重振布隆方丹中央商務(wù)區(qū)：前景、阻礙與錯失的機會

◎ [南非]海斯伯特·胡戈多恩 古斯塔夫·菲瑟 默勒斐·蘭卡洛克那·馬雷 黛德麗·范·盧因 阿妮塔·范德

重振布隆方丹中央商務(wù)區(qū)：前景、阻礙與錯失的機會

◎ [南非]海斯伯特·胡戈多恩 古斯塔夫·菲瑟 默勒斐·蘭卡洛克那·馬雷 黛德麗·范·盧因 阿妮塔·范德

一個多世紀(jì)以來，人們對城市變遷展開了系統(tǒng)性的研究，其中一個焦點是城市的中央商務(wù)區(qū)（CBDs）。過去幾十年里有大量關(guān)于中央商務(wù)區(qū)衰落問題的文獻，焦點集中在這種衰退為什么會發(fā)生，以及可以出臺哪些刺激性政策措施來重振這些地區(qū)。本文主要討論大城市中較為發(fā)達的地區(qū)，從地理上說就是南非北部的前工業(yè)重鎮(zhèn)。就這些問題南非的學(xué)者也有為數(shù)不多但值得我們重視的文獻，他們以年鑒形式記錄了中央商務(wù)區(qū)的衰落及后續(xù)的重振措施。與國際上的經(jīng)驗類似，研究的焦點集中在南非的主要大城市地區(qū)，而二線城市則不在研究者們關(guān)注的范圍之內(nèi)。本文概述二線城市布隆方丹的中央商務(wù)區(qū)重振所面臨的前景和阻礙的目的是，盡管在開普敦和約翰內(nèi)斯堡等城市開展一般性的重振項目對抑制中央商務(wù)區(qū)的進一步衰退有顯著成效，但對布隆方丹這樣的二線城市來說，可能還需要一些其他措施。

中央商務(wù)區(qū) 內(nèi)城衰退 市中心更新 南非布隆方丹

一、引言

城市研究領(lǐng)域?qū)Τ鞘凶冞w的認(rèn)識有著豐富的考察。當(dāng)前，盡管對城市的理解有許多理論創(chuàng)新值得關(guān)注，但我們對城市的理解大部分可追溯至芝加哥學(xué)派及其各種“模型”，這些模型所推崇的理念是城市以中央商務(wù)區(qū)為中心，及對其周邊土地利用安排的各種排列組合。盡管在知識的后典范時代，城市學(xué)研究者已然轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘羞M行更具活力和多樣性的理論解讀，但對“中央商務(wù)區(qū)”的倚重并無絲毫改變。對中央商務(wù)區(qū)的傳統(tǒng)認(rèn)識是，它是集中了商業(yè)、零售、文化和居住要素的多功能區(qū)域（Waugh 1995; Carter 1995）。它在過去和現(xiàn)在都為大量城市人口提供了就業(yè)機會，并通過各種模態(tài)連接起郊區(qū)人口（Paddi-son 1999）。

盡管如此，近年來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和與別不同的城市規(guī)劃路徑也使得中央商務(wù)區(qū)在城市經(jīng)濟中的重要性略有降低（Hui and Tse 2004）。隨著城市的未來不斷被推理，對于中央商務(wù)區(qū)也處于變化中的這點上，大多數(shù)城市學(xué)學(xué)者都能達成共識。在許多情況下，高檔消費市場的零售商和公司會從中央商務(wù)區(qū)分散到城市的其他區(qū)域。與此同時，信息化也“攻入”了中央商務(wù)區(qū)，反過來影響了租賃的品質(zhì)和正規(guī)商業(yè)行為（Cohen 1999）。盡管分散化和信息化不斷蔓延，中央商務(wù)區(qū)的地位仍不容忽視，因為它依然是大多數(shù)城市經(jīng)濟基礎(chǔ)的重要組成（Engelbrecht 2004），并且包含了大量沉沒資本。

自20世紀(jì)80年代以來，國際上就涌現(xiàn)出大量關(guān)注內(nèi)城更新政策措施的研究（見Atkinson 1999; Smith 1999; Lawless and Gore 1999; Cameron 2003）。就南非而言，關(guān)于內(nèi)城升級問題的學(xué)術(shù)（Dewar 2004; Rogerson 1996）與非學(xué)術(shù)（Thale 2004; Erasmus 2004）研究則以開普敦和約翰內(nèi)斯堡為主（Oelofse 2004）。不過這些研究大都只關(guān)注南非的大城市群，而對于非都會城市的內(nèi)城升級所面臨的特定困境則基本沒有研究。在南非，通過國家立法來解決城市中心恢復(fù)經(jīng)濟發(fā)展問題的進展十分緩慢，并且絕不會因地制宜地將主要城市和二線城市區(qū)別開來（見Engelbrecht 2004）。而且，后續(xù)的法律法規(guī)也只考慮到南非大城市所面臨的問題。在此背景下，筆者有意在考慮重振諸如布隆方丹這樣的二線城市的中央商務(wù)區(qū)時，側(cè)重注意幾個方面的問題。

首先，是二線城市內(nèi)城更新與大城市群地區(qū)的內(nèi)城更新有所不同的問題。其次，同樣的假設(shè)是否能推動大城市和二線城市的內(nèi)城升級，抑或需針對二線城市的實情作具體分析？最后，筆者希望找出針對內(nèi)城的政策在多大程度上偏向重點大城市群而幾乎完全忽略二線城市。

由于在城市地區(qū)里中央商務(wù)區(qū)的重要性有抵觸和普遍的內(nèi)城衰退，以及對南非的二線城市而言幾乎沒有任何針對內(nèi)城問題的研究，因此本文的目的是評估與布隆方丹內(nèi)城復(fù)興相關(guān)的前景與阻礙，實際上指出內(nèi)城升級的方針政策是以南非的大型城市為藍(lán)本制定的，這些政策所依賴的前提條件并不都存在于布隆方丹（典型二線城市）的中央商務(wù)區(qū)。與此同時，我們也應(yīng)該吸取一些教訓(xùn)。其次，筆者認(rèn)為許多錯失的機會也會讓內(nèi)城的復(fù)興舉步維艱。筆者在本文的三個章節(jié)中論述了這個觀點。首先，從國內(nèi)外的經(jīng)驗以及政策導(dǎo)向看，可以概括出內(nèi)城復(fù)興所運用的政策措施?？疾斓慕裹c從而轉(zhuǎn)向?qū)Σ悸》降ぶ醒肷虅?wù)區(qū)歷史沿革的一個簡要介紹。在國內(nèi)外文獻和布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的背景下，本文試圖評估布隆方丹中央商務(wù)區(qū)復(fù)興的前景、阻礙和推動因素。

本文的研究方法是利用一系列由布隆方丹市地方政府開展的基礎(chǔ)研究以及其他基層調(diào)研。需要指出的是，研究首先利用從2001年到2004年間對布隆方丹中央商務(wù)區(qū)居民特征變化進行的縱向研究，該研究約對250個家庭進行了訪談。其次，它仔細(xì)回顧了針對中央商務(wù)區(qū)的主要土地所有者的深度訪談。第三，對800多位零售客戶進行了訪問。在中央商務(wù)區(qū)內(nèi)開展的訪問和區(qū)外的各占一半左右。最后，本文還采用了從200多份針對商鋪業(yè)主的調(diào)查問卷中搜集的信息。筆者的目的不是要完全公開分享這些信息，而是將其作為本文的論點或者支撐論據(jù)的一部分。

二、城市中心升級的國內(nèi)外經(jīng)驗

20世紀(jì)下半葉的大多數(shù)時間，內(nèi)城衰退一直都受到學(xué)界和決策部門的關(guān)注（Gotham 2001）。直到70年代初，卡斯特爾、哈威、列斐伏爾等新馬克思主義社會學(xué)者才開始修正馬克思主義的一些概念來解釋中央商務(wù)區(qū)的衰退，并進一步分析大都市發(fā)展不均衡、城市工業(yè)蕭條和其他社會發(fā)展趨勢等問題。這些城市理論學(xué)者認(rèn)為，投資土地和房地產(chǎn)是聚集財富的一個重要途徑，也是推動城市經(jīng)濟增長的必由之路。

各種各樣的進程，如市中心投資縮減、內(nèi)城衰退、郊區(qū)城市化、再工業(yè)化、城市更新和高檔化，都是通過不斷重塑建成環(huán)境從而為創(chuàng)造利潤提供一個更有效的平臺。事實上，哈威認(rèn)為，資本主義的“創(chuàng)造性破壞”支撐著形形色色的城市問題，從傳統(tǒng)的喪失，到社區(qū)遭破壞，再到城市犯罪。盡管對于什么是導(dǎo)致內(nèi)城衰退的主要原因，各方意見差距甚遠(yuǎn)，但普遍認(rèn)同的觀點是，這種衰退與一系列資本積累的重新交合有關(guān)，其表現(xiàn)方式是普遍的，甚至是單調(diào)的，被表述成一系列“謹(jǐn)慎的”城市進程。

文獻表明，內(nèi)城衰退與多種原因有關(guān)。文獻經(jīng)常將內(nèi)城衰退與購物中心向其他地區(qū)分散發(fā)展的趨勢聯(lián)系在一起（Pacione 2001; Dewar 2004; Wasserman 2000）。Hall（1996）曾指出，人口向市中心以外的地方流動導(dǎo)致內(nèi)城人口總數(shù)的減少。同時，二級商業(yè)樞紐的建立使得消費模式改變，晝夜間差異也擴大（Engelbrecht 2004）。正如消費模式變化所體現(xiàn)的，高檔連鎖商店在市中心地區(qū)縮減其經(jīng)營規(guī)模，越來越多地被低端、小型、同質(zhì)的零售商替代置換到別的地方。要理解消費模式和從中心外遷的這種變化，還必須與經(jīng)濟越來越多地以知識為本位和電子商務(wù)化聯(lián)系起來。有些學(xué)者甚至還從信息通訊技術(shù)革命所帶來影響的角度質(zhì)疑中央商務(wù)區(qū)升級的妥當(dāng)性。

重振市中心是一個包含了諸如商業(yè)發(fā)展、升級、高檔化和更新等行動與進程的多元概念（Donaldson et al. 2003）。另一方面，Pickett（1975）將城市更新定義為共同維護城市經(jīng)濟和社會資本的一系列行動的綜合。它不僅僅是清理貧民窟，更是通過重新配置土地利用和物業(yè)的修復(fù)以及保護來支撐工商業(yè)地區(qū)。從本質(zhì)上講，城市更新就是盤活過去曾被開發(fā)但如今已經(jīng)廢置掉的土地，發(fā)掘其可用價值（Urbed 2005）。在這個背景下，這一節(jié)主要回顧內(nèi)城更新的經(jīng)驗教訓(xùn)。這些經(jīng)驗來自于國際和南非的文獻，以及南非當(dāng)前的方針政策?？偟膩碚f，這些教訓(xùn)讓我們思考制度上的要求和需要采取的特定行動。

（一）公私合作模式在內(nèi)城升級中扮演重要角色

作為對城市衰退的回應(yīng)，各國政府，不管是本地的還是境外的，都承認(rèn)城市更新不能僅依靠政府的力量完成。因此，它們打造出公私合作模式，通過開發(fā)商競投標(biāo)來刺激投資并將資金引向指定地區(qū)（Engelbrecht 2004）。鑒于20世紀(jì)末的政治和經(jīng)濟走勢，尋求公眾支持和獲取更新項目所需經(jīng)費最常用的途徑就是建立合作關(guān)系。更新項目所需的資金和管理技能可以來自經(jīng)濟的三個方面：公共部門、私人部門以及“第三方”或稱“非盈利”組織。商業(yè)改良區(qū)（BIDs）和城市改良區(qū)（CIDs）就是這種合作關(guān)系的范例。

（二）商業(yè)改良區(qū)/城市改良區(qū)的角色

從實操的層面上講，公私合作模式的產(chǎn)物就是商業(yè)改良區(qū)和城市改良區(qū)。商業(yè)改良區(qū)是一個得到公眾認(rèn)可但面向私營的架構(gòu)，它補充公共服務(wù)以改善地理上劃分的共享公共空間。不少城市更新項目都與商業(yè)改良區(qū)的建立有關(guān)（Davies 1997; Hogg et al. 2003）。這些商業(yè)機構(gòu)融入了地方政府的制度安排，提供達到或超過市政標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)（Lloyd et. al. 2003）。例如，市政以周為單位提供垃圾收運服務(wù)，而這些公私合營機構(gòu)則保證每天收運清理特定種類的垃圾。南非的商業(yè)改良區(qū)運作相當(dāng)成功，是因為它構(gòu)成了一個可信賴的制度載體支持著商業(yè)運作并維護其利益；尤其在私人部門推動和公共部門支持的環(huán)境下，這種模式是最為成功的（Levy 2001）。它為大量以商業(yè)為支撐的經(jīng)營活動的融資和管理創(chuàng)造了制度機制。應(yīng)該指出的是，在大多數(shù)情況下，商業(yè)改良區(qū)不完全代表所有商業(yè)利益，反而是傾向于圍繞在正規(guī)商業(yè)類型周圍構(gòu)建，一直排除小型和非正規(guī)的商業(yè)利益（Briffault 1999）。

城市改良區(qū)是指業(yè)主們在某一劃定區(qū)域內(nèi)為維護這片地區(qū)提供經(jīng)費支持而簽訂的聯(lián)合協(xié)定（Thale 2004）。因此，如果某一地區(qū)內(nèi)有51%的業(yè)主支持這一做法，就能夠成立擔(dān)保有限公司，而市政則可以通過向該公司的適用利率票據(jù)添加附加費為其融資（Erasmus 2004）。例如，開普敦中央商務(wù)區(qū)就被視為開普敦伙伴關(guān)系在大城行政區(qū)成功的關(guān)鍵，這一公共與私營部門間的合作機制是為解決衰退問題和吸引新投資而形成的（Njikelana 1996; Reilly 2003）。開普敦伙伴關(guān)系由開普敦市、大開普敦行政區(qū)區(qū)政府、南非業(yè)主聯(lián)盟、開普敦工商協(xié)會、南非黑人技術(shù)與聯(lián)合職業(yè)組織、商業(yè)反犯罪組織、開普敦遺產(chǎn)信托、開普敦旅游局和其他城市進步組織組成（Dewar 2004）。這種伙伴關(guān)系的最終目標(biāo)是以中央商務(wù)區(qū)為典范，在確保其世界級水準(zhǔn)的前提下，將開普敦建設(shè)和推廣成為一個具有全球競爭力的城市。類似地，在與豪登省藍(lán)色智商機構(gòu)的合作中，約翰內(nèi)斯堡市市政府將內(nèi)城變成一個適宜工作、生活和觀光，安全且具有吸引力的地方（Davie 2005）。商業(yè)改良區(qū)和城市改良區(qū)已經(jīng)成為依賴私人部門解決內(nèi)城衰退問題的可靠的制度安排。

（三）旗艦項目的開發(fā)

旗艦項目突出了一座城市的戰(zhàn)略地位或獨特功能。有時候，它們試圖通過創(chuàng)造次級城市中心改變城市的結(jié)構(gòu)。旗艦項目鎖定本地地產(chǎn)開發(fā)商/私人投資者，試圖通過轉(zhuǎn)變?nèi)藗儗μ囟ǖ貐^(qū)的認(rèn)識，在城市地區(qū)內(nèi)鼓勵漸進式增長（Engelbrecht 2004）。它們孕育了競爭，激勵著它們將分散在市內(nèi)各處的商業(yè)吸引回來，而非平衡城市及其外圍地區(qū)的發(fā)展（Njikelana 1996）。它采取各種形式，如會議中心（例如在開普敦和德班）、假日集市、大型寫字樓群、新建零售項目（開普敦的濱水項目）及文娛體育設(shè)施。這些項目旨在提升新的城市形象和激發(fā)市民的自豪感（Loftman et al., in Engelbrecht 2004）。反過來，又可以提升商業(yè)信心，便于增加土地價值和周邊地區(qū)的項目開發(fā)。很多時候，旗艦項目不足以保證區(qū)位分化或地方經(jīng)濟的多樣化。需要指出的是，南非的這些旗艦項目經(jīng)常與國際旅游市場（開普敦、德班和約翰內(nèi)斯堡的會議中心、開普敦的濱水項目）聯(lián)系在一起。

（四）解決物業(yè)衰退和大樓空置問題

Hartshorn（1971）認(rèn)為內(nèi)城具有向下沉淪的社會經(jīng)濟特征和一大堆不達標(biāo)住房的傾向。這是商業(yè)、娛樂和住房的疏散化不斷入侵、前后更迭并表現(xiàn)出各種形態(tài)的現(xiàn)實結(jié)果。在內(nèi)城衰退比較普遍的地方，商業(yè)大樓由于疏于維護而經(jīng)常被忽略（Morris 1999）。Gotham（2001）認(rèn)為，由于房地產(chǎn)官員和市中心的商務(wù)精英們的觀點缺乏某些認(rèn)知——這也是許多內(nèi)城地區(qū)的通病——城市更新帶來的遷移和隔離效果、中央商務(wù)區(qū)的公共住房及其對人口統(tǒng)計和分布的影響，往往被忽略。土地所有者長期在外以及停止支付稅費和服務(wù)費用使得這種情形加重（Engelbrecht 2004; Morris 1999）。樓宇也因此普遍惡化（Dewar 2004）。租金高企、承租能力低、商務(wù)寫字樓改作居家而非商業(yè)用途，這些原因結(jié)合在一起使內(nèi)城的環(huán)境變得日益擁擠和惡化（Engelbrecht 2004; Morris 1999）。

根據(jù)Bremner（2000）的研究，城市更新戰(zhàn)略的第一步通常是對樓宇和基礎(chǔ)設(shè)施本身的更新投資。樓宇的修復(fù)適用于最早出現(xiàn)衰退征兆的地區(qū)，盡管可以通過實施修復(fù)規(guī)則使這種衰退得以恢復(fù)。Nieuwoudt（1993）強調(diào)了城市中心內(nèi)的兩種修復(fù)類型，即文化歷史建筑物的保育，和具有再利用價值的樓宇的改造。相比之下，那些沒有出現(xiàn)任何衰敗跡象并且狀態(tài)良好的樓宇和地區(qū)也應(yīng)該受到保護。這些建筑物通過有效的樓宇和分區(qū)法規(guī)強制實現(xiàn)保護（Bryfogle and Krueger 1975）。

（五）重振內(nèi)城的財政激勵

通過索取國家級項目的資源，政府大力支持以地區(qū)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略，提高公共支出的效用。像稅收激勵這樣的財政措施是很常見的（Engelbrecht 2004）。其形式可以是資本減免、需求方職業(yè)補貼，以及資本收益稅減免方案。南非的財政部部長特雷弗·曼紐爾在2003年宣布引入稅收激勵，希望能夠鼓勵對特定城市開發(fā)區(qū)進行投資。除了這些稅收激勵以外，還有國家撥款和住房政策。社會住房政策中的“重建區(qū)撥款”條款，許多中央商務(wù)區(qū)都可以申請登記為此類地區(qū)。機構(gòu)住房補貼也使內(nèi)城升級的可能性增大。這些激勵措施的核心目標(biāo)是應(yīng)對大城市的空置和坍塌問題，通過私人部門投資建設(shè)和改善建筑物來推動城市更新和發(fā)展。

根據(jù)《收入稅收法案》第13條（法案編號58，1962年），稅收激勵以加速貶值津貼的形式支持新樓宇的建設(shè)和特定城市開發(fā)區(qū)的改善。城市開發(fā)津貼只適用于由某些市政府挑選的城市開發(fā)區(qū)范圍以內(nèi)的樓宇和改善項目。從2003年的預(yù)算提案來看，16個市政府從激勵政策中得到好處。從立法的角度看，每個市政府都有義務(wù)根據(jù)特定的達標(biāo)條件挑選一到兩個城市更新區(qū)（The National Treasury 2004）。

（六）提高內(nèi)城的居住成分

在國際上，有許多關(guān)于內(nèi)城居民區(qū)不同方面的研究主題（如參見Reimann 1997;Burnett 2003; Helling and Sawicki 2003）。Hartshorn（1971）探討居住質(zhì)量的衰退、擴張、改進和縮減之間的矛盾關(guān)系，這是在居住環(huán)境變化時經(jīng)常遇到的情況。同時，混合土地用途（如商住一體）也是對試圖區(qū)分兩種土地用途的現(xiàn)代化規(guī)劃原則的一種回應(yīng)。

考慮到中央商務(wù)區(qū)的居住特性，Pacione（2001）認(rèn)為內(nèi)城居住用地數(shù)量有限。Kuo et al.（1998）認(rèn)為，內(nèi)城的許多公共空間都是無主荒地。又或者，國際上一種比較新穎的做法是，以建設(shè)市中心公寓作為地方政府對恢復(fù)市中心地區(qū)活力的快速應(yīng)對手段。它是基于這樣一種認(rèn)知，即政府覺得市中心公寓是對居住、上班和娛樂之間顯著的實體分離這種在市郊尤為明顯的現(xiàn)象在空間地理上的一種回應(yīng)，而不是因為政府在偏好上轉(zhuǎn)向一種全新的居住形式（Morrison and McMurray 1999）。此外，F(xiàn)oth and Sanders（2005）的觀點是，隨著城市越來越緊湊，應(yīng)該格外注意市中心公寓的影響及其在城市更新舉措和設(shè)計的基本組成中所扮演的角色。如前所述，通過社會住房項目，南非住房政策推動了內(nèi)城更新以及市中心居住比例的上升。南非許多城市的政策對城市高密度問題的特殊重視也表明，增加中央商務(wù)區(qū)的居住比例應(yīng)會對密度的增加產(chǎn)生影響。

（七）對付犯罪與臟亂差

Foster（1990）指出，犯罪是長期充斥于許多內(nèi)城地區(qū)的特征。犯罪最讓人擔(dān)心的地方，并不是犯罪的總體情況抑或是導(dǎo)致犯罪的因素之間的關(guān)系，而是其對經(jīng)濟發(fā)展機遇帶來的威懾。這種威懾在中央商務(wù)區(qū)往往是由于商業(yè)開發(fā)項目的分散和城市的擴張所帶來的影響而造成的（Glaeser et al. 1996）。

中央商務(wù)區(qū)附近或其中的高犯罪率，不管是事實還是人們認(rèn)為如此，都可能加劇人們對人身安全的擔(dān)憂，從而迫使富裕的居民遷往市郊，并進一步導(dǎo)致就業(yè)機會和商業(yè)的流失（Burnham et al. 2004）。Oc and Tiesdell’s（1997）的結(jié)論是，不管城市中心的社會、經(jīng)濟和政治如何變化，這些中心仍然是重要的。Lea（1972:45）認(rèn)為，貧民窟和危險的周邊環(huán)境是城市中心衰落的一般形式。貧民窟住房和許多擁擠不堪的樓宇被描繪成具有犯罪動機并且依賴社會福利的“底層階級”的居所（Mooney 1999; Dewar 2004）。臟亂差不可避免且順理成章地導(dǎo)致犯罪，反之亦然。

（八）規(guī)范分散式發(fā)展的項目

文獻中一些證據(jù)表明，部分城市的政府禁止分散式商業(yè)發(fā)展，目的是為了確保中央商務(wù)區(qū)充滿生氣。對這一禁令可以這么理解，即人們可以將它看作是“大倫敦地區(qū)議會在倫敦外圍開發(fā)的區(qū)域購物中心問題上占據(jù)一席之地?！?/p>

三、布隆方丹中央商務(wù)區(qū)：歷史角度和文化重點

為了調(diào)查布隆方丹中央商務(wù)區(qū)內(nèi)城復(fù)興的前景和阻礙，需要有整體的歷史觀和當(dāng)前對中央商務(wù)區(qū)的突出重視。Krige（1991, 1998）將布隆方丹描述成典型的種族隔離城市中心。這一描述將其他事物與各族群被隔離的方式聯(lián)系起來，中央商務(wù)區(qū)形成了各種商業(yè)活動的中心交匯點（參見Krige 1991）。在種族隔離制度下，布隆方丹中央商務(wù)區(qū)是一個“僅對白人開放”的團體活動區(qū)。與其他城市的情況不同，內(nèi)城的隔離制度直至20世紀(jì)90年代初仍在實施，而那時90%多的人口都為白人。除了突出布隆方丹的種族地區(qū)外，黑人人口在1968年至1990年間全部被轉(zhuǎn)移出布隆方丹，去到諸如博察貝洛和塔巴恩丘的所謂的“種族隔離垃圾場”（參見Krige 1991）。

這導(dǎo)致布隆方丹市出于維護其“以白人為基礎(chǔ)的城市”地位的目的，向東擴張了60公里，不過布隆方丹中央商務(wù)區(qū)依然是該區(qū)域內(nèi)唯一重要的中央商務(wù)區(qū)。另外，參照南非其他地區(qū)（參見Dewar 2004），布隆方丹市地方議會自20世紀(jì)80年代初起采取各種決策來支持分散式開發(fā)。Krige（1998）指出，自1994年以來，幾乎所有私人開發(fā)都向中央商務(wù)區(qū)以西發(fā)展。這種分散式開發(fā)在確保最初的白人客戶以及后來的一般中產(chǎn)階級客戶遷出作為商業(yè)區(qū)域的中央商務(wù)區(qū)這個問題上起到了基礎(chǔ)性的作用。進一步來說，中高收入群體從中央商務(wù)區(qū)遷出意味著中央商務(wù)區(qū)經(jīng)歷了一個為新的客戶群進行自我調(diào)整的階段?？傮w而言，樓宇得不到長期維護，公共區(qū)域和服務(wù)也都沒有得到充分的重視。與分散式商業(yè)區(qū)開發(fā)齊頭并進的低水平公共服務(wù)支出則進一步導(dǎo)致中央商務(wù)區(qū)的衰落。

以上概述描繪了一幅清晰的畫面：我們不得不將布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的各方管理缺失問題與20世紀(jì)80年代以來通過審批建立的分散式商業(yè)建筑群聯(lián)系起來。它也無法跟過去將居住與商業(yè)功能分開的現(xiàn)代主義規(guī)劃范式撇清關(guān)系。最后，由于這個經(jīng)濟體越來越依賴信息通訊技術(shù)，從而需要各種不同的建成環(huán)境，因此管理缺失問題也不能單純地脫離這個經(jīng)濟體來看待。另外，同樣的，各種服務(wù)業(yè)經(jīng)濟實體已經(jīng)進駐各樓宇單位。隨著不斷壯大的服務(wù)業(yè)和技術(shù)基地尋求不同類型的辦公地點，布隆方丹舊區(qū)的許多娛樂設(shè)施，如君悅大酒店、麗茲酒店、蒙地卡羅等（Coetzee 2006）關(guān)閉，其功能在大型購物商城或者韋斯德納社區(qū)內(nèi)得以重新布局。

這并不是說所有分散式結(jié)點都是成功的，不管它是以零售為主還是以娛樂為主。20年前北臺商城（現(xiàn)更名為北嶺商城）標(biāo)志著零售業(yè)和娛樂業(yè)從地處市中心、離中央商務(wù)區(qū)較近的社區(qū)大跨度搬遷的開始，但其差勁的表現(xiàn)，突顯出二線城市的局限性。一座經(jīng)濟發(fā)展緩慢的城市所擁有的消費市場充其量也就這個規(guī)模了。哪怕是最成功的、位于該市西部外圍、以朗恩霍芬公園形式開發(fā)的分散式居住組團項目，在用了20多年進行居住區(qū)的深度擴張后，該區(qū)才被認(rèn)可具有足夠的經(jīng)濟實力支撐建立一個規(guī)模相當(dāng)?shù)馁徫锷坛恰＜幢闳绱?，該市的娛樂業(yè)在那里也不見得有長足發(fā)展。

中央商務(wù)區(qū)升級的重要性反映在布隆方丹市市政府的綜合開發(fā)計劃中。理應(yīng)指導(dǎo)中央商務(wù)區(qū)升級的發(fā)展目標(biāo)是這樣表述的：“到2006年，布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的商住需求將會高漲，全球生產(chǎn)總值年增速達到4.5%，至少會有100家新商店開張，寫字樓空置率下降50%，越來越多人長期居住在晝夜充滿生機的中央商務(wù)區(qū)里面”（Mangaung 2006）。而綜合開發(fā)計劃最終僅成為一個空洞的愿景描述，因為它似乎無視布隆方丹市的經(jīng)濟在過去10多年都沒有長足發(fā)展這個事實。顯然，商業(yè)的形成并沒有達到預(yù)期的增長速度。如果人們以這種方式發(fā)展中央商務(wù)區(qū)，它將會吞噬該市其他地區(qū)的商業(yè)部門。事實上，北臺商城的失敗與位于布蘭德威格的米莫薩商城和韋斯德納的洛根湖濱水區(qū)有著密切關(guān)系。

需要提醒的是，雖然我們提及了眾多中央商務(wù)區(qū)，當(dāng)中包括博察貝洛和塔巴恩丘的中央商務(wù)區(qū)，但本文關(guān)注的只是布隆方丹的中央商務(wù)區(qū)，因為從經(jīng)濟角度講它比另外兩個都更為重要。如果說到它所需的綜合開發(fā)項目，尤其會提到以下幾點：增加游客人數(shù)、建設(shè)整潔安全的中央商務(wù)區(qū)、有效地將中央商務(wù)區(qū)的歷史特色與周邊環(huán)境聯(lián)系起來、有效地將中央商務(wù)區(qū)與交通運輸系統(tǒng)聯(lián)系起來、提高居住人口密度、建立城市改良區(qū)。從文獻梳理的情況來看，這些項目似乎與學(xué)者們所建議的相一致。盡管中央商務(wù)區(qū)的重振是重要的，有人可能會質(zhì)疑，與對信息通信技術(shù)缺乏重視相比，是否過分強調(diào)了中央商務(wù)區(qū)的升級。本文正是在此背景下評估布隆方丹城市更新中的前景、阻礙與錯失的機會。

四、布隆方丹中央商務(wù)區(qū)更新中的前景、阻礙與錯失的機會

以上章節(jié)回顧了內(nèi)城更新的國內(nèi)外經(jīng)驗以及布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的歷史沿革。這一節(jié)轉(zhuǎn)向討論重振布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的前景、阻礙與錯失的機會。筆者目的實際上是分析國內(nèi)外經(jīng)驗在多大程度上與布隆方丹的中央商務(wù)區(qū)有關(guān)。

（一）明確基本原則：對付犯罪與臟亂差

重振中央商務(wù)區(qū)首先遇到的阻礙是在基本服務(wù)的供給上，譬如排水、供水和預(yù)防犯罪。從整體上看，商人、土地所有者和顧客們由于提供基本服務(wù)供給不足的負(fù)面經(jīng)歷是對布隆方丹中央商務(wù)區(qū)商業(yè)環(huán)境帶來不良影響的罪魁禍?zhǔn)住Ｆ洳粷M意程度之高如圖1所示。

（二）在中央商務(wù)區(qū)設(shè)置不可或缺的經(jīng)濟助推器

正如在歷史沿革回顧中所提到的，布隆方丹中央商務(wù)區(qū)喪失了以往的娛樂屬性。當(dāng)顧客被問到中央商務(wù)區(qū)有哪些負(fù)面因素或改善方法時，少部分（7%）受訪者提到了與娛樂屬性相關(guān)的方面。值得一提的是，娛樂是他們前往分散的購物中心的主要原因之一，但在前往中央商務(wù)區(qū)的原因中卻幾乎沒人提及娛樂。正如文獻中所指出的，中央商務(wù)區(qū)的經(jīng)濟多樣性通常與旗艦項目是齊頭并進，從而使中央商務(wù)區(qū)的經(jīng)營形式多樣化——娛樂就是其中的一個方面（Clark 2004）。關(guān)于這種途徑，布隆方丹曾錯失兩次機會，一次是新建的風(fēng)車賭城沒有建在中央商務(wù)區(qū)而是建在城西邊緣；第二次是規(guī)劃中的布隆方丹會議中心很可能不會建在中央商務(wù)區(qū)。從這些錯失的機會中我們可以明確，需要齊心協(xié)力地游說，讓中央商務(wù)區(qū)的地塊至少有機會開發(fā)一到兩個旗艦項目。游說布隆方丹市政府將這些項目定位在中央商務(wù)區(qū)也受到一定的牽制，因為布隆方丹的經(jīng)濟重心不在國際旅游市場，而主要在本地和區(qū)域市場。于是問題就來了：就推動經(jīng)濟多樣化的能力而言，旗艦項目在布隆方丹這樣的二線城市，是否能跟其他與全球經(jīng)濟擁有更密切聯(lián)系的城市具有同樣的可行性和適宜性？

仍然存在的一個機會就是國家博物館的擴建，還有將歷史遺跡布蘭德總統(tǒng)街升級為觀光專用區(qū)（參見Visser在本論文集中其他相關(guān)論述）。這需要布隆方丹地方政府與藝術(shù)、文化和體育部門之間展開深層次的政府內(nèi)部合作。這些機構(gòu)應(yīng)該共同籌集經(jīng)費，共同籌劃博物館的擴建與完善工程。還可能要考慮征用赫索格將軍廣場作為國家博物館舉辦各種活動的一部分場所。這自然而然地將國家博物館與布蘭德總統(tǒng)街聯(lián)系起來。將布蘭德總統(tǒng)街開發(fā)成為一條適宜觀光的步行街對這一點很重要。然而，這項舉動同時依賴于布隆方丹現(xiàn)有旅游市場的管理以及后續(xù)經(jīng)濟增長的保證。

（三）擴大中央商務(wù)區(qū)居住比例的潛力

布隆方丹中央商務(wù)區(qū)的居住比例一直以來都比較低。而區(qū)內(nèi)居住人口主要分布在中央商務(wù)區(qū)的邊緣地段。提升中央商務(wù)區(qū)的居住比例似乎是很有潛力的，有兩種機制應(yīng)該可以進一步推動這一趨勢。首先，社會住房項目的經(jīng)費機制可用于此。這樣一來，機構(gòu)補貼以及宣布中央商務(wù)區(qū)作為重建撥款區(qū)就順理成章了。第二種機制與布隆方丹地方議會的土地稅收政策有關(guān)。如果土地所有者有意愿將其商用物業(yè)轉(zhuǎn)換為包含居住用途的物業(yè)，就可以享受特殊的土地稅收優(yōu)惠。在相同的層面上，應(yīng)該注意確保居住比例的增加不會導(dǎo)致樓宇和公共環(huán)境的惡化。然而，從居住房產(chǎn)開發(fā)的角度講，最大的阻礙是已有的樓宇基本都不夠規(guī)模，不具備從寫字樓向居民樓轉(zhuǎn)換的可行性。

（四）利用商業(yè)改良區(qū)或城市改良區(qū)

盡管文獻建議將商業(yè)改良區(qū)或城市改良區(qū)用作中央商務(wù)區(qū)升級的制度安排是切實可行的，我們還是應(yīng)該就布隆方丹的案例作具體分析。中央商務(wù)區(qū)內(nèi)50%以上的樓宇都屬于同一個業(yè)主，這一事實使得上述方法的可行性大打折扣，因為這些商業(yè)改良區(qū)或城市改良區(qū)都極大地依賴于同一間公司。這些機制也可能被同一個土地所有者自身的利益所主導(dǎo)。運用這些制度安排也與政府的稅收激勵密切相關(guān)。國家為培育中央商務(wù)區(qū)升級所提供的稅收激勵，從某種程度上說有利于國有和跨國企業(yè)。像英國耆衛(wèi)保險公司這樣的大企業(yè)，它們以異地和企業(yè)內(nèi)部不同部門（不僅是房地產(chǎn)管理）的操作、利潤來應(yīng)付某些地區(qū)內(nèi)城升級所需的開支和現(xiàn)金流，這會讓它們更容易享受稅收激勵政策的優(yōu)惠。在布隆方丹，絕大多數(shù)在中央商務(wù)區(qū)擁有房地產(chǎn)的企業(yè)都是這些房地產(chǎn)的管理者并且擁有那里的大部分地產(chǎn)，因此稅收激勵政策的作用似乎沒那么大了。事實上，在一項針對土地所有者的調(diào)研中，只有不足50%的人注意到這些現(xiàn)成的機會。同時，如其他城市的情況一樣，城市改良區(qū)和商業(yè)改良區(qū)很有可能不歡迎非正規(guī)經(jīng)濟?？偠灾?，盡管我們都承認(rèn)城市改良區(qū)和商業(yè)改良區(qū)有一定分量，也至少應(yīng)該考慮其中一種方案，我們也應(yīng)該承認(rèn)，在一個規(guī)模較小的、與全球聯(lián)系不多的經(jīng)濟體中，實施這些機制可能更加困難。

（五）規(guī)范分散式開發(fā)

二次漸伐可以有效的利用資源，取得木材，更重要的是為了更新下一代森林創(chuàng)造良好的條件，特別是在干旱的氣候條件和瘠薄的土壤條件的影響下，對油松主伐后更新有很大難度的跡地更具現(xiàn)實意義。

有人建議在調(diào)研過程中議會應(yīng)考慮通過立法來規(guī)范分散式開發(fā)。如此一來，中央商務(wù)區(qū)就得到了保護，免受越來越多的分散式商業(yè)活動的影響。非常有趣的是，反而是中央商務(wù)區(qū)的土地所有者們覺得沒有必要對分散式開發(fā)下禁令。他們認(rèn)為，他們已成功地適應(yīng)了新的客戶群，其占有率在過去5年顯著攀升。他們一致認(rèn)為用立法的形式來解決中央商務(wù)區(qū)的某些困境是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

五、探討與結(jié)論

本研究認(rèn)為，盡管有一系列關(guān)于城市的后典范主義觀點，人們還是認(rèn)為一座城市的中央商務(wù)區(qū)是非常重要的。在許多方面，中央商務(wù)區(qū)保留了空間秩序功能以及一個明顯不可或缺的城市特質(zhì)，這種特質(zhì)對于我們理解城市的空間性非常必要。研究揭示了在布隆方丹的背景下，情況并非如此。中央商務(wù)區(qū)發(fā)展了一個新的功能，適應(yīng)了新的現(xiàn)實和客戶。中央商務(wù)區(qū)是一部分城市人口的生活組成，但它已幾乎從布隆方丹大多數(shù)人口鮮活的地理概念中消失。根據(jù)Pirie’s（2007）對開普敦的分析結(jié)論，我們可以這么說，布隆方丹中央商務(wù)區(qū)從結(jié)構(gòu)上和空間上都不是城市的“中心”。不僅一大部分商業(yè)都已經(jīng)遷移到別處，而且中央商務(wù)區(qū)的商業(yè)成分也不再以商品貿(mào)易為主。

本研究的一個結(jié)論是，這些問題首先與二線城市的內(nèi)城再生是否與大城市地區(qū)的內(nèi)城再生不一樣有關(guān)。而筆者認(rèn)為，事實就是如此。文中提到的三個原因支持了這個結(jié)論。首先，跟開普敦或者約翰內(nèi)斯堡相比，布隆方丹中央商務(wù)區(qū)與全球資本的國際聯(lián)系有限，這使中央商務(wù)區(qū)升級從表面上以及從經(jīng)濟的角度看變得不那么重要。其次，從布隆方丹這個較小的視角看，使用稅收激勵來更新樓宇似乎用錯了地方。商業(yè)已經(jīng)適應(yīng)了新的中央商務(wù)區(qū)市場，或者新的商業(yè)，典型的如中小企業(yè)與微型企業(yè)，已經(jīng)伴隨著新的中央商務(wù)區(qū)的現(xiàn)狀而發(fā)展。

與此相關(guān)的是，中央商務(wù)區(qū)存量樓宇的所有權(quán)基礎(chǔ)面很窄，掌握在少數(shù)幾個企業(yè)手中，而這些商業(yè)實體的主要商業(yè)活動就在商業(yè)房地產(chǎn)領(lǐng)域。與那些能夠注銷掉房地產(chǎn)投資并以其他商業(yè)活動來管理房地產(chǎn)投資現(xiàn)金流的大企業(yè)不同，這些主要關(guān)注房地產(chǎn)管理的小企業(yè)并沒有必要的商業(yè)來支撐它們運用現(xiàn)成的激勵政策。再者，由于它們的存量樓宇都已出租，而租客們也已經(jīng)適應(yīng)了新的中央商務(wù)區(qū)的現(xiàn)實狀況，這些業(yè)主們基本沒有了參與更新/振興項目的動力。相比之下，目前，這些業(yè)主成功地阻止了該區(qū)的大規(guī)模更新項目。另外，由于中央商務(wù)區(qū)的大業(yè)主之一正在南非中部、即中央商務(wù)區(qū)框架之外，開發(fā)一座超大型區(qū)域商城，該業(yè)主也不可能再在布隆方丹中央商務(wù)區(qū)內(nèi)進行大規(guī)模投資?！巴淌伞彼鼈冏约旱奈飿I(yè)才是活生生的威脅，尤其對于下文的觀點而言。

筆者的結(jié)論是，中央商務(wù)區(qū)經(jīng)濟多樣化項目的地點和可能性是有限的。造成這種局限性有幾個原因。首先，必須承認(rèn)，相比大城市地區(qū)，布隆方丹本地的經(jīng)濟并不景氣（盡管最近增長較快）。而且，與大城市地區(qū)相反，布隆方丹與國家層面的經(jīng)濟聯(lián)系十分有限。也許更重要的是，為了使中央商務(wù)區(qū)經(jīng)濟多樣化而部署的與外圍經(jīng)濟或者國家經(jīng)濟的聯(lián)系，如有目共睹的“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”，在此也特別受局限。從這個角度講，一些問題就可以與省級和地方政府的制度局限性聯(lián)系在一起。譬如，在約翰內(nèi)斯堡，省級和地方政府部門規(guī)劃單位之間的合作非常密切，在布隆方丹則不是這樣。它們似乎沒有意識到省級政府在地方經(jīng)濟尤其是中央商務(wù)區(qū)的發(fā)展中所扮演的重要角色。在兩個案例中，有很強的政治緊迫性將開發(fā)項目推廣到自由邦省或者布隆方丹的空間經(jīng)濟中。然而，必須有清晰和強有力的恢復(fù)建設(shè)的著力點，才能使重振中央商務(wù)區(qū)成為可能。

重振中央商務(wù)區(qū)，從而讓人們不再對其抱有負(fù)面的認(rèn)識，主要在那些易于糾正的問題，比如更完善的排廢處理、公廁設(shè)施、保潔服務(wù)以及預(yù)防犯罪。對布隆方丹而言，重振中央商務(wù)區(qū)以吸引更多顧客，將需要依賴地方政府的行動（也許是與私人部門一道）來確保有合適的環(huán)境，而非用現(xiàn)成的國家項目來解決困境。

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Revitalizing the Bloemfontein CBD: Prospects, Obstacles and Lost Opportunities

Gijsbert Hoogendoorn, Gustav Visser, Molefi Lenka, Lochner Marais, Deidre Van Rooyen, Anita Venter

Urban change has systematically been researched for more than a century. One of the key foci has been the Central Business Districts （CBDs） of cities. The past decades has seen an extensive literature develop on CBD decline focusing on why such decay sets in and which strategies, as well as policies, that might be deployed to stimulate the revitalisation of these areas. The debates are, however, in the main developed within the context of large cities, whilst the geographical focus tends to be on countries of the post-industrial north. In the South African context, a small, but nevertheless significant literature has developed chronicling both CBD decline and subsequent revitalisation strategies deployed to reverse such decline. Similar to the international experience, the focal point has been South Africa’s main metropolitan regions, whilst secondary cities have remained beyond the investigatory focus. The aim of this paper was to provide an outline of the prospects and obstacles that face CBD revitalisation in the secondary city of Bloemfontein. It is argued that whilst generic revitalisation programmes in cities such as Cape Town and Johannesburg have seemingly stemmed further CBD decline, other strategies might be required in secondary cities such as Bloemfontein.

CBDs; inner-city decline; inner-city regeneration; Bloemfontein, South Africa

F293

海斯伯特·胡戈多恩，羅德斯大學(xué)地理系講師。古斯塔夫·菲瑟，自由州大學(xué)地理系副教授。默勒斐·蘭卡，自由州大學(xué)發(fā)展支持中心初級研究員。洛克那·馬雷，自由州大學(xué)發(fā)展支持中心教授。黛德麗·范·盧因，自由州大學(xué)發(fā)展支持中心初級研究員。阿妮塔·范德，自由州大學(xué)發(fā)展支持中心研究員。

（編譯：陳丁力）