軌道交通與土地一體化開發(fā)的盈利模式探討

薛 磊 楊宇彤 姜殿斌

(北京京創(chuàng)投資有限公司 北京 100029)

隨著對城市發(fā)展與演化規(guī)律研究的深入和構建可持續(xù)發(fā)展城市的需要，傳統(tǒng)的以“靜態(tài)”思維考慮城市土地使用與交通之間關系的投資、規(guī)劃、建設，已經(jīng)不適應城市土地使用與城市交通建設在時間和空間維度上的動態(tài)發(fā)展過程中的互動關系［1］。

北京面臨建設“世界城市”的宏偉目標，給軌道交通投資建設帶來了更高的要求和挑戰(zhàn)。然而，如何面對軌道交通的巨額投資，探索城市軌道交通產(chǎn)業(yè)的多元化融資模式一直是軌道交通建設的核心和難點。京投公司為此提出“一體兩翼”的總體戰(zhàn)略，努力實現(xiàn)軌道交通事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。隨著軌道線路沿線土地一級開發(fā)的陸續(xù)展開、軌道交通上蓋物業(yè)投資建設步伐的加快、地下空間及織補工作的有序推進，軌道交通與土地一體化開發(fā)模式的創(chuàng)新及實施的時機已經(jīng)到來。雖然軌道交通與土地一體化開發(fā)具備了初期條件，但在政策、法律及開發(fā)模式等方面仍然存在問題，導致一體化開發(fā)實施難度較大。

1 軌道交通與土地一體化開發(fā)的概念

軌道交通與土地一體化開發(fā)模式是指在城市基礎設施特許經(jīng)營的投資體制下，政府采取轉移支付方式，給予軌道交通建設者在土地開發(fā)方面的特許權，以保證軌道交通建設的部分外部效益能夠返還給投資者，是解決軌道交通建設資金籌措問題的創(chuàng)新模式［2］。

2 軌道交通與土地一體化開發(fā)的意義

一是實施軌道交通與土地利用一體化規(guī)劃，促進城市建設可持續(xù)發(fā)展的要求。有效的城市軌道交通與土地控制規(guī)劃，可以引導城市空間的合理布局，促進城市形態(tài)與土地使用的合理調整，利用好城市的土地資源，使城市經(jīng)濟、社會環(huán)境取得協(xié)調發(fā)展。通過軌道交通與城市用地、建筑物之間的銜接規(guī)劃，實現(xiàn)城市軌道交通與土地及其他資源的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

二是提取軌道交通沿線土地開發(fā)增值收益，為軌道交通建設籌集資金的需要。沿線土地開發(fā)是軌道融資的一個重要途徑，真正體現(xiàn)了軌道交通建設引起的土地增值的作用及外部效益內部化的效應。同時，通過城市軌道交通與土地資源綜合開發(fā)，城市軌道交通企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營多元化，介入站點周邊及沿線土地資源、城市軌道交通商貿資源開發(fā)，可提高投資回報率，吸引大量社會資本參與軌道交通建設，解決城市軌道交通融資難題［3］。

三是在保證“地鐵經(jīng)營”的基礎上實現(xiàn)“物業(yè)發(fā)展”的地鐵贏利模式的途徑?！暗罔F經(jīng)營”主要是指:地鐵規(guī)劃設計、建設施工、運營管理、客流引導和培育、成本控制、資金籌措和融資策劃、附屬資源的開發(fā)和經(jīng)營，努力做到地鐵線路和附屬資源開發(fā)效益最大化?！拔飿I(yè)發(fā)展”主要是指:通過地鐵與物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃和優(yōu)化設計，產(chǎn)出較優(yōu)的地鐵上蓋和地下空間物業(yè)開發(fā)資源;通過房地產(chǎn)開發(fā)，實現(xiàn)土地增值收益和物業(yè)開發(fā)投資收益;通過對開發(fā)出的地鐵商業(yè)物業(yè)再經(jīng)營，產(chǎn)生物業(yè)升值收益和物業(yè)出租租金收益;通過沿線商業(yè)物業(yè)經(jīng)營的整體規(guī)劃，產(chǎn)生資源配置效益和規(guī)模效益［4］。

地鐵經(jīng)營是基礎，無論有沒有物業(yè)發(fā)展業(yè)務，地鐵經(jīng)營都是必需的。而地鐵物業(yè)發(fā)展業(yè)務，還存在一定的政策障礙。只有通過土地與軌道交通一體化開發(fā)的實施，利用軌道交通業(yè)主的優(yōu)勢，通過土地一級開發(fā)、獲得土地、實施物業(yè)開發(fā)等步驟，才能在實施過程中確保獲得物業(yè)的可能性。

3 軌道交通與土地一體化開發(fā)的理論依據(jù)

3.1 基于TOD模式的城市發(fā)展理論

所謂TOD模式，就是沿著公共交通系統(tǒng)廊道的節(jié)點推動土地開發(fā)，將公共交通系統(tǒng)的車站與城市發(fā)展核心相結合的新的城市規(guī)劃概念。以TOD理念為基礎和核心，以交通規(guī)劃理論來規(guī)劃、建設城市的綜合交通系統(tǒng)，在規(guī)劃過程中引入交通與土地利用的互動反饋機制，是建立城市可持續(xù)發(fā)展交通體系的有效途徑［5］。

基于TOD模式的城市發(fā)展理論為一體化開發(fā)指引了理論上的發(fā)展方向，引導房地產(chǎn)開發(fā)的市場能量向軌道交通的廊道集中，讓軌道交通系統(tǒng)的建設為沿線房地產(chǎn)市場提供有利條件，也使得沿線房地產(chǎn)項目經(jīng)由TOD規(guī)劃布局為軌道交通的客流成長奠定基礎，促進二者的結合，形成互利局面。

3.2 土地增值理論

級差地租的原始含義是指租佃較好土地的生產(chǎn)者向土地所有者繳納的超額利潤，超額利潤來源于較好土地高于一般土地的生產(chǎn)效率，因此不同土地或相同土地由于土地肥沃、相對位置及開發(fā)程度不同而形成不同差別的地租。城市級差地租有兩種形態(tài):城市級差地租Ⅰ是因土地基礎條件不同而帶來的生產(chǎn)率不同，是一次性形成的;城市級差地租Ⅱ則是由于追加投資持續(xù)經(jīng)營而形成的。軌道交通的發(fā)展會帶來周邊土地價值的提升也可分為兩部分:即因線路建設和開通帶來的級差地租Ⅰ和因持續(xù)運營帶來的級差地租Ⅱ［6］。

城市軌道交通建設能夠明顯地改善沿線物業(yè)的交通狀況，實施土地與軌道交通一體化開發(fā)能改變土地利用性質，提高土地開發(fā)強度，促進社會經(jīng)濟繁榮與發(fā)展，從而促進城市軌道交通沿線土地和物業(yè)價值的上漲。

3.3 軌道交通的外部性

外部性是指某個經(jīng)濟主體對另一個經(jīng)濟主體產(chǎn)生一種外部影響，而這種影響通過非價格機制傳遞，不能通過市場價格進行買賣，即出現(xiàn)了市場失靈，無法實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，需要引入政府進行適當干預［5］。

城市軌道交通系統(tǒng)就是存在巨大外部性的一種典型產(chǎn)品。給予軌道交通企業(yè)沿線的房地產(chǎn)開發(fā)權就是將兩個利益相關的主體一體化，從而使得外部性內部化。

4 一體化開發(fā)中的政府意志及制度創(chuàng)新

4.1 加大用地需求管理和政府土地儲備的力度

土地儲備是政府對土地市場進行調控的管理手段之一，但是土地儲備制度較難真正體現(xiàn)“政府意志”，很難針對軌道交通設施等用地進行征用、儲備的特殊說明，由于缺乏儲備，交通設施用地征用的周期加長，難度加大，為后續(xù)設施建設進度帶來影響。由于土地儲備的被動狀態(tài)，軌道交通及重點地區(qū)的用地基本上在土地使用者手中，需要通過征用、收購、收回等方式從土地使用者手中獲取。一方面由于政府的土地儲備能力、收購資金有限，另一方面由于規(guī)劃交通重大基礎設施用地及其影響地區(qū)的覆蓋面積一般較大，難以敞開收購［1］。

土地儲備過程中也易缺乏以公共基礎設施等用地為對象的主動儲備［1］。這些工作需要軌道交通投資者主動突破，與政府部門建立起信息溝通渠道(專題例會制度)，為軌道交通與土地一體化開發(fā)的土地供應提供條件。

4.2 獲得政策上的支持，取得一體化開發(fā)權利

如何獲得軌道交通與土地一體化開發(fā)的權利，是一體化開發(fā)能否實施的最重要的問題。由于政策、法規(guī)方面的原因，以及一體化開發(fā)涉及的利益相關者較多，實施路徑較長等，要得到多方認可，特別是政府部門的明確承認很難。這就需要政企合作，允許進行試點開發(fā)，突破制度壁壘，進行制度創(chuàng)新。

香港政府通過法規(guī)政策的設定，在體制上成功設定了軌道交通事業(yè)與城市建設、物業(yè)發(fā)展的聯(lián)動，通過資源優(yōu)化配置，促進軌道交通建設從純粹的公益事業(yè)，轉化為有商業(yè)經(jīng)營、房地產(chǎn)開發(fā)支持的良性發(fā)展實體，建立了軌道交通的良性發(fā)展機制，并最終實現(xiàn)拉動城市人口外移，優(yōu)化城市空間結構的作用。臺灣地區(qū)也制定了《臺灣地區(qū)大眾捷運系統(tǒng)土地聯(lián)合開發(fā)辦法》，從聯(lián)合開發(fā)的計劃、規(guī)劃，土地取得與開發(fā)方式，開發(fā)項目管制，申請與審查程序，監(jiān)督、管理及處罰獎勵等幾個方面，規(guī)定了參與聯(lián)合開發(fā)的政府、地鐵公司及其他參與體的責、權、利。

5 一體化開發(fā)的操作流程及重點內容

分析軌道交通一體化開發(fā)的內涵，從其開發(fā)范圍上可分為地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)、沿線物業(yè)開發(fā)及新城(偏遠區(qū)域)開發(fā)建設等幾個主要內容。但一體化實施模式的環(huán)節(jié)很多，產(chǎn)業(yè)鏈較長，涉及的政府部門較多，開發(fā)過程中的利益相關者眾多，開發(fā)過程的矛盾眾多，需要看清重點，理清思路。

5.1 獲得一體化開發(fā)的土地資源

軌道交通沿線土地應突破現(xiàn)有的“招拍掛”模式，由政府有關部門將軌道交通沿線一定范圍內的土地資源控制起來，由軌道公司配合土地整理與儲備中心進行整理，由軌道公司代表政府進行開發(fā)，土地開發(fā)收益部分用于城市軌道交通建設和運營，形成以沿線土地資源開發(fā)收入促進軌道交通的發(fā)展模式［5］。

如果操作過程中無法逾越“招拍掛”障礙，可賦予軌道公司沿線土地整理權和控制開發(fā)權，結合軌道交通線路走向和站點分布及出入口位置，針對性地制訂控制性詳細規(guī)劃。將沿線部分劃定的土地資源打包，由土地儲備中心統(tǒng)一儲備，根據(jù)主管部門制訂的土地供應計劃，整體上市交易，出讓的增值收益作為政府投資方對軌道交通建設的投入資金［5］。

若軌道公司在“招拍掛”競爭中獲得土地開發(fā)權，則前期可以結合軌道交通建設同步實施房地產(chǎn)開發(fā)，從而節(jié)省諸如拆遷安置、管線改移、臨時占地、地下通道建設等重復性開發(fā)成本;后期可以配合軌道交通運營而經(jīng)營沿線物業(yè)，在發(fā)展沿線物業(yè)的同時也為地鐵培育了客流，形成兩者的良性互補，增加城市軌道交通的盈利能力。若其他房地產(chǎn)公司獲得開發(fā)權，除了土地出讓的增值收益作為政府投資方對軌道交通建設的投入資金外，軌道公司對其開發(fā)進行監(jiān)督和控制，保證土地按規(guī)劃的利用性質進行開發(fā)，以利于軌道交通的發(fā)展［5］。

5.2 重視一體化開發(fā)的規(guī)劃

5.2.1 編制軌道交通用地紅線

在編制城市軌道交通規(guī)劃時，應該將軌道交通用地規(guī)劃一并納入，以便在編制軌道交通線網(wǎng)和配套用地時，就一并落實軌道交通用地空間，以免出現(xiàn)軌道交通規(guī)劃與用地規(guī)劃“兩張皮”。編寫《城市軌道交通用地紅線規(guī)劃》，并納入城市規(guī)劃編制的法定程序［7］。

5.2.2 軌道交通沿線用地規(guī)劃調整

由于軌道交通的引入，原有的規(guī)劃用地布局會發(fā)生根本性變化，依托軌道交通線路和車站設置，調整沿線土地利用功能，提升土地利用強度和加強城市功能設施聚合，為實施一體化開發(fā)創(chuàng)造條件。

5.2.3 加大人力資本投入

為保證一體化高強度開發(fā)能夠實現(xiàn)，從而為投資建設者獲取更高合理利益，軌道交通公司應高度重視在規(guī)劃設計方面(包括人力、財力和時間)的投入，項目設計最好是請國際頂尖的設計大師擔綱。

5.3 合理選擇一體化開發(fā)方式

一體化開發(fā)可選擇的方式有獨立開發(fā)和合作開發(fā)。何種方式適合于一體化開發(fā)，應對軌道、軌道物業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)的特點進行綜合分析，在此基礎上做出選擇［4］。

1)可以嘗試獨立開發(fā):具備較高市場信譽的房地產(chǎn)商一般需要10多年的經(jīng)驗積累，京投公司通過大紅門、棗園站等項目也積累了一定的開發(fā)經(jīng)驗，但需要采取試點的方式積累高端房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗，形成獨立開發(fā)地鐵物業(yè)的核心能力。

2)通過并購優(yōu)秀的房地產(chǎn)公司實施一體化開發(fā)，但需增加可控性、可操作性，加快進行實踐試點。

3)合作開發(fā):軌道交通投資公司作為“地鐵+物業(yè)”的業(yè)主，對一體化開發(fā)進行總體規(guī)劃設計;通過招標方式，確定合作開發(fā)商;與其他優(yōu)秀房地產(chǎn)商合作開發(fā)，其中合作開發(fā)商承擔全部或大部分投資，包括地價、建設成本和營銷等費用，負責建設和營銷工作［4］。

5.4 合理安排時序，分區(qū)域重點開發(fā)

1)當前是北京大規(guī)模建設軌道交通的有利時機，北京必須搶抓這一機遇?？傮w上講，軌道交通應先于或至少與沿線土地開發(fā)同時進行，以軌道交通引導城市發(fā)展，形成以軌道交通站點為中心的緊湊混合式土地開發(fā)模式［8］。

2)在城八區(qū)，對已有線路一體化開發(fā)的重點在于對既有資源的挖掘和跟蹤舊城改造可能形成的新的一體化開發(fā)機遇，做好高端、高水平的規(guī)劃，重點是軌道交通站點豎向空間的利用和集成。北京的11個新城，面臨著大規(guī)模城市開發(fā)、建設的良好機遇，加快軌道交通建設十分迫切，是一體化開發(fā)的重點。新城在大規(guī)模開發(fā)和建設之初就實施軌道交通建設，更有利于實現(xiàn)利用軌道交通引導城市發(fā)展，盡快開展各新城軌道交通的前期研究和建設，形成以軌道交通站點為中心的緊湊混合式土地開發(fā)模式的城市發(fā)展戰(zhàn)略和目標。

5.5 持有持久物業(yè)，合理分配利潤

5.5.1 持有物業(yè)運營管理

軌道交通物業(yè)開發(fā)面積是有限的，但物業(yè)經(jīng)營可持續(xù)受益于地鐵客流帶來的商機。因此，需對全網(wǎng)軌道交通商業(yè)物業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一經(jīng)營，但其中直接面對消費者的終端經(jīng)營環(huán)節(jié)則在統(tǒng)一經(jīng)營方案下由承租商負責?；谲壍澜煌ㄟ\營在質量安全方面的嚴格要求，由軌道交通公司統(tǒng)一管理軌道交通物業(yè)，包括自留的商業(yè)物業(yè)和已銷售的住宅物業(yè)［4］。

5.5.2 利潤分配方式［4］

1)以商業(yè)物業(yè)實物利潤分配方式為主。軌道交通公司應自留商業(yè)物業(yè)用于經(jīng)營，以實現(xiàn)軌道交通運營和商業(yè)物業(yè)經(jīng)營的規(guī)模效益和資源配置效益。

2)根據(jù)具體項目的實際情況，靈活采用物業(yè)分配方式，或先采取現(xiàn)金分紅方式，然后再選擇性地回購商業(yè)物業(yè)。

3)現(xiàn)金利潤和物業(yè)利潤的比例關系，根據(jù)軌道交通公司年度現(xiàn)金流的需求情況，具體規(guī)劃配置。

5.5.3 合理利用利潤，實現(xiàn)盈利［4］

1)總體上用于支持地鐵建設和運營，基本策略是:在彌補運營虧損的前提下，構建盈利模式，通過進行資本運作，融入十幾倍于利潤額的資金，支持地鐵新線的可持續(xù)建設。

2)部分利潤以商業(yè)物業(yè)的形式實現(xiàn)。利用持續(xù)增長的運營客流帶來的巨大商業(yè)價值，實現(xiàn)持續(xù)增長的商業(yè)物業(yè)經(jīng)營利潤，支持地鐵可持續(xù)經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。

6 結語

總之，一體化開發(fā)模式的理論研究日漸清晰，應抓住有利時機，充分估計一體化開發(fā)中遇到的困難，取得政府相關部門的支持，進行制度創(chuàng)新，最終實現(xiàn)軌道交通物業(yè)發(fā)展與投融資體系的有機結合，形成城市軌道交通發(fā)展“資源—資產(chǎn)—資本”的良性循環(huán)。

［1］北京市規(guī)劃設計研究院.城市土地使用與交通協(xié)調發(fā)展:北京的探索與實踐［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2009

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［3］王灝.城市軌道交通投融資模式研究［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010:103.

［4］張曉莉，張泓，劉勇.“地鐵經(jīng)營+物業(yè)發(fā)展”盈利模式的內涵與操作思路［J］.都市快軌交通，2008，21(4):1-6.

［5］劉熾.城市軌道交通與沿線土地聯(lián)合開發(fā)模式［J］.中國房地產(chǎn)，2009(4):66-68.

［6］林茂德.城市軌道交通與周邊物業(yè)的一體化開發(fā)模式［J］.都市快軌交通，2009，22(6):4-9.

［7］邊經(jīng)衛(wèi).大城市空間發(fā)展與軌道交通［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2006:121-134.

［8］段進宇，劉佳燕.對北京軌道交通建設的幾點思考與建議［EB/OL］.(2010-04-28)［2011-05-13］.http:∥www.bjshjs.gov.cn.