jí)成本較高的外資商業(yè)銀行,采用外部評(píng)級(jí)是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平和降低信貸風(fēng)險(xiǎn)控制成本的有效途徑。我國(guó)應(yīng)建立一套涵蓋從開(kāi)業(yè)到歇業(yè)的銀行監(jiān)管辦法。對(duì)外資銀行作實(shí)質(zhì)性的審查，對(duì)其總行的資本充足率、盈利水平、管理海外分支機(jī)構(gòu)的制度以及擬定的主要管理人員的資格等因素進(jìn)行調(diào)查分析，嚴(yán)格把關(guān)。全方面推行外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，在一般合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)級(jí)制度和信息報(bào)露制度，建立一套定量化的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，即事前的預(yù)防性監(jiān)管、事中檢查或稽查和事后的保護(hù)救助等一系列全程監(jiān)管.同時(shí)實(shí)行持續(xù)性審慎監(jiān)管，以期完善對(duì)外資銀行的市場(chǎng)退出監(jiān)管。

第四，強(qiáng)化與母國(guó)的監(jiān)管合作。加強(qiáng)與母國(guó)的監(jiān)管合作，是完善我國(guó)外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管的一項(xiàng)重要措施。建立信息交流機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)母國(guó)和東道國(guó)共同監(jiān)管的重要保證?！栋腿麪枀f(xié)議》的系列文件多次強(qiáng)調(diào)跨國(guó)銀行母國(guó)與東道國(guó)的密切合作，強(qiáng)調(diào)跨國(guó)銀行合并監(jiān)管的四大原則，充分性原則，合并監(jiān)管原則，母國(guó)監(jiān)管為主原則和并表監(jiān)管原則。這要求我國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)外資銀行的監(jiān)管應(yīng)該與國(guó)際慣例國(guó)際、通行做法接軌，加強(qiáng)國(guó)際合作，在協(xié)商的基礎(chǔ)上，與跨國(guó)銀行母國(guó)就監(jiān)管信息的充分交流和對(duì)話(huà)建立相關(guān)制度，提高監(jiān)管的效率與程度；另一方面，我國(guó)中央銀行應(yīng)盡早充實(shí)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析部門(mén)，建立一支專(zhuān)門(mén)針對(duì)外資銀行的調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析部門(mén)，利用統(tǒng)計(jì)、專(zhuān)題調(diào)查和動(dòng)態(tài)反映的方法收集金融信息，判斷金融形勢(shì)，發(fā)現(xiàn)外資銀行的重大問(wèn)題時(shí)要及時(shí)通報(bào)其母國(guó)當(dāng)局，如果發(fā)現(xiàn)外資銀行發(fā)生不可挽回的損失時(shí)，我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局和母國(guó)監(jiān)管者要聯(lián)合采取適當(dāng)?shù)奶幚泶胧?。此外，加?qiáng)與相關(guān)國(guó)家監(jiān)管當(dāng)局之間的協(xié)作，實(shí)施銀行監(jiān)管人員的相互培訓(xùn)，派遣專(zhuān)門(mén)人員進(jìn)駐外資銀行實(shí)施監(jiān)管，及時(shí)反映情況，并且與母國(guó)建立起信息交流機(jī)制，完善信息收集、分析和定期信息分享系統(tǒng)。及時(shí)準(zhǔn)確反映信息變化，使我國(guó)監(jiān)管當(dāng)局更好的作出對(duì)金融政策的調(diào)整以及對(duì)外資銀行的有效監(jiān)管?！?/p>