城市化進(jìn)程中城郊村的公共治理研究

湯道化孫 碩

（1.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.吉林動(dòng)畫學(xué)院 教務(wù)處，吉林 長(zhǎng)春130012）

城市化進(jìn)程中城郊村的公共治理研究

湯道化1孫 碩2

（1.長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012；2.吉林動(dòng)畫學(xué)院 教務(wù)處，吉林 長(zhǎng)春130012）

城郊村的公共治理受到城鄉(xiāng)二者的影響，有較強(qiáng)的獨(dú)特性。本文以長(zhǎng)春市C村為個(gè)案，分析城郊村公共治理存在的問(wèn)題與原因，啟示城郊村公共治理的難點(diǎn)與重要性。

城郊村；公共治理

一、引言

在中國(guó)的城市近郊，有著許許多多的村落。改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)之間的交流日漸活躍，城郊村的生活方式等發(fā)生了很大的變化。尤其是近年來(lái)，中國(guó)的城市化進(jìn)程不斷加快，城郊村受到城市化的強(qiáng)烈影響，發(fā)生了巨大的社會(huì)變遷。這些變遷一方面極大地提升了村落的發(fā)展水平，另一方面又往往導(dǎo)致新的社會(huì)問(wèn)題出現(xiàn)。關(guān)于城郊鄉(xiāng)村問(wèn)題的研究涵蓋了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、教育、養(yǎng)老、健康、環(huán)境、文化生活等各個(gè)方面，本文不再一一贅述。

在這些問(wèn)題中，城郊村的公共治理越來(lái)越顯示出其內(nèi)在問(wèn)題。和很多鄉(xiāng)村一樣，公共治理是長(zhǎng)期以來(lái)都存在的問(wèn)題。截止2010年10月，以鄉(xiāng)村公共治理為研究的論文超過(guò)1100篇，表明在中國(guó)急劇的社會(huì)變遷中，鄉(xiāng)村社會(huì)治理成為重要的問(wèn)題，引起人們的極大關(guān)注。就公共治理而言，城郊鄉(xiāng)村和其他鄉(xiāng)村不同之處在于，城郊鄉(xiāng)村受到城市變遷的強(qiáng)烈影響，城鄉(xiāng)互動(dòng)、內(nèi)外互動(dòng)導(dǎo)致公共治理的復(fù)雜化，出現(xiàn)許多新問(wèn)題。

本文以長(zhǎng)春東郊C村為個(gè)案，通過(guò)訪談與觀察等方式獲取資料，展開(kāi)分析，關(guān)注城郊鄉(xiāng)村公共治理的問(wèn)題。C村狀況有其自身獨(dú)特性，但是引發(fā)問(wèn)題的社會(huì)背景與深層社會(huì)動(dòng)因，卻并非孤立或者獨(dú)有。選擇C村，一方面是因其問(wèn)題較為集中，另一方面，也是試圖通過(guò)C村，關(guān)注其背后蘊(yùn)含的深層因素。

二、鄉(xiāng)村公共治理的學(xué)理考察

（一）公共治理

英語(yǔ)中的治理（governance）一詞，原意是控制與引導(dǎo)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，治理一詞在學(xué)界廣泛適用，己成為政治發(fā)展的一個(gè)重要概念。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑙在其代表作《沒(méi)有政府的治理》、《21世紀(jì)的治理》等文章中明確指出：治理與政府統(tǒng)治（government）近義但不同義，它們之間有重大區(qū)別。統(tǒng)治是依靠權(quán)勢(shì)控制、支配和管理；與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些管理活動(dòng)的主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。“它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制”。

公共治理是指政府、社會(huì)組織、公民等治理主體，通過(guò)協(xié)商、洽談等互動(dòng)的、民主的方式共同治理公共事務(wù)的管理模式。它強(qiáng)調(diào)的是主體多元化、方式民主化、管理協(xié)作化的上下互動(dòng)的新型治理模式。

公共治理的對(duì)象是公共事務(wù)。所謂公共事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)與供給、公共服務(wù)的設(shè)立與開(kāi)展、公共空間的建設(shè)與管理等。

（二）鄉(xiāng)村公共治理

根據(jù)公共治理的概念，可以推導(dǎo)出鄉(xiāng)村公共治理的涵義。它主要涉及到治理主體、治理對(duì)象、治理手段與治理目標(biāo)等因素。根據(jù)中國(guó)鄉(xiāng)村的狀況，可以認(rèn)為：鄉(xiāng)村公共治理是政府、村民組織與普通村民等治理主體通過(guò)自愿、平等的合作，運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益。

鄉(xiāng)村公共治理對(duì)象是鄉(xiāng)村公共事務(wù)。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村教育、鄉(xiāng)村衛(wèi)生、鄉(xiāng)村體育、鄉(xiāng)村文化五大方面的資源以及社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)是傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)。在當(dāng)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，新獨(dú)立出來(lái)的鄉(xiāng)村治安、鄉(xiāng)村服務(wù)等也屬于鄉(xiāng)村公共事務(wù)。

三、城郊鄉(xiāng)村公共治理存在的問(wèn)題

（一）C村簡(jiǎn)況

C村位于長(zhǎng)春東郊，本村人口約4千人，分為14個(gè)隊(duì)。20世紀(jì)50年代，為了給長(zhǎng)春市區(qū)供應(yīng)蔬菜，通過(guò)遷移等方式，C村慢慢形成。80年代初期部分外來(lái)人口遷入，以租地種菜為生。到了80年代中期，長(zhǎng)春城市流動(dòng)人口增加，C村因其靠近城市和房租便宜，租住人口增加，主要為外來(lái)務(wù)工或經(jīng)商人口。到2010年10月，租住人口已大大超過(guò)本村居民，比例為3：1。20世紀(jì)90年代之后，長(zhǎng)春城市擴(kuò)展開(kāi)始征收C村土地，經(jīng)歷兩次大規(guī)模征地，C村目前基本沒(méi)有種植土地，僅剩中心居住區(qū)域，周邊被廠房或企事業(yè)單位覆蓋。因?yàn)槭ネ恋?，C村主要以務(wù)工、收租或小經(jīng)營(yíng)為生。

（二）C村公共治理存在的問(wèn)題

通過(guò)調(diào)查，C村在公共治理上的問(wèn)題主要有：

（1）公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足。鄉(xiāng)村的一些必需事項(xiàng)，如修路、架橋、引水、農(nóng)田設(shè)施建設(shè)等，C村目前問(wèn)題較多。C村租住人口和流動(dòng)人口都較多，而C村公共廁所較少，例如在C村的9隊(duì)居區(qū)，只有一所公共廁所，早上如廁需要排隊(duì)，需要等待超過(guò)半個(gè)小時(shí)，而且?guī)緹o(wú)人打掃，衛(wèi)生很差。2010年夏季長(zhǎng)春地區(qū)多雨成澇，C村排水不暢，導(dǎo)致雨水倒灌入宅，形成一定損失。10月底筆者進(jìn)入村巷，還偶爾可見(jiàn)路邊很深的積水，很多自種的果木蔬菜等被淹死。租戶周先生說(shuō)：“村子里面玩的設(shè)施，娛樂(lè)場(chǎng)，健身器材，什么也沒(méi)有；就一個(gè)街道，大泡子，等冬天時(shí)全是雪、垃圾堆的，街口一大堆，廁所一大堆，想過(guò)車都過(guò)不了，一冬都沒(méi)人收拾。”

（2）公共治安存在隱患。C村租住人口和流動(dòng)人口較多，而且處于城郊，臨近大道，交通繁雜，這些都導(dǎo)致C村公共治安成為一個(gè)難題。在調(diào)查中，問(wèn)及是否存在偷盜等現(xiàn)象，租地戶趙大爺表示：“現(xiàn)在說(shuō)不少，也不清楚是外來(lái)人口還是本地人，出現(xiàn)過(guò)白天撬開(kāi)窗戶入室盜竊的現(xiàn)象?！?/p>

問(wèn)：這地方有沒(méi)有人管？

周：派出所很少來(lái)。

問(wèn)：也沒(méi)治安巡邏什么的？

周：沒(méi)有。這麻將館海了。警察要是成天巡邏，誰(shuí)敢呀！是不是？

問(wèn)：村委會(huì)和你們的聯(lián)系多不多？

周：不多。村委會(huì)是誰(shuí)我們都不知道。

問(wèn)：那你們租戶租到這邊來(lái)，他們不會(huì)有什么登記嗎？周：沒(méi)有登記。只有水費(fèi)電費(fèi)有人收。

（3）公共治理體系不完善

對(duì)鄉(xiāng)村而言，公共治理需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民組織與全體村民一道，通過(guò)規(guī)范的方式，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理與建設(shè)。但在調(diào)查中，筆者發(fā)現(xiàn)，對(duì)于村內(nèi)公共事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)缺位，因此有上述“派出所很少來(lái)，沒(méi)有治安巡邏”，導(dǎo)致麻將館盛行，偷盜偶發(fā)；村委會(huì)與村民的關(guān)系出現(xiàn)分離，村領(lǐng)導(dǎo)追求私人利益，或者積極與上級(jí)交往而忽視與村民的聯(lián)系。

問(wèn)：咱們這的村委會(huì)怎么樣？家里有點(diǎn)啥事，村委會(huì)也能幫著出面什么的嗎？

趙：沒(méi)聽(tīng)說(shuō)幫誰(shuí)忙。不知道都干啥，一年也看不著官。前一陣下大暴雨，門口像條河似的，人出不來(lái)，那時(shí)村長(zhǎng)來(lái)了，給這看看，說(shuō)給修路，這算看著了。經(jīng)常也看不著哇！

問(wèn)：據(jù)說(shuō)咱們東村這地要建廠房，要租。村集體是不是有錢？

趙：不是說(shuō)不讓建嗎？

女婿：啥玩意不讓建？建了！不讓建？到這都誰(shuí)建的？都是有權(quán)有勢(shì)的，就這個(gè)道，到南頭，都是大廠房，都出租，都有錢有勢(shì)的。老百姓是瞅在眼里，急在心里，沒(méi)招呀，你整不了人家。明明知道這塊是你的，你整不了。小馬路那邊的廠房，租出去一年十來(lái)萬(wàn)塊，老百姓是敢怒不敢言那。解決不了事，到惹人家反感，對(duì)你能好嗎！你再整急眼了，人家一擺手，有各種人，不收拾你？

四、城郊鄉(xiāng)村公共治理問(wèn)題的原因

C村公共治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，有著中國(guó)鄉(xiāng)村的某些共性，包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚很薄弱，支撐公共治理的力度不夠；小農(nóng)意識(shí)沒(méi)有完全消除，公共意識(shí)淡?。幻裰鳑Q策、民主管理、民主監(jiān)督等概念普遍缺乏認(rèn)識(shí)等。

但C村又有著城郊鄉(xiāng)村特有的狀況與動(dòng)因。例如，村中陌生人較多，集體行動(dòng)難以實(shí)現(xiàn)。通過(guò)調(diào)查分析，可以認(rèn)為C村出現(xiàn)上述問(wèn)題，其城郊鄉(xiāng)村的區(qū)位產(chǎn)生巨大影響。具體來(lái)說(shuō)，主要包括：

（1）陌生人較多，村莊公共意識(shí)淡薄甚至缺失

由于臨近城市，城郊村流動(dòng)人口往往較多。陌生人較多的鄉(xiāng)村，互動(dòng)交流難以展開(kāi)，集體行動(dòng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，生活共同體就難以建立或維持，公共意識(shí)、公共參與往往薄弱。例如C村，很多居民和鄰居基本沒(méi)有往來(lái)，在遇到公共事務(wù)或共同問(wèn)題時(shí)難以合作。

（2）由于治理困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入較少或介入不當(dāng)

城郊村人口、職業(yè)等比較復(fù)雜，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道一級(jí)政府的管理難度。例如C村，進(jìn)行人口調(diào)查管理是極為困難的，甚至連進(jìn)去通行都極為費(fèi)力。在此情況下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府不愿介入，采取不報(bào)官不究，沒(méi)消息就是無(wú)事的態(tài)度。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府則僅僅介入尋求利益，例如賣地、招商。

（3）強(qiáng)者政治抬頭

由于靠近城市，城郊村的發(fā)展機(jī)遇較多。在和城市交流發(fā)展中，馬太效應(yīng)出現(xiàn)，那些經(jīng)濟(jì)資本或社會(huì)資本較多的“能人”、領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)勢(shì)崛起，跨越經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域，成為全面精英，導(dǎo)致和普通村民的博弈極不均衡。公共治理所需的合作民主無(wú)法建立。

C村的公共治理問(wèn)題及其原因，都和城郊村的區(qū)位有關(guān)，也和中國(guó)的社會(huì)變遷例如城市化和市場(chǎng)化等有著深層的關(guān)系。城郊村介于城市與鄉(xiāng)村之間，既受二者影響，又關(guān)系二者的安全與發(fā)展。應(yīng)該在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮與二者精誠(chéng)合作的前提下，促進(jìn)城郊村公共治理的發(fā)展。

［1］〔美〕詹姆斯·N·羅西瑙.沒(méi)有政府的治理［M］.張勝軍，等譯.江西：江西人民出版社，2001.

［2］朱宇.中國(guó)鄉(xiāng)域治理結(jié)構(gòu)：回顧與前瞻［M］.哈爾濱：黑龍江人民出版社，2006.

［3］沈延生.村政的興衰與重建［J］.戰(zhàn)略與管理，1998，（6）.

［4］于建嶸.鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑［J］.戰(zhàn)略與管理，2002，（6）.

湯道化（1979－），男，長(zhǎng)春工業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，吉林大學(xué)博士研究生，主要從事社會(huì)學(xué)研究。