論新時期中國貧困地區(qū)的腐敗治理

姜秀敏

(大連海事大學(xué) 交通運輸管理學(xué)院,遼寧 大連 116026)

論新時期中國貧困地區(qū)的腐敗治理

姜秀敏

(大連海事大學(xué) 交通運輸管理學(xué)院,遼寧 大連 116026)

從行政監(jiān)督的視角,分析新時期中國貧困地區(qū)腐敗治理存在的問題及原因,并提出解決問題的對策,如提高人員素質(zhì)、加強宣傳教育、改善媒體建設(shè)、完善體制改革等.

貧困地區(qū);腐敗治理;反腐

一、對新時期貧困地區(qū)腐敗的理論認識

新中國成立后,貧困一直就是黨和政府致力解決的重要問題.進入新時期,我國的脫貧工作取得了長足進步,但仍然存在一定數(shù)量的貧困地區(qū).本文所謂的新時期是指"十六大"之后的時期.

1.新時期中國貧困地區(qū)的定義及特點

本文中的貧困地區(qū)是指縣一級的行政區(qū)域,即國務(wù)院為了更好地貫徹和落實《國家八七扶貧攻堅計劃》于1994年確定的592個國定貧困縣,其中東部地區(qū)77個,中部地區(qū)149個,西部地區(qū)366個.這些地區(qū)基本上處于我國自然條件比較惡劣、生活條件差的西部和邊遠地區(qū).

貧困地區(qū)各有各的特殊性,但共性的特征表現(xiàn)如下.第一,經(jīng)濟建設(shè)落后.經(jīng)濟建設(shè)落后是所有貧困縣所具有的最基本、最突出的特征,也是其之所以成為貧困縣的最主要原因.第二,社會發(fā)展程度低.主要表現(xiàn)在以下幾方面:首先是思想觀念落后,封建殘余思想依然存在;其次是法制觀念淡薄,百姓維權(quán)意識缺失;最后是人口素質(zhì)低下,導(dǎo)致他們監(jiān)督意識淡化和監(jiān)督知識缺乏.第三,文化建設(shè)滯后.突出表現(xiàn)在以下兩個方面:一是對農(nóng)村文化建設(shè)重視不夠,投入不足,農(nóng)民的文化生活和思想文化素質(zhì)提高緩慢;二是輿論文化建設(shè)跟不上經(jīng)濟建設(shè)步伐,輿論隊伍無論是數(shù)量還是質(zhì)量都遠遠不能滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要.

2.貧困地區(qū)腐敗的定義及種類

既然本文探討的是貧困地區(qū)的腐敗問題,那么就有必要對貧困地區(qū)的腐敗加以定義和說明.受歷史和研究領(lǐng)域的影響,國內(nèi)外的學(xué)者和機構(gòu)從不同的角度對腐敗進行了定義.如美國學(xué)者塞繆爾.P.亨廷頓認為:"腐化,即公職人員為了謀取私利而違反公認準則的行為,腐敗的基本形式就是政治權(quán)力與經(jīng)濟財富的交換."國際透明組織對腐敗含義的解釋是:"公共部門中官員的行為,不論是從事政治事務(wù)的官員,還是行政管理的公務(wù)員,他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權(quán)力,使他們自己或親近于他們的人不正當?shù)睾头欠ǖ馗辉Ｆ饋?"[1]綜合考慮貧困地區(qū)與腐敗,筆者認為:貧困地區(qū)的腐敗就是貧困地區(qū)的政府機關(guān)及其工作人員,為了個人和小團體的私利而實施的嚴重違背黨紀國法,侵犯人民利益并造成惡劣政治影響和嚴重后果的蛻化變質(zhì)行為.

腐敗的存在形式本身就是多種多樣的,從不同的角度可以將腐敗劃分為不同的類型.本文從政治層面將貧困地區(qū)的腐敗分為如下4種類型.一是政策抵制型.在貧困地區(qū)抵制黨和國家的路線方針政策的行為是一種普遍存在的現(xiàn)象,地方保護主義、個人主義和本位主義嚴重存在,"上有政策,下有對策"成為他們慣用的伎倆.二是人事腐敗型.選人用人是行政機關(guān)的重要功能之一,然而貧困地區(qū)任人唯親、任人唯錢的現(xiàn)象較其他地區(qū)更為嚴重,這在一定程度上是由貧困地區(qū)的特點所決定的.三是失職瀆職型.這種腐敗的產(chǎn)生有主客觀原因.主觀上,同發(fā)達地區(qū)的腐敗一樣,腐敗者缺少服務(wù)精神和服務(wù)意識,麻木不仁,置百姓的利益于不顧.客觀上,貧困地區(qū)許多工作的開展要比發(fā)達地區(qū)困難得多,使得一些思想意志薄弱,對困難和挫折缺乏信心的干部逐漸地松懈放縱下來,最終出現(xiàn)失職瀆職.四是買官賣官型.用金錢獲取官職,在基層政府部門,即縣鄉(xiāng)一級尤為突出,貧困地區(qū)又恰恰是這一類型的代表.貧困地區(qū)群眾素質(zhì)相對低下,也為買官賣官、買票賄選提供了有利條件.

3.貧困地區(qū)腐敗的特點

本文按照腐敗的四要素即行為主體、主觀動機、客觀手段和客觀后果對貧困地區(qū)的腐敗予以闡述.

第一,主體數(shù)量巨大化.貧困地區(qū)的腐敗具有主體數(shù)量巨大的特點,客觀上是由研究對象的性質(zhì)所決定的.既然貧困地區(qū)所指的是縣一級的政府部門,那么其本身就已經(jīng)具有行政人員數(shù)量龐大和思想觀念落后的特點,那么,在思想觀念落后的貧困地區(qū)的大量行政人員中就必然存在大量的腐敗主體.

第二,目的動機復(fù)雜化.除單純地追求女色、金錢、權(quán)力等動機外,在貧困地區(qū)受腐朽的封建思想的影響,為了宗族利益、封建迷信等而進行的腐敗更是屢見不鮮,所以在看到其目的動機普遍性的同時,更要看到其夾雜的特殊性和復(fù)雜性.

第三,手段方式公開化.隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國反腐力度的不斷加大,腐敗的隱蔽性已成為一個公認的事實.但貧困地區(qū)的腐敗卻反其道而行之,其手段和方式除具有隱蔽性外,還常常具有某種程度的公開性.因當?shù)厝罕娝刭|(zhì)低下,腐敗分子充分利用其愚昧無知的特點,對腐敗的嚴重后果有恃無恐,腐敗的手段和方式自然也就毫不避諱.

第四,后果危害嚴重化.一方面,破壞了良性的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境,嚴重阻礙了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,減緩了其盡快脫貧的步伐;另一方面,破壞了黨群關(guān)系、干群關(guān)系,使黨和政府在人民群眾中的形象大打折扣.

貧困地區(qū)腐敗的以上特點充分說明了探尋貧困地區(qū)腐敗治理新思路的必要性.

二、貧困地區(qū)腐敗治理中存在的問題

在貧困地區(qū)反腐倡廉工作取得顯著成效的同時,更需要看到貧困地區(qū)的腐敗治理仍然存在以下問題.

1.內(nèi)部反腐表面化

內(nèi)部反腐是行政主體對腐敗進行自我監(jiān)督的一種行為.但在貧困地區(qū),這種內(nèi)部反腐存在表面化現(xiàn)象.

(1)自主反腐表面化.貧困地區(qū)行政機關(guān)的自主反腐行為流于形式,在實際工作中具體表現(xiàn)為:不注意講政治、講正氣,不注意堅持原則;工作責任心不強,對新時期新形勢下自主反腐工作的新情況、新問題,缺乏積極思索與鉆研精神,缺乏預(yù)見性和針對性;取而代之的是做表面文章,發(fā)發(fā)自我反腐新聞、會議紀要之類,欺騙廣大人民群眾,使我國行政監(jiān)督體制中的行政機關(guān)自我監(jiān)督成為空談.

(2)行政監(jiān)察反腐表面化.在我國,最基層的行政監(jiān)察機關(guān)設(shè)在縣一級,鄉(xiāng)一級政府無監(jiān)察機關(guān).我國縣級政府本身就存在機構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象,而貧困地區(qū)的這一問題則更為突出.這就勢必造成監(jiān)察力量薄弱與監(jiān)察對象數(shù)量龐大之間的嚴重失衡現(xiàn)象.加之主觀上的消極懶散情緒,使得行政監(jiān)察舍本逐末,只做表面文章:以辦好文電、做好檔案管理工作為主,以執(zhí)法監(jiān)察、加強黨風(fēng)廉政工作為輔;以信訪服務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)為主,以案件管理審理為輔.

(3)審計反腐表面化.審計反腐的主體是貧困地區(qū)的各縣級審計部門,屬于縣級行政系列的職能部門,在縣長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下進行工作.然而現(xiàn)實中的貧困地區(qū)審計過程卻存在不敢審計、不想審計的嚴重現(xiàn)象.更有甚者,即使審計出了問題,也瞞報謊報.

2.外部反腐不力

同樣,在貧困地區(qū),外部反腐存在的問題也不能小視.

(1)法制反腐不力.法制反腐是法制監(jiān)督的重要體現(xiàn),然而當前貧困地區(qū)的法制反腐仍不盡如人意,具體表現(xiàn)在如下幾個方面.首先,從立法角度看,貧困縣的人民代表大會沒有能夠及時地制定出符合當?shù)貙嶋H情況的法規(guī)性文件,使得反腐工作無法可依.其次,從檢查角度看,檢察機關(guān)靠原本就財力不足的本地區(qū)財政供養(yǎng),因而在工作中有所畏懼,獨立檢察權(quán)受到嚴重制約.再次,檢察機關(guān)在開展反腐工作中面臨人手少、質(zhì)量低、檢察對象龐大、技術(shù)薄弱等嚴峻考驗.最后,從司法的角度看,貧困地區(qū)的法院系統(tǒng)在處理腐敗案件的過程中存在審理不及時、判決不準確、不能及時有效糾正等問題.

(2)社會反腐不力.社會力量是不容忽視的外部反腐力量,但貧困地區(qū)的社會力量在反腐這個大戰(zhàn)場中的表現(xiàn)卻不盡如人意.首先,聽不到輿論反腐的聲音.具體表現(xiàn)在貧困地區(qū)本地輿論力量不足,本地廣播電視、報紙雜志往往對本地政府進行正面報道,對政績工程、脫貧致富大肆宣揚;外地輿論力量存在畏懼害怕心理,不愿參與貧困地區(qū)的輿論反腐.其次,貧困地區(qū)公民意識缺失,導(dǎo)致公眾反腐缺位,看不到群眾同丑惡的腐敗現(xiàn)象作斗爭.

3.反腐缺乏協(xié)調(diào)性

通過以上分析可以看出:一方面,內(nèi)部反腐和外部反腐缺乏和諧有序性,貧困地區(qū)急需建立一個立體的、內(nèi)外聯(lián)系的和系統(tǒng)的反腐網(wǎng)絡(luò);另一方面,內(nèi)部反腐和外部反腐兩個系統(tǒng)之間缺乏明確的分工,反腐職能交叉缺失現(xiàn)象明顯,多頭共管和無人問津的情況時有發(fā)生.

三、貧困地區(qū)腐敗治理不力的原因

貧困地區(qū)腐敗治理中的不足是與其實際情況相聯(lián)系的,其原因有以下幾點.

1.人口素質(zhì)低下

貧困地區(qū)腐敗治理不力是與貧困地區(qū)人口素質(zhì)的相對低下分不開的,這其中既包括反腐工作人員又包括除他們外的全體公眾.

(1)行政人員素質(zhì)相對低下.首先,行政人員文化業(yè)務(wù)素質(zhì)低下.由于環(huán)境艱苦,經(jīng)濟發(fā)展滯后,缺乏吸引高素質(zhì)反腐人員的物質(zhì)基礎(chǔ).其次,思想政治素質(zhì)低下.一些反腐系統(tǒng)的干部,喪失了共產(chǎn)主義理想和信念,在經(jīng)濟建設(shè)的大潮中迷失了方向,從而在反腐工作中滋生了懶散懈怠的情緒.最后,道德素質(zhì)相對低下.反腐人員在工作中缺乏實事求是的科學(xué)精神,依法行政的法制觀念淡薄,為人民服務(wù)的意識淡化.[2]

(2)公眾素質(zhì)低下.一方面,法律意識和反腐知識缺乏,導(dǎo)致公眾對反腐心有余而力不足,致使公眾反腐只停留在表面;另一方面,等級觀念、特權(quán)觀念等封建殘余思想濃重,使得許多群眾對腐敗行為不能有效地識別,對一些腐敗行為認為是順理成章的事情,致使腐敗主體的行為造成了更大更長遠的危害.

2.反腐隊伍不強

缺乏強有力的反腐隊伍是貧困地區(qū)反腐弱化的一個現(xiàn)實原因.首先,反腐隊伍數(shù)量不足,導(dǎo)致反腐工作不能及時有效迅速地完成,造成腐敗案件積壓;其次,反腐隊伍素質(zhì)不高,前面已經(jīng)闡明,此不贅述;再次,反腐隊伍財力不足,在一定程度上影響了反腐工作的開展,同時使反腐系統(tǒng)內(nèi)部滋生腐敗的傾向;最后,反腐隊伍技術(shù)落后,極大地制約了反腐敗的效率和效果.

3.反腐機制殘缺

從內(nèi)因看,反腐職能部門存在自身缺陷,公眾參與反腐意識淡化,媒體反腐力量薄弱,腐敗治理的良好社會環(huán)境難以形成.從外因看,配套制度和措施不健全,信息流動緩慢,反腐思維未能及時轉(zhuǎn)換,腐敗預(yù)防與監(jiān)督不能與當前腐敗的新特點相適應(yīng),各個反腐主體之間缺乏協(xié)調(diào)機制的控制和聯(lián)系.內(nèi)部的先天性不足使得各反腐主體之間無法配合,外部的后天性缺陷使得反腐主體之間的配合雜亂無序,難以得到應(yīng)有的保證.[3]

4.輿論力量薄弱

貧困地區(qū)輿論力量的薄弱致使該地區(qū)的輿論反腐力不從心.首先,貧困地區(qū)媒體數(shù)量有限.這是由貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展狀況所決定的,同時也是貧困地區(qū)文化建設(shè)相對落后的重要體現(xiàn).其次,在僅有的一些輿論媒體中依然存在勢單力薄的問題,如人員不足、資金不足、技術(shù)設(shè)備缺乏和落后等給反腐宣傳報道帶來嚴重困難.另一方面,雖然外部媒體實力雄厚,但鑒于貧困地區(qū)的自然條件和社會環(huán)境相對惡劣,對腐敗給予的關(guān)注又相對缺乏,外部媒體出于自身安全等原因不愿意給予貧困地區(qū)的反腐工作更多的支持.

四、新時期貧困地區(qū)腐敗治理的對策

在各級政府部門的共同努力下,貧困地區(qū)的腐敗治理工作取得了長足的進步與發(fā)展,然而存在的問題依然明顯.改善和提高貧困地區(qū)的腐敗治理,需要社會、政府、輿論媒體以及廣大人民群眾的共同努力.

1.加大投入力度,強化反腐隊伍建設(shè)

(1)重視學(xué)習(xí)教育,提高反腐隊伍素質(zhì).第一,提高業(yè)務(wù)素質(zhì).反腐工作者應(yīng)該不斷學(xué)習(xí)知識,充實自己.一方面,要不斷地學(xué)習(xí)本行業(yè)的業(yè)務(wù)知識,學(xué)習(xí)腐敗治理的新方式和方法.特別是應(yīng)提高立法工作者的法制知識水平,為貧困地區(qū)的反腐敗工作提供法律依據(jù).另一方面,要學(xué)習(xí)相關(guān)專業(yè)知識.所謂"他山之石,可以攻玉",相關(guān)行業(yè)知識可以為腐敗治理提供新方法,提高反腐工作效率效能.第二,提高思想政治素質(zhì)和道德素質(zhì).腐敗治理人員除應(yīng)具有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)外,更應(yīng)具有高尚的道德素質(zhì).首先,要具有責任感.作為反腐工作人員應(yīng)該樹立責任意識,不畏強權(quán),堅持原則;以為人民服務(wù)為己任,勇于面對腐敗官員的各種丑惡行為;時刻牢記黨和人民的重托,以幫助大眾明辨是非和樹立正確的自我價值以及維護良好的社會風(fēng)氣為己任.其次,要有紀律性和黨性.對于反腐工作者的日常工作,已有的規(guī)章制度已經(jīng)對他們的行為規(guī)范進行了明確規(guī)定.專門的反腐機構(gòu)更要注重紀律性、組織性,要打造一支作風(fēng)正、紀律嚴的隊伍;另外一點就是要時刻注重自身的黨性修養(yǎng),注重理論學(xué)習(xí),不斷提高自身的思想政治素養(yǎng),緊跟時代步伐.

(2)保證財力人力投入,確保反腐后勤基礎(chǔ)穩(wěn)固.貧困地區(qū)反腐機構(gòu)的財力人力匱乏是制約腐敗治理的一個不容忽視的原因,因此貧困地區(qū)有必要在人力和財力上給予一定的投入,以保證反腐敗工作有序正常進行.一方面應(yīng)建立專項的反腐基金,做到專款專用;另一方面應(yīng)加大對反腐工作人員的投入,吸收高素質(zhì)高學(xué)歷的反腐人員加入腐敗治理的工作隊伍,在滿足數(shù)量的同時保證腐敗治理人員的質(zhì)量.

2.加強宣傳教育,強化公眾反腐

社會主義政治體制改革要求公眾有責任和義務(wù)更有權(quán)利參與到腐敗的治理工作中來.而當前貧困地區(qū)的群眾在腐敗治理中發(fā)揮的作用顯然不足,因此政府部門應(yīng)該加強宣傳教育,以達到強化公眾積極參與反腐的目的.一是加強法律宣傳,最大限度地提高公眾的法律意識和法律知識水平,即讓群眾懂得如何反腐;二是要強化群眾對監(jiān)督知識的學(xué)習(xí),當然包括必要的行政知識,即要讓群眾具備辨別腐敗行為的基本技能以及明白為什么去反腐;三是大力開展破除封建迷信的宣傳教育,從思想上打破制約公眾反腐的枷鎖.

3.改善媒體建設(shè),促進輿論反腐

一方面要大力改善本地媒體建設(shè),提高媒體的反腐意識,強化媒體的反腐職能,擴大媒體隊伍建設(shè),提高媒體人員的新聞素養(yǎng),改善媒體的設(shè)施技術(shù)裝備,最大限度地發(fā)揮本地媒體在腐敗治理中的作用,弘揚社會正氣,打壓腐敗的生存空間.另一方面要逐漸形成吸引外部媒體的良好環(huán)境,為外部媒體的采訪和曝光提供更廣闊的空間,使外部媒體對本地區(qū)的腐敗行為給予更多的關(guān)注,在反腐工作中形成本地媒體與外部媒體雙管齊下的良好態(tài)勢.

4.完善機制改革,力爭協(xié)調(diào)反腐

完善當前貧困地區(qū)的腐敗治理體制,是解決目前這一地區(qū)腐敗治理協(xié)調(diào)性差問題的最有效辦法.腐敗治理機制要在反腐主體體制內(nèi)和體制外都形成相互協(xié)調(diào)、互動互補的運行態(tài)勢.一方面要完善腐敗治理的外部機制.腐敗治理外部機制的協(xié)調(diào)互動,體現(xiàn)在反腐各主體內(nèi)機制要與反腐敗鏈條整體協(xié)調(diào)互動.另一方面要完善腐敗治理的內(nèi)部機制.腐敗治理內(nèi)部機制的協(xié)調(diào)互動是指各反腐敗主體腐敗治理力量的協(xié)調(diào)互動、腐敗治理機制內(nèi)部的相關(guān)政策和措施的協(xié)調(diào)互動、腐敗治理信息的協(xié)調(diào)互動等.[4]只有進一步完善貧困地區(qū)的腐敗治理機制,優(yōu)化腐敗治理的內(nèi)部機制,健全腐敗治理的外部機制,才能極大地提高腐敗治理的效能,避免資源浪費,達到事半功倍的效果.

五、結(jié) 語

貧困地區(qū)的腐敗治理作為當前我國腐敗治理中的個例,有其自身的特殊性,這是與貧困地區(qū)的社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展現(xiàn)狀無法分離的.導(dǎo)致貧困地區(qū)腐敗治理不力的原因是多方面的,有些是復(fù)雜的,有些是短期內(nèi)能夠解決的,有些是必須經(jīng)歷相當長一段時間才能解決的,所以在貧困地區(qū)腐敗治理這個問題上既要有信心,更要有耐心,切忌放任自流,操之過急.相信在黨和政府對廉政建設(shè)力度不斷加大的情況下,在貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會和文化不斷發(fā)展的未來,貧困地區(qū)的腐敗問題一定能夠得到有效治理.

[1]中國社會科學(xué)院"世界主要國家反腐敗體系比較研究"課題組.國際上關(guān)于腐敗概念及其行為的界定[J].社科黨建,2007(1):18.

[2]鄭巧彥.淺析腐敗產(chǎn)生的原因及預(yù)防措施[J].法制與社會,2010(1):151.

[3]陳振明,李德國.行政權(quán)力、市場體制與腐敗治理——一份基于理論與實踐的研究報告[J].東南學(xué)術(shù),2009(4): 52-77.

[4]喻清華,任學(xué)強.農(nóng)村基層腐敗治理與體制建設(shè)[J].中國發(fā)展觀察,2009(10):35-39.

On corruption governance of Chinese poverty-stricken areas in newera

J IANG Xiu-min
(College of Transportation Management,Dalian Maritime Univ., Dalian 116026,China)

From the perspective of administrative supervision, the paper analyzed the problems of corruption governance in Chinese poverty-stricken areas in new era and the causes.Then it put forward the solutions,i.e.improving quality of personnel,strengthening publicity and education,improving media construction,improving system reformation and so on.

poverty-stricken areas;corruption governance;anticorruption

1671-7041(2011)02-0093-04

D630.9

A*

2010-11-12

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助項目(2009QN134)

姜秀敏(1975-),女,吉林公主嶺人,博士后,副教授;E-mail:cherryjxmm@163.com