淺議反傾銷法上的從低征稅原則

王萱，崔景

(蘇州大學王健法學院，江蘇 蘇州 215006)

從低征稅(lesser duty)幾乎是各國反傾銷法和WTO《反傾銷協(xié)議》關于征稅額所確立的一個共同原則①，其表述以WTO 1994《反傾銷協(xié)議》第9條第1款的規(guī)定最為經典。原文規(guī)定“the duty be less than the margin if such lesser duty would be adequate to remove the injury to the domestic industry”，直譯為中文就是：如果成員方征收“反傾銷稅小于傾銷幅度即足以消除對國內產業(yè)的損害，則該反傾銷稅是可取得”。不過，這不是一個強制性的規(guī)定，僅僅具有“建議性”②，各國的國內立法一般也是把它定性為一種建議性條款，而不是一種強制性規(guī)定。

一、立法概況

(一)WTO《反傾銷協(xié)議》

這里要先清除一個誤區(qū)，反傾銷中的從低征稅原則雖然以WTO《反傾銷協(xié)議》的規(guī)定最為典型，并不是說WTO《反傾銷協(xié)議》的規(guī)定最早、最具有開創(chuàng)性，WTO《反傾銷協(xié)議》的規(guī)定也是在吸收各國已有立法的基礎上才制定出來的。

WTO《反傾銷協(xié)議》第9條第1款是對反傾銷稅一個原則性的規(guī)定。學者在討論從低征稅原則時一般僅僅盯著這一款進行論述，而且總是將其定性為一個“建議性、毫無拘束力的條款”。筆者對此持保留態(tài)度，我們看法律條文不能一葉障目，也不能以偏概全，要把這一款放到整條，放到整個法律文件中去理解。前文所述，這一款是對征收反傾銷稅一個原則性的規(guī)定，對以下的兩款都應具有指導性。

第9條第2款規(guī)定了非歧視性征收反傾銷稅，非歧視性是指進口國對于來自一個以上國家的已發(fā)現傾銷并造成損害的進口產品，在征收反傾銷稅時，應在非歧視的基礎上按適當的數額進行征稅③。

第9條第3款規(guī)定“反傾銷稅的金額不得超過根據第2條確定的傾銷幅度”。9.3.2規(guī)定如反傾銷稅金額在預期基礎上課征，則應請求，應對超過傾銷幅度的任何已付反傾銷稅的迅速退還做出規(guī)定。對于超過實際傾銷幅度的任何此種已付反傾銷稅的退還，通常應在被征收反傾銷稅產品的進口商提出以適當證據支持的退還請求之日起12個月內做出，決不能超過18個月。批準的退還通常應在做出上述決定后90天內完成。9.3.3規(guī)定如出口價格依照第2條第3款推定，則主管機關在做出是否償付和償付限度的確定時，應考慮正常價值的任何變化、進口與轉售之間發(fā)生的成本的變化以及適當反映在隨后售價中的轉售價格的任何變化，且如果提出對上述情況的確鑿證據，出口價格的計算不應扣除已付反傾銷稅的金額。這一款規(guī)定了反傾銷退稅制度，超過傾銷幅度征收的反傾銷稅要退還。不過，以上兩款對于從低征稅原則的體現只能是“間接的”，因為非歧視征稅也好、退稅也好，對反傾銷稅的征收都是規(guī)定了不能“多征”；從低征稅原則則是強調“少征”，是在現行征稅制度下的進一步限制。從低征稅雖是一個原則，但是缺乏直接的具體規(guī)定，這也是被人們認為其“建議性”的一個原因。2009年11月25日，WTO貿易規(guī)則談判小組(Negotiating Group on Rules)非正式會議上的主席發(fā)言中，要求代表對公共利益與從低征稅(public interest & lesser duty)問題進行探討④。這說明，WTO也在努力制定對從低征稅原則直接進行體現的規(guī)則，如果說非歧視征稅與退稅是對這一原則的外部保障，現在亟需討論的就是內部保障問題。

(二)各國立法

美國反傾銷法規(guī)定，反傾銷稅的數額即是該進口產品的傾銷差額(幅度)；還規(guī)定，如果最終裁決征收反傾銷稅的稅額，超過出裁決定征收臨時反傾銷稅的稅額，則超過部分不再補征，但如果前者小于后者的話，則征收的臨時反傾銷稅的超過部分應予以退還⑤。歐盟反傾銷條例規(guī)定，征收最終反傾銷稅的數額不應超過最終確立的傾銷幅度，如果征收較少的稅額就能足夠消除損害，則應征收較小的稅額⑥。日本關稅法規(guī)定，政府應毫不遲延地在應退限額內退稅⑦。與日本規(guī)定“毫不遲延地”相對照，WTO《反傾銷協(xié)議》規(guī)定的還款期限是“90天之內”，日本反傾銷調查官員聲明，在實施中“毫不遲延地”應該比“90天之內”更迅速。同時，澳大利亞1975年《反傾銷關稅法》第8條第4款、新西蘭1966年《關稅法》第129條第4條第1款的規(guī)定也與WTO《反傾銷協(xié)議》第9條第1款的規(guī)定相類似。以上是發(fā)達國家對反傾銷稅額的規(guī)定?？梢钥闯?，美國對反傾銷稅征收得比較嚴厲，法條中只是間接體現了從低征稅原則，也就是“多退少不補”。歐盟的規(guī)定比較靈活，法條中直接體現了從低征稅原則，這是因為歐盟在進行反傾銷調查時要考慮公共利益(public interest)的因素。日本更進一步從程序上保障“多退少不補”原則。

發(fā)展中國家，阿根廷反傾銷法規(guī)定，如果進口商有充分證據證明反傾銷稅超過實際的傾銷幅度，可以請求返還已支付的超出部分；巴拿馬反傾銷法規(guī)定，巴拿馬反傾銷稅，無論如何不得超過已證實的傾銷幅度，該稅一直有效，直到抵消造成損害的不公平貿易做法所造成的影響；印度反傾銷法規(guī)定，反傾銷稅征稅幅度以不超過確定的傾銷幅度為準，如果是對來自優(yōu)惠國的產品則低于傾銷幅度，即不能超過以使國內產業(yè)損害得以消除的幅度⑧。可以看出，發(fā)展中國家的反傾銷法也或多或少體現了從低征稅原則，只是大多附有條件，例如印度僅對優(yōu)惠國從低征稅。

我國的法律是以WTO 1994《反傾銷協(xié)議》為參照，但是對從低征稅也沒有直接體現，而是用間接的方式。同時，引進了一個區(qū)別對待條款，“反傾銷稅應當根據不同出口經營者的傾銷幅度，分別確定。對未包括在審查范圍內的出口經營者的傾銷進口產品，需要征收反傾銷稅的，應當按照合理的方式確定對其適用的反傾銷稅?！逼鋵嵤菍TO 1994《反傾銷協(xié)議》征收反傾銷稅非歧視原則的進一步體現，使其更加合理。

二、原因分析

要分析從低征稅的原因，首先要分析征收反傾銷稅的原因，其實也是分析反傾銷法存在的合理性問題。一般認為，反傾銷法是為維護正常的國際貿易秩序對出口貿易中的傾銷行為和進口國所采取的反傾銷措施進行限制和調整的國內法規(guī)范和國際法規(guī)范的總稱。保護國內產業(yè)免遭傾銷損害是反傾銷法的最直接目的⑨。這是因為，外國的企業(yè)憑借其經濟實力與優(yōu)勢工業(yè)，短時間內通過其商品價格優(yōu)勢占領另一國的國內市場，擊垮另一國的同類產業(yè)，其后迅速提價，借以彌補其損失。對進口商征收反傾銷稅是一國反傾銷的主要手段。既需要征收反傾銷稅，又要從低征收，這一對命題似乎矛盾，但是有其合理性的。

(一)從低征稅原則的價值合理性

國家在創(chuàng)設一項法律制度或法律原則時，都必須考慮到各方面社會利益的平衡，即公平、秩序、自由、效率，而當兩種社會利益之間的沖突難以協(xié)調時，它就必須做出取舍，這就表現為法律的價值取向⑩。國外產品傾銷不但會直接損害國內的相關產業(yè)，而且從長遠來看也會損害本國消費者的利益，因為當外國產業(yè)對市場達到獨占以后，必然會有一個提高價格以彌補損失的過程；同時，因其對生產領域的獨占，必然會操縱價格，損害上下游企業(yè)的利益，所以多數國家選擇了以反傾銷法對本國的相關產業(yè)提供保護。但是，如果一味用反傾銷措施保護國內產業(yè)，恰恰會使國內產業(yè)處于壟斷地位，獲得大量壟斷利益，從而不思改進自己的生產技術與管理方法，使其國際競爭力下降，從長遠來看恰恰不利于其發(fā)展。反傾銷措施的不當使用很可能導致對方國家的貿易報復行為，會減少本國的貿易出口，起不到實現本國國際收支平衡的作用，造成國際貿易秩序的扭曲。經濟基礎影響上層建筑，貿易大戰(zhàn)勢必影響國際關系，造成國際關系的緊張。此外，產品短時間內迅速降價，對于上下游產業(yè)來說會有大量訂單；對于消費者來說可以獲得大量物美價廉的產品，反傾銷措施也會影響這些福祉。這些是與反傾銷的目的和初衷以及WTO的自由貿易和公平競爭的根本宗旨是相悖的，這就需要引進機制對反傾銷措施進行規(guī)制。

從低征稅原則是為了緩解反傾銷措施的局限性應運而生。當然，有學者認為，在反傾銷法領域中引入公共利益(public interest)原則，能夠以社會整體福利最大化為標準，較充分地考慮各利害關系方的利益，平衡各相關利害方的利益，經過綜合比較權衡再做出決定。另有學者認為，反傾銷稅作為貿易救濟措施之一種，目的在于提高進口商品的價格，使之回復到正常水平，足以消除傾銷或消除損害，使得貿易競爭達到公平狀態(tài)；另一方面，其使用不是無限制的，需要在一定的范圍內，如果超出該范圍，就會有相應的制度與之配套，協(xié)調發(fā)揮貿易救濟的功能?？梢哉f，退稅制度是確保反傾銷稅公平、公正征收的重要保障。筆者認為，公共利益原則是對反傾銷措施(包括征收反傾銷稅)的一種外在的限制，在是否采取反傾銷措施時要考慮公共利益原則；從低征稅原則是對反傾銷措施的一種內在限制，在已經決定采取征收反傾銷稅時，要考慮按照何種幅度征收；退稅制度也是對征收反傾銷稅的一種內在限制，不過和從低征稅相比是一種事后救濟，是在已經征收完畢以后的一種糾正。

(二)從低征稅原則的實踐合理性

在當前金融危機的情況下，世界各國為了保護國內產業(yè)，對反傾銷措施的適用日益增多。世界貿易組織表示，2009年1月至6月，各國制定的反傾銷措施數量增長幅度超過30%。這個數字說明在金融危機期間，成員國政府在發(fā)現進口品對國內產品構成不公平的競爭時采取了更為積極主動的態(tài)度。截至2009年10月28日，WTO成員共發(fā)起171起反傾銷調查，其中第三季度發(fā)起的反傾銷調查數量較2008年同期相比增長23%以上。如此多的反傾銷案件說明，一方面，各國內需疲軟，國際市場萎縮，企業(yè)面臨爭奪國際、國內市場的雙重壓力；另一方面，為扶持和保護國內產業(yè)，一些國家通過提高關稅、增加非關稅措施、頻繁實施貿易救濟措施等，導致貿易保護主義急劇升溫。按照各國法律，反傾銷調查的啟動機制一般掌握在企業(yè)和民間團體手中，但反傾銷措施的如何適用則掌握在主管機關手中，即在所有征收反傾銷稅的要求均已滿足的情況下，是否征稅以及征稅金額是否應等于或小于傾銷幅度，均由進口成員的主管機關決定。在全球經濟一體化的今天，為了使世界經濟盡快復蘇，避免造成更大的破壞，各國在采取反傾銷措施，征收反傾銷稅的時候，一定要接受從低征稅原則的指導，發(fā)揮反傾銷措施的作用，避免反傾銷措施的局限。

三、相關制度的比較

(一)退稅制度

反傾銷退稅是反傾銷程序中主管機關對超過傾銷幅度征收的反傾銷稅予以退還的一項制度?！禬TO反傾銷協(xié)議》第9條第3款專門就反傾銷退稅作了規(guī)定。該規(guī)定是指導WTO各成員方制定相應國內立法的基本準則，各成員方以此為基礎，制定了本國的立法。我國《反傾銷條例》第46條規(guī)定：“傾銷進口產品的進口經營者有證據證明已經繳納的反傾銷稅稅額超過傾銷幅度的，可以向商務部提出退稅申請；商務部經審查、核實并提出建議，國務院關稅稅則委員會根據商務部的建議可以作出退稅決定，由海關執(zhí)行?！?/p>

一般認為，反傾銷稅是一種臨時性附加關稅，也就是在正常關稅之外附加征收的稅，這種稅收的設計應該以中性稅收為指導。中性稅收，作為針對稅收超額負擔提出的一項原則，在實踐中指導著稅制設計。中性稅收作為一種理論是在近代西方產生形成的，其思想源流最早體現在亞當·斯密的賦稅理論之中。19世紀末新古典學派的英國劍橋大學教授馬歇爾在其所著的《經濟學原理》中第一次對作為中性稅收理論基礎的稅收超額負擔問題進行了研究。反傾銷稅的征收不僅給納稅人造成正常關稅以外的超額負擔，還可能給政府和社會帶來超額負擔：一方面，征稅改變了商品的相對價格，如果對納稅人的消費和生產行為產生不良影響，則會發(fā)生經濟運行方面的超額負擔；另一方面，征稅增加政府部門支出，若因征稅而導致納稅人的經濟利益損失大于因征稅而增加的社會經濟效益，則發(fā)生在資源配置方面的超額負擔。稅收中性就是針對稅收的超額負擔提出的，其含義有二：一是國家征稅應使社會所付出的代價以稅款為限，盡可能不給納稅人或社會帶來其他的額外損失或負擔；二是國家征稅應避免對市場經濟正常運行的干擾，特別是不能使稅收超越市場機制而成為資源配置的決定因素。反傾銷稅是對國內企業(yè)損害或者損害威脅的一種救濟，其征收幅度上限是傾銷幅度。存在傾銷行為并不一定就會有損害的發(fā)生，短時間的傾銷行為對消費者甚至是有利的，因此，征收反傾銷稅時要綜合考慮這些因素。

在實踐中，反傾銷稅的征收主要有以下兩種方式：一種是以美國為代表的預收制，或稱追溯收取制度(RETROSPECTIVE SYSTEM)；另一種是以歐盟為代表的實收制度,或稱預期收取制度(PROSPECTIVE SYSTEM)。預收制度，是指反傾銷調查最終裁定確定的反傾銷稅率并不是最終的，反傾銷稅是否最終征收以及最終征收的數額均在最終裁定發(fā)布滿一定的時間后，通常在一年后的年度復審中最后確定，這種制度下退稅遵循“多退少不補”的原則。

實收制度是指根據反傾銷調查最終裁定確定的反傾銷稅率對反傾銷措施實施后進口的涉案產品征收反傾銷稅，無論反傾銷措施實施后，進口涉案產品的價格高低，都要按照既定的反傾銷稅率交納反傾銷稅。這種制度下，反傾銷稅的征收水平可能不能和損害水平相一致或者超出了損害水平，也需要退稅制度來彌補。

總之，退稅制度是在反傾銷稅征收中的一種內在制度，其以返還的方式糾正反傾銷稅的偏差，以維護當事人的合法權益。從低征稅原則也是在反傾銷稅征收中的一種內在制度，是在征收反傾銷稅的同時就應考慮的因素，是一種事前或者事中救濟。從低征稅原則比退稅制度的救濟方式更科學，因為從低征稅在傾銷幅度內還要從低，而退稅只是退還高于傾銷幅度的稅收。

(二)公共利益原則

在反傾銷領域中，公共利益涉及到哪些范圍并沒有一個明確的范圍，在不同的國家地區(qū)、不同的歷史階段，其對象、內容、標準均不是固定的，即是動態(tài)的而非靜態(tài)的。從公共利益原則的發(fā)展階段來看，其處于一個不斷擴大的概念。筆者認為，公共利益作為一種對反傾銷措施進行外在約束的制度，要首先考慮其操作性，這就需要對其清晰定義?，F階段金融危機情況下，反傾銷措施雖然在不斷地擴大適用，它還是沒有脫離經濟領域，雖然在經濟的背后有政治和其他因素，但反傾銷稅的征收畢竟還是一種經濟手段，對這種經濟手段的規(guī)制還是要用經濟方式，所以反傾銷領域的公共利益要從經濟角度進行界定，只不過要盡量全面考慮反傾銷措施所帶來的經濟影響。我們認為，反傾銷法上的公共利益從微觀角度是指國內各個利益主體，包括：同類產品產業(yè)利益、貿易中間商的利益、該產業(yè)下游生產者的利益、上游生產者的利益、最終消費者的利益、涉案以及相關產業(yè)勞動力的就業(yè)。從宏觀角度是指影響到一國的整體經濟結構，包括：產業(yè)結構調整、產業(yè)以及整體經濟的安全、貿易結構和水平、海外直接投資、貿易盈余與外匯儲備，甚至一國的經濟發(fā)展的速度、水平和整個發(fā)展戰(zhàn)略。

在歐盟反傾銷法中，公共利益被稱為“共同體利益”(the Community Interest)，其對公共利益的保護最為典型。歐盟在第3283 /94號《反傾銷條例》中指出“共同體利益”包括國內工業(yè)、消費者和使用者三方的利益，規(guī)定各方的代表機構在歐共體反傾銷調查中均有提供情報、要求聽證、發(fā)表意見的權利。歐盟在第3284/96號《反傾銷條例》中對公共利益作出了更為明確而詳細的規(guī)定。該法第21條第1款規(guī)定：關于是否應歐共體利益要求進行干預的裁定，應當建立在對所有的不同利益，包括國內產業(yè)的、用戶的和消費者的利益整體評價的基礎上。只有當所有當事人根據第2條都有機會發(fā)表意見，才能根據本條做出裁定。WTO《反傾銷協(xié)議》中沒有明確規(guī)定“公共利益標準”，但它鼓勵成員方在反傾銷調查時給予工業(yè)用戶和消費者組織提供相關信息的權利以及采取較少征稅規(guī)則以盡量減少對公共利益的損害。這為一國主管機關在實施反傾銷措施時，充分考慮公共利益問題提供了依據。《反傾銷協(xié)議》第 6 條第12款規(guī)定：主管機關應向被調查產品的工業(yè)用戶，或在該產品通常為零售的情況下，向具有代表性的消費者組織提供機會，使其能夠提供與關于傾銷、損害和因果關系的調查有關的信息。我國對公共利益也有相關規(guī)定，此處不再贅述。

公共利益原則對反傾銷措施的約束主要是在反傾銷調查的過程之中，我們不可以忽視公共利益原則的巨大作用。2009年11月份，歐盟成員國貿易部長投票決定是否把對中國和越南產皮鞋所征收的反傾銷稅延長15個月。在27個成員國中，15國反對，10國支持繼續(xù)征收，2國棄權。反對國就是充分考慮了各方面的利益做出了決定。同時，荷蘭外貿大臣亨斯科克表示：國際貿易是世界經濟復蘇的基礎，任何妨礙國際貿易發(fā)展的不公平關稅都應該被廢除，因此，我們不支持對中國鞋類征收反傾銷稅。如果傾銷已經確定，決定征收反傾銷稅，公共利益原則則是鞭長莫及，此時需要從低征稅原則與之補充。同時我們看到，2009年11月25日，WTO貿易規(guī)則談判小組(Negotiating Group on Rules)非正式會議上的主席發(fā)言中，對公共利益與從低征稅問題是放在一起進行探討的，更加說明二者的緊密聯系。

四、結論

目前在一個基于開放的多邊體系的世界貿易組織機制下，反對貿易保護主義才是最佳的保險措施。因此，盡快完成多哈回合談判是重中之重，這將對推動世界經濟發(fā)展發(fā)揮重要作用。在以后的國際貿易規(guī)則談判中，應充分認識到從低征稅原則重要性，提升其地位——由一個“建議性”條款變成一個普遍遵守的法律原則，并且協(xié)調與公共利益原則的關系，使其真正為公平規(guī)則與公平價格的國際貿易發(fā)揮作用。

注釋：

①王承斌、史學瀛：《國際反傾銷法》，法律出版社，2006年，第124-131頁。

②Harald Wenig著，呂航譯：《歐共體反傾銷制度的突出特點》，《國際經貿探索》，2008年第24卷第4期，第80-84頁。

③陳立虎：《當代國際貿易法》，法律出版社，2007年，第366頁。

④“In the anti-dumping area，I identified eleven issues as lacking the convergence necessary to justify maintaining proposed texts.They are: zeroing，causation of injury，material retardation，the exclusion of related producers，product under consideration，information requests to affiliated parties，public interest & lesser duty，anti-circumvention，sunset reviews，third country dumping and special & differential treatment/technical assistance.”http://www.wto.org/，2010-01-12。

⑤美國1930年《關稅法》第1673節(jié)規(guī)定。

⑥歐盟《反傾銷條例》第13條第3款規(guī)定。

⑦日本《海關關稅法》第8條第33款規(guī)定。

⑧高永富、張玉卿：《國際反傾銷法》，復旦大學出版社，2001年，第118頁，第131頁，第140頁。

⑨王祥修：《論反傾銷法中的公共利益原則》，《經濟與法》，2009年第7期，第173-177頁。