省直管縣改革:緣起、路徑與未來方向

鐘曉敏,操世元

(浙江財(cái)經(jīng)學(xué)院財(cái)政與公共管理學(xué)院,浙江 杭州 310018)

財(cái)政 “省直管縣”體制是目前體制改革的現(xiàn)實(shí)操作,而行政 “省管縣”改革是跟進(jìn)目標(biāo)。從財(cái)政 “省直管縣”到行政 “省管縣”的改革是當(dāng)下理論界熱議的話題,也是中央文件明確提出的深化改革的方向①2006年,中央一號(hào)文件明確提出,有條件的地方可加快推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政管理體制;國家 “十一五”規(guī)劃也明確提出,要 “理順省級以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。2009年中央一號(hào)文件明確提出:穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣 (市)的體制。。然而,財(cái)政 “省直管縣”體制是如何被重視的?這項(xiàng)改革又是如何在政治層面得到回應(yīng)的?地方是如何實(shí)踐的?行政 “省管縣”體制改革的風(fēng)險(xiǎn)在哪里及如何才能有效的控制。本文擬對這些問題進(jìn)行一些學(xué)理的梳理。

一、已有文獻(xiàn)的分析

學(xué)者探討財(cái)政 “省直管縣”體制是在2000年前后開始的,財(cái)政學(xué)專家依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍經(jīng)驗(yàn)提出通過不斷減少政府層級最終形成三級財(cái)政的管理模式[1];并認(rèn)為 “省直管縣”有利于發(fā)揮省級財(cái)政的調(diào)控作用、有利于降低行政成本、有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[2][3][4][5]。但也有學(xué)者指出“省直管縣”體制可能存在一些弊端,這些弊端包括:阻礙中心城市發(fā)展戰(zhàn)略的城市化進(jìn)程[6],與現(xiàn)行行政管理體制沖突,管理幅度過大給省級政府帶來的管理和財(cái)政壓力等[7],“省直管縣”還不具備在全國普遍推行的意義,更不可一刀切,對是否推行省直管縣,各地應(yīng)因地制宜[8]。在地方性經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上,對浙江 “省直管縣”改革的歷程、成效等所作的研究很多[9][10]。

公共行政對 “省管縣”的研究上,學(xué)者主要從當(dāng)前市管縣體制的不足著眼,倡導(dǎo)實(shí)行省管縣體制。如通過對江蘇市管縣體制的案例研究提出省直接管理縣的公共行政管理體制[11][12];通過 “縣財(cái)省管”等改革實(shí)踐的分析提出了地方行政體制改革的思路與實(shí)施途徑[5]。不過也有學(xué)者認(rèn)為,市管縣體制雖然存在一定的弊端,但仍然有著十分重要的積極作用,市管縣體制是改革開放以來對行政區(qū)劃體制進(jìn)行改革和創(chuàng)新的一個(gè)探索,目前存在的問題只是需要我們在實(shí)踐中進(jìn)一步完善[13]。行政省管縣會(huì)衍生出一系列問題,如何克服這一系列問題成為能否推行行政省管縣的關(guān)鍵[14]。由于省管縣在行政上推行面臨的一系列問題,推行行政省管縣的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)就必須實(shí)行分步走戰(zhàn)略 (張占斌,2006;梁煜璋,2009)[15]。

作為一種體制內(nèi)創(chuàng)新活動(dòng),已有文獻(xiàn)大都是基于 “省直管縣”現(xiàn)象描述對 “省直管縣”體制作定性分析,無疑對我們認(rèn)識(shí) “省直管縣”體制具有非常重要意義,但已有的研究都缺乏對 “省直管縣”體制改革緣起與演進(jìn)過程分析。本文正是在對 “省直管縣”體制的緣起、演進(jìn)分析的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)探討制約 “省直管縣”體制改革的約束條件及進(jìn)一步改革的可能路徑和方向。

二、改革緣起:財(cái)政 “省直管縣”體制被重視

從上世紀(jì)80年代開始,為加強(qiáng)地方管理,落實(shí)中心城市帶動(dòng)周邊發(fā)展的思路,我國地方行政體制開始將行政公署轉(zhuǎn)化為一級實(shí)體政府——地級市,依據(jù)我國預(yù)算法和地方組織法規(guī)定,一級政府一級財(cái)政,上級政府領(lǐng)導(dǎo)下級政府,省領(lǐng)導(dǎo)地級市,地級市領(lǐng)導(dǎo)縣、區(qū)與縣級市,縣、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政體制。而地處我國東南沿海的浙江省雖然在行政體制改革方面與國家是同步推進(jìn)的,卻唯獨(dú)在財(cái)政體制方面保持了自1953年以來的省直接管理縣的體制①即縣級財(cái)政與市級財(cái)政地位平等,市、縣分別與省財(cái)政發(fā)生收支往來關(guān)系,財(cái)政結(jié)算、各專項(xiàng)資金的分配 (含與部門聯(lián)合分配的資金)、資金的調(diào)度等都是由省直接到縣 (市),無需經(jīng)過市級財(cái)政。在這種體制下,地級市預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅來自于市本級,與行政轄區(qū)內(nèi)的縣 (市)沒有財(cái)政隸屬關(guān)系,只在預(yù)算外各種行政規(guī)費(fèi)方面存在結(jié)算關(guān)系。。

1994年實(shí)行分稅制改革以后,國家在財(cái)政收入方面的實(shí)力大大增強(qiáng),而地方特別是縣級及其以下財(cái)政開始趨緊,又因當(dāng)時(shí)重視GDP的數(shù)字增長,各縣級政府僅有的財(cái)力主要傾向經(jīng)濟(jì)建設(shè),使得地方上用于公共服務(wù)的財(cái)政支出減少,很多地方財(cái)政被戲稱是吃飯財(cái)政。要發(fā)展就必須借債,由此而來,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就背上了沉重的債務(wù),相當(dāng)多的事業(yè)單位甚至不能按時(shí)發(fā)放工資,農(nóng)村學(xué)校教師工資被拖欠成為普遍現(xiàn)象。當(dāng)時(shí),為解決地方財(cái)政增收、經(jīng)濟(jì)困難等問題,學(xué)界與政府部門都在尋找解決之道。在將目光投向財(cái)政狀況較好的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)考察時(shí),浙江的縣級財(cái)政優(yōu)勢與其特定的財(cái)政體制被認(rèn)為是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展秘密武器[16]。中央財(cái)政部門當(dāng)時(shí)也向國家的主要決策者建言,認(rèn)為財(cái)政省直接管理縣的體制是解決地方財(cái)政困難的有效方式。隨著改革觀念的深入,這種一開始就被中央默許的地方實(shí)踐,到2000年以后也開始被明確支持。一些地方出于解決財(cái)政困難的考慮,開始效仿浙江的做法,財(cái)政 “省直管縣”體制改革就演變?yōu)榇龠M(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法。

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深化,分散決策的分權(quán)化改革趨勢需要在政府與社會(huì)在資源的配置、經(jīng)濟(jì)的管理和社會(huì)的服務(wù)等方面重新建構(gòu)新的合作關(guān)系。分權(quán)化改革,從政府權(quán)力的角度看,主要是指政府和社會(huì)分權(quán),分權(quán)化的過程就是政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移資源配置、經(jīng)濟(jì)管理和社會(huì)服務(wù)方面的事務(wù)性職能的過程,是一個(gè)政府職能社會(huì)化的過程。它要求政府從高立于社會(huì)之上轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極融入社會(huì)之中,權(quán)力的重心需要下沉,其原則就是 “凡低一級政府能做好的事,高一級政府就沒必要插手”。從而使政府縱向結(jié)構(gòu)由金字塔型向扁平型轉(zhuǎn)變[17]。這樣從理論上也為取消或虛化市級政府,實(shí)現(xiàn)省管縣 (市)的體制改革思路奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。由于財(cái)政體制與行政管理體制密切相關(guān),如果只是單一的財(cái)政體制的調(diào)整必然在施行過程中出現(xiàn)很多障礙,組織理論認(rèn)為,減少組織層級會(huì)降低組織運(yùn)行成本,提高組織效率。這樣的財(cái)政體制改革就被擴(kuò)展到地方政府的行政體制上來了,就由單一的改革目標(biāo)上升為推進(jìn)政治體制改革的高度,在政治上得到了回應(yīng)。

三、浙江的實(shí)踐案例——邁向行政 “省管縣”做法

作為財(cái)政 “省直管縣”最為有代表性的浙江省,長期以來還延續(xù)著縣 (市)委書記、縣 (市)長由省里直管的干部管理制度,這是推進(jìn)行政 “省管縣”的核心要素之一。從上世紀(jì)90年代以來浙江在完善財(cái)政 “省管縣”的基礎(chǔ)上,在中央政府的支持下,開始實(shí)施 “強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”到 “擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了先行擴(kuò)權(quán),把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣,穩(wěn)步探索與推進(jìn) “省管縣”行政體制改革。

1992省委、省政府年出臺(tái)了擴(kuò)大蕭山、余杭、鄞縣等13個(gè)市 (縣)部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的政策,主要包括擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批權(quán)、外商投資項(xiàng)目審批權(quán)等4項(xiàng)。1997年,同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,主要有固定資產(chǎn)投資審批管理權(quán)限等11項(xiàng)。2002年,進(jìn)一步擴(kuò)大和完善20個(gè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣 (市)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限,將313項(xiàng)原本屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放給這些縣市,這些權(quán)限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的所有方面。2006年,又再次擴(kuò)大義烏市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限改革試點(diǎn)工作。決定除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外,賦予義烏市與設(shè)區(qū)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。2008年12月29日,浙江省正式下發(fā) 《關(guān)于擴(kuò)大縣 (市)部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的通知》,下放所有縣市443項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)。這意味著,在這次改革之后,縣域擴(kuò)權(quán)的范圍擴(kuò)大到全省所有縣。有學(xué)者認(rèn)為這是浙江由外源性到內(nèi)源性推動(dòng)行政 “省直管縣”的改革表現(xiàn)[18]。

四、“省直管縣”改革的拓展與深化的約束條件分析

1.財(cái)政體制改革只涉及技術(shù)問題,而行政體制改革將涉及政治安全等眾多利益調(diào)整的障礙

財(cái)政機(jī)關(guān)是地方政府部門,財(cái)政體制是一種具體的部門管理體制,“省直管縣”改革只是涉及管理中的技術(shù)性問題,影響面較窄,而行政體制 “省管縣”改革牽涉的面較廣,復(fù)雜困難很多,因?yàn)榈胤秸诠芾碇胁粌H要考慮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理效率的問題,更要關(guān)注社會(huì)穩(wěn)定與進(jìn)步的政治問題。所以從財(cái)政 “省管縣”到行政 “省管縣”看似是簡單的擴(kuò)大縣行政管理權(quán)限的問題,實(shí)際上是面臨巨大的通盤性體制再造的壓力,如對地級市如何進(jìn)行職能定位?如何發(fā)展?縣一級的政府部門接受直接管理的能力問題,及其由此將帶來的公安、工商、海關(guān)、銀行、司法、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)等直屬部門的層級設(shè)置的調(diào)整。實(shí)行行政 “省管縣”體制,必然要對公共行政權(quán)力和社會(huì)資源重新分配,這種體制上的大手術(shù),牽扯各級各部門行政權(quán)力的重新劃分,牽涉到數(shù)以萬計(jì)的干部,政治上的震蕩將很大,并且原有體制轉(zhuǎn)換過程中一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決的情況下,新的牽涉眾多利益的行政 “省管縣”改革必然是困難重重。

2.行政 “省管縣”可能會(huì)出現(xiàn)管理幅度變寬,從而導(dǎo)致部分省級政府管理能力不足的問題

如果市、縣都直接接受省級政府管理,“省管縣”遇到的現(xiàn)實(shí)管理難題就是省政府的有效管理半徑和能力問題[19]。管理科學(xué)揭示出這樣一條規(guī)律,即控制幅度與管理層級之間存在著一種內(nèi)在的對應(yīng)關(guān)系:在一個(gè)巨型組織中,控制幅度大,就會(huì)減少管理層級,相反,控制幅度小,就必然增加管理層級。而控制幅度大小,既受到技術(shù)條件的制約,也受到管理目的和管理理念的影響。“省管縣”的數(shù)量超過一定規(guī)模后,管理的難度肯定增加;如果現(xiàn)在的省域范圍不變的話,部分省份把100多個(gè)縣的問題都集中到省里指導(dǎo)協(xié)調(diào),政府管理半徑和能力顯然遭遇挑戰(zhàn),管理的效率也不一定高。要推行行政省管縣體制,必然觸及到行政區(qū)劃體制改革,而行政區(qū)劃與政府層級變化有一個(gè)自然的發(fā)育過程,只可順勢而為,不可強(qiáng)力推行,全國范圍內(nèi)的行政體制與區(qū)劃的調(diào)整其障礙是非常巨大的。

3.在實(shí)踐推行中,法律層面上的沖突也是一大障礙

從財(cái)政 “省直管縣”到行政 “省管縣”的推行還涉及到法律層面的沖突?，F(xiàn)實(shí)中從中央到地方,分為中央、省 (自治區(qū)、直轄市)、市 (盟、州)、縣 (市、旗)、鄉(xiāng) (鎮(zhèn))五級人民政府,按照 《預(yù)算法》的規(guī)定,財(cái)政是政府正常運(yùn)行的保障,一級政府一級財(cái)政,我國共有五級預(yù)算,財(cái)政部門作為政府組成部門,具體管理財(cái)政事務(wù)。而且,一級政府的年度財(cái)政預(yù)算收支,要經(jīng)過同級人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)。而實(shí)行財(cái)政 “省直管縣”后,勢必縣財(cái)政直接與省對接,不再與市 (地級)掛鉤,再到行政 “省管縣”就要求縣級政府在行政上也不與市 (地級)聯(lián)系。然而,現(xiàn)在市級權(quán)力機(jī)關(guān)的組成與職權(quán),依照 《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定,省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)代表由下一級的人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生;縣級以上的地方各級人民代表大會(huì)行使的職權(quán)如審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告;討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)等。20世紀(jì)80年代初以來省-市-縣的層級節(jié)制逐步形成了慣例。這顯然是從財(cái)政 “省管縣”到行政 “省管縣”必須解決的法律層面的實(shí)際問題。

五、“省直管縣”改革的路徑分析

1.浙江模式的路徑及思考

被學(xué)界稱之為 “省管縣”浙江模式的體制改革,主要特點(diǎn)有三個(gè)方面,一是市、縣的主要干部都是省委決定;二是財(cái)政體制一直是省管縣的做法;三是漸次擴(kuò)大縣級政府經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)管理和公共服務(wù)等權(quán)限,保持地級市的級別層次。浙江模式的條件有兩點(diǎn),一是民營經(jīng)濟(jì)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá),省級財(cái)政有一定調(diào)控能力;二是省域面積較小,中心城市較少而且較弱。浙江模式很重要的經(jīng)驗(yàn)就是財(cái)政體制上的省管縣逐步推進(jìn)到行政上省管縣,是一個(gè)漸進(jìn)的過程。

浙江模式仍是目前多數(shù)地區(qū)推行省管縣改革可供參考的路徑,浙江模式的范本要求推行省管縣的體制改革可以先在單一的地方財(cái)政體制進(jìn)行,便于在省級范圍內(nèi)統(tǒng)籌大區(qū)域發(fā)展,激勵(lì)與扶植區(qū)域條件較好的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,然后有區(qū)別分檔次地?cái)U(kuò)大縣級政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限,縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的任命管理權(quán)上收到省委組織部。展望浙江模式可以看到,將來省域內(nèi)不存在市管縣的體制,市與縣地位相等,只是管轄范圍不同,管理重心與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)有別,實(shí)現(xiàn)從財(cái)政的省管縣到行政的省管縣。這種模式可以在全國大多數(shù)省份實(shí)施,西部、邊疆、地域與民族狀況不適宜的地方可以保持現(xiàn)行的國家行政管理體制。浙江模式的推行體現(xiàn)了因地制宜、穩(wěn)妥推進(jìn)、地方特色實(shí)踐原則,其借鑒價(jià)值在于漸進(jìn)解決了區(qū)域發(fā)展與行政管理體制間的障礙,有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

2.海南模式的路徑及思考

而海南模式的特殊性就更加明顯,其省域面積小,縣級區(qū)域少且是新建獨(dú)立行政區(qū)劃的省情,海南從1988年建省開始就沒有實(shí)行市管縣,海南省共有20個(gè)地、市、縣、開發(fā)區(qū)、辦事處等單位,地、市、縣等都是由省直接管理,是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)單元,不存在地級市對縣的行政管理的隸屬關(guān)系。海南模式代表的一種方向,即是新建的省級單位,采取的是一套完全新的行政管理體制,回歸憲法規(guī)定的地方三級行政管理體制。

六、進(jìn)一步的思考

實(shí)行省管縣的體制改革,根本上說在政治維度上要有利于國家的穩(wěn)定,在經(jīng)濟(jì)維度上要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,在社會(huì)維度上要達(dá)到社會(huì)和諧有序的目標(biāo)。作為行政管理體制改革的生動(dòng)實(shí)踐,從財(cái)政“省管縣”到行政 “省管縣”改革直接目的是有利于進(jìn)一步調(diào)整理順省、市、縣三級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系,探索扁平化的行政管理新模式;有利于提高縣級政府自主決策、自我協(xié)調(diào)的能力,激發(fā)發(fā)展活力,加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;有利于減少行政層級、提高行政效能,增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)能力,從而更直接、更主動(dòng)、近距離地為市場主體和社會(huì)公眾提供省事、省時(shí)、省錢的有效服務(wù)。然而,我們必須要強(qiáng)調(diào)如下兩個(gè)觀點(diǎn):

1.實(shí)行了財(cái)政 “省管縣”不是說等于地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)就一定能夠很好發(fā)展,浙江經(jīng)驗(yàn)的作用可能被誤讀與夸大了。提及浙江財(cái)政省管縣的做法,很多人很自然地聯(lián)系到浙江區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá),聯(lián)系到浙江能連續(xù)幾年雄踞 “百強(qiáng)縣”榜首,甚至有專家認(rèn)為,省管縣財(cái)政體制正是浙江塊狀經(jīng)濟(jì)和民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的重要 “秘密武器”。這樣的結(jié)論存在認(rèn)識(shí)上的片面,事實(shí)上浙江實(shí)行省管縣的財(cái)政體制由來已久,上世紀(jì)90年代前浙江的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其他省份區(qū)別不大,“1993年,浙江財(cái)政非常困難,不僅47個(gè)市、縣出現(xiàn)赤字,連省會(huì)杭州都要每月借錢才能發(fā)放工資。最困難時(shí),省級機(jī)關(guān)發(fā)工資也得四處籌措。1994年,浙江省財(cái)政廳對17個(gè)貧困縣按原體制增補(bǔ)5500萬元,結(jié)果還是出現(xiàn)1.22億元的赤字,”①顧春:《塊狀經(jīng)濟(jì)是如何長大的 (縣財(cái)省管?探索與困惑②)——浙江調(diào)查》,載人民網(wǎng)-《人民日報(bào)》,2010年8月9日;參見http://theory.people.com.cn/GB/41038/12377760.html.2011年6月6日瀏覽。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)也普遍拖欠事業(yè)單位職工的工資。所以,財(cái)政省管縣體制也不能直接促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而浙江地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來的動(dòng)力是省級政府部門供給的激勵(lì)政策與財(cái)政體制,這些配套政策如1994年富?？h的 “億元縣上臺(tái)階”政策;1995年貧困縣的 “兩保兩掛”政策;1997年的 “兩保兩聯(lián)”政策;1999年的 “三保三掛”、“三保三聯(lián)”政策,這些政策激發(fā)了地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)的熱情,浙江經(jīng)濟(jì)有了持久的活力源,進(jìn)入新世紀(jì)以后,浙江結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的變化不斷適時(shí)調(diào)整其財(cái)政政策,如2003年,浙江重新調(diào)整原有的政策,出臺(tái)了新的 “兩保兩掛”和 “兩保一掛”政策,2008年又統(tǒng)一調(diào)整為 “分類分檔激勵(lì)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制”。浙江的經(jīng)驗(yàn)表明,財(cái)政 “省直管縣”體制只是搞活地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的一個(gè)變量,有了省管縣的財(cái)政體制還需要相應(yīng)的激勵(lì)政策配套才能有效發(fā)揮這一體制的理想效用。

2.從財(cái)政 “省管縣”到行政 “省管縣”體制改革是一個(gè)不斷認(rèn)識(shí)深化的過程,是國家體制改革推進(jìn)的必然選擇。

自2002年中央認(rèn)可 “省直管縣”財(cái)政體制以來,“省管縣”體制改革先后在全國20多個(gè)省(市)展開[20]。財(cái)政部在2005年1月制定的 《關(guān)于切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的意見》中,在 “關(guān)于推行省對縣財(cái)政管理方式改革試點(diǎn)”部分中,對 “省管縣”就提出了要求,對財(cái)政困難縣要在體制補(bǔ)助、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、專項(xiàng)補(bǔ)助、資金調(diào)度等方面直接核定并監(jiān)管到縣。2005年6月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上明確指出:“要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式,具備條件的地方,可以推進(jìn) ‘省管縣'的改革試點(diǎn)?！崩^而隨著我國中央財(cái)政的富裕,我國社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向構(gòu)建小康社會(huì),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,特別是在城鄉(xiāng)一體化與推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)下,2008年以來,黨和政府連續(xù)下發(fā)了 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見》(中發(fā) [2008]12號(hào))、《國務(wù)院關(guān)于編制2009年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》(國發(fā) [2008]35號(hào))以及 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》(中發(fā) [2009]1號(hào))中關(guān)于 “推進(jìn) ‘省直管縣'財(cái)政管理方式改革,《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》(財(cái)預(yù) [2009]78號(hào))以及第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要等文件。明確了改革的總體目標(biāo)是,2012年底前,力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣 (市)的體制?？梢赃@樣研判,各地鮮活的財(cái)政省管縣實(shí)踐必將走向行政體制的省管縣,這是改革的必然選擇。

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