校園安全事故問責(zé)制的思考

● 馬寧奇

校園安全事故問責(zé)制的思考

● 馬寧奇

校園安全工作成為學(xué)校管理的首要任務(wù)，國家也出臺相應(yīng)的政策法規(guī)規(guī)范校園安全管理，但是在校園安全事故責(zé)任承擔(dān)的問題上仍然存在問題，特別是事故處理中的責(zé)任追究制度還不完善。雖然《義務(wù)教育法》對教育問責(zé)制度做出了明確的規(guī)定，但是在實施中仍然存在著很大的問題。

一、校園安全責(zé)任承擔(dān)上存在的問題

（一）校園安全責(zé)任承擔(dān)主體不明確

沒有明確法律責(zé)任主體的法律是一部可操作性不強的法律。在《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》中，對校園安全責(zé)任承擔(dān)主體還不夠明晰。其中，第八章專門規(guī)定了獎勵與責(zé)任的制度，第61條規(guī)定：“教育、公安、司法行政、建設(shè)、交通、文化、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、新聞出版等部門，不依法履行學(xué)校安全監(jiān)督與管理職責(zé)的，由上級部門給予批準(zhǔn)；對直接責(zé)任人員由上級部門和所在單位視情節(jié)輕重，給予批評教育或者行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！蓖瑫r規(guī)定學(xué)校不履行安全管理和安全教育職責(zé)，對重大安全隱患未及時采取措施的，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正等等。《辦法》中囊括了所有校園安全的責(zé)任承擔(dān)主體，但是沒能根據(jù)校園安全的類別對責(zé)任主體具體化、明確化，這容易導(dǎo)致校園安全事故發(fā)生后各部門相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，在安全事故中找不出真正的責(zé)任人，無法問責(zé)。

（二）校園安全事故的歸責(zé)原則不明晰

歸責(zé)原則的不明晰直接導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。依據(jù)我國現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定：學(xué)校在學(xué)生傷害事故中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)過錯責(zé)任，即有過錯擔(dān)責(zé)任，無過錯無責(zé)任；同時也有過錯推定責(zé)任原則，法律法規(guī)之間不統(tǒng)一。在 《學(xué)生傷害事故處理辦法》、《中小學(xué)幼兒園安全管理辦法》、《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中采用的是過錯責(zé)任原則，而在《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》中對于無民事行為能力的人在學(xué)校受到傷害的采用的是過錯推定責(zé)任原則，這就造成法官在審理案件時如果依據(jù)的法律不同審理結(jié)果就不同，責(zé)任的承擔(dān)也不同。

（三）校園安全事故的責(zé)任追究不徹底

按照我國有關(guān)法律的規(guī)定，對學(xué)生傷害事故負有責(zé)任的當(dāng)事人應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。但是，在法律的執(zhí)行過程中，往往只追究直接當(dāng)事人的責(zé)任，而忽略了與直接當(dāng)事人相關(guān)的責(zé)任人的追究。責(zé)任追究往往不徹底，在校園安全事故的許多案例中，如教師體罰了學(xué)生就把該教師免職，學(xué)校倒塌事故就把校長撤職了等等，而沒有追究校舍是誰建造的、是誰提供的、學(xué)校是誰舉辦的這些真正的原因，只是在表面上做到了對事故責(zé)任人的追究，不能真正追究事件發(fā)生的根本原因及其造成傷害的真正責(zé)任人。

二、校園安全事故處理中實行問責(zé)制的必要性

問責(zé)制通常是指政府及其公務(wù)員應(yīng)承擔(dān)他們行為的法律義務(wù)的機制。問責(zé)性應(yīng)包括兩個方面：一是政府及其官員因為違法或失職而受到懲罰，承擔(dān)民事或刑事法律義務(wù)。二是政府及其官員要就其工作的績效與結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。我國2006年新修訂的《義務(wù)教育法》中很重要的一點就是提出了問責(zé)制，第9條第2款是關(guān)于引咎辭職制度的規(guī)定：引咎辭職是干部人事制度改革和政治體制改革的內(nèi)容。這次法律修訂，是我國立法中第一次將“引咎辭職”寫入法律規(guī)定，體現(xiàn)了國家保障和推進義務(wù)教育的態(tài)度和決心。本款規(guī)定的引咎辭職主體為“負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人民政府或者人民政府教育行政部門負責(zé)人”。之所以規(guī)定為人民政府或者人民政府教育行政部門負責(zé)人，主要是因為實施義務(wù)教育是政府的職責(zé)，在人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，教育行政部門具體負責(zé)義務(wù)教育實施工作。[1]這是整個教育立法中最大的亮點。

（一）只有確立了校園安全事故的問責(zé)制才能真正落實校園安全責(zé)任的主體

責(zé)任的追究其實質(zhì)就是追究事故責(zé)任主體的責(zé)任。在國外對校園安全的問責(zé)方面，普遍重視學(xué)校的舉辦者、管理者、教師和其他職員，對于學(xué)校的安全和學(xué)生權(quán)利的保障，負有重要的責(zé)任。如英國在對付肇事者方面特別強調(diào)學(xué)校與警察的合作，但是作為一個原則，其主要的責(zé)任還是在于學(xué)校而不是警察。因此，只有明確校園安全事故的問責(zé)的制度、歸責(zé)的原則，才能準(zhǔn)確的定位責(zé)任主體。也只有落實責(zé)任主體，才能把校園安全工作落到實處。

（二）校園安全事故問責(zé)制是歸責(zé)原則得以正確執(zhí)行的保障

問責(zé)制的核心就是責(zé)任主體在違反法律規(guī)定的義務(wù)、違法行使職權(quán)時，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，即法律責(zé)任，管理范圍內(nèi)誰負責(zé)，誰的責(zé)任追究誰。特別是在學(xué)校安全管理中，《學(xué)生傷害事故處理辦法》中規(guī)定：“學(xué)校負有對學(xué)生進行教育、管理和保護”的職責(zé)，這涉及到學(xué)校對學(xué)生是否有監(jiān)護責(zé)任上存在疑問，所以在校園安全事故的處理中更難以進行明確的歸責(zé)。如果能夠把責(zé)任清晰化，并明確規(guī)定各主體的權(quán)利、義務(wù)、違反義務(wù)應(yīng)承擔(dān)什么后果等等，并事先建立切實可行的預(yù)案機制，就能保障歸責(zé)原則的執(zhí)行了。

（三）校園安全事故問責(zé)制是校園安全應(yīng)急預(yù)案執(zhí)行的保障基礎(chǔ)

隨著國內(nèi)校園安全事故的頻頻發(fā)生，教育行政部門、學(xué)校都加大了校園安全預(yù)案工作的執(zhí)行力度，建立了校園安全應(yīng)急預(yù)警機制，設(shè)置了應(yīng)急預(yù)案工作小組及其負責(zé)人，但是對未履行義務(wù)的主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任、怎樣追究責(zé)任很少規(guī)定，這就導(dǎo)致校園安全應(yīng)急預(yù)案機制形同虛設(shè)，在真正發(fā)生校園安全事故時不能起到應(yīng)有的作用。所以，要使校園安全應(yīng)急預(yù)案機制增加其執(zhí)行力度，就要切實制定好校園安全事故問責(zé)機制。

三、完善校園安全事故問責(zé)制的對策

（一）厘清校園安全事故問責(zé)的主體

校園安全是指在學(xué)校職責(zé)范圍內(nèi)，不發(fā)生學(xué)生和教職工傷害和財產(chǎn)損失的事故。校園是一個濃縮的小社會，校園安全也不僅包括校內(nèi)也包括校外，校園安全的責(zé)任不僅僅限于學(xué)校、教師和學(xué)生，教育行政部門以及其他職能部門、社會各團體等也擔(dān)負著責(zé)任，凡屬于與學(xué)校產(chǎn)生法律關(guān)系的單位和個人都可能是責(zé)任主體。所以，在制定問責(zé)制時，不能只考慮追究學(xué)校和教師的責(zé)任，要根據(jù)不同的校園安全事故類型，明確地規(guī)定可能涉及到的不同責(zé)任主體的責(zé)任，一旦發(fā)生安全事故，才能有的放矢，準(zhǔn)確迅速地根據(jù)其責(zé)任的大小追究其相應(yīng)的責(zé)任，保護師生的生命和財產(chǎn)安全。

（二）明確校園安全問責(zé)的范圍

只有明確問責(zé)的范圍才能落實責(zé)任主體的責(zé)任進而維護責(zé)任主體的權(quán)利，不然就會導(dǎo)致“談問責(zé)色變”，不利于保護校園的安全。校園安全包括學(xué)校飲食衛(wèi)生安全、交通安全、教育教學(xué)活動安全、消防安全、教學(xué)設(shè)施設(shè)備安全、網(wǎng)絡(luò)安全、自然災(zāi)害、校園暴力與校園周邊安全等等。這些安全事故涉及到學(xué)校的舉辦者、管理者、相關(guān)職能部門，只有明確問責(zé)的范圍才能真正保護學(xué)生的利益不受損害，在眾多的安全管理工作中難免存在一些安全隱患和突發(fā)的安全事故，所以必須采取過錯責(zé)任原則，而無過錯責(zé)任和公平責(zé)任以及過錯推定責(zé)任原則僅在法律規(guī)定的特殊情況下才適用于學(xué)生傷害事故。學(xué)校如果存在過錯，在校園傷害事故發(fā)生后，就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這樣的精細劃分就可以使被問責(zé)者得以有的放矢地履行他的份內(nèi)責(zé)任。

（三）校園安全事故問責(zé)的實施方式多元化

在校園安全應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)問責(zé)制。問責(zé)制其實不在于追究責(zé)任，而是要警示責(zé)任主體如有過失是會受懲戒的，是要求他們在平時認真而充分地履行職責(zé)。沒有懲戒的問責(zé)制是難以執(zhí)行的，無論是引咎辭職還是責(zé)令辭職，無論是賠償損失還是降職降薪，只有問責(zé)的方式合適，才能達到懲戒的目的，才能促使責(zé)任者認真地履行其職責(zé)。

校園安全事故問責(zé)的主體不僅包括直接責(zé)任人，還應(yīng)追究與校園安全事故有關(guān)的主體的責(zé)任。眾多案件判決表明，大多數(shù)都是對學(xué)校的直接負責(zé)人員進行了行政處分，并給予一定的經(jīng)濟賠償，并沒有根據(jù)事故的實際情況，追究其背后的真正責(zé)任者。如某小學(xué)廁所倒塌砸傷學(xué)生案。根據(jù)《學(xué)校傷害事故處理辦法》的規(guī)定：學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任，但這是一個籠統(tǒng)的責(zé)任主體，必須要將其細化，落實到每個個體的責(zé)任人，即負責(zé)學(xué)校安全工作的教師或工作人員為第一責(zé)任人，其領(lǐng)導(dǎo)部門——該校的校長也有不可推卸的責(zé)任，而學(xué)校的上級主管部門——當(dāng)?shù)氐慕逃姓块T也有連帶的責(zé)任，而最大的責(zé)任者是學(xué)校的舉辦者。

第三，校園安全的問責(zé)并不應(yīng)僅僅是至上而下的責(zé)任追究，還應(yīng)包括至下而上的問責(zé)，以及監(jiān)督和反饋責(zé)任的承擔(dān)情況。問責(zé)蘊涵著責(zé)任理念，實施問責(zé)制，必然要求政府樹立向公眾負責(zé)的行政理念。[2]在校園安全事故發(fā)生時，應(yīng)該結(jié)合學(xué)校的主體，如學(xué)生、教師、學(xué)校工作人員等其他非當(dāng)事人，接受他們的問責(zé)，接受他們對責(zé)任承擔(dān)情況的監(jiān)督與反饋，這樣會對事故的處理更明晰，更有利于提高問責(zé)的效率和準(zhǔn)確率。

[1]石連海．中小學(xué)校安全管理模式及其啟示——以贛州市學(xué)校安全臺帳管理為例[J].當(dāng)代教育科學(xué)，2009，(24):50-52.

[2]李樹峰，校長問責(zé)制的定義探析[J].教育科學(xué)，2006，(06):50-54.

馬寧奇/河南省城建學(xué)院

（責(zé)任編輯：陳培瑞）