災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建

張憲冰,張妮妮

(東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130024)

災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建

張憲冰,張妮妮

(東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院,吉林長(zhǎng)春130024)

災(zāi)害的發(fā)生會(huì)使人產(chǎn)生心理創(chuàng)傷,這種心理創(chuàng)傷需要及時(shí)有效地進(jìn)行心理救助。災(zāi)害心理救助是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,需要法律的規(guī)范和引導(dǎo)。因此,相關(guān)法律的制定是災(zāi)害心理救助的前提和保障。筆者探討了災(zāi)害心理救助法律體系構(gòu)建的意義,分析了當(dāng)前我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系存在的問題,在此基礎(chǔ)上提出了建設(shè)災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)想,以推進(jìn)我國(guó)心理救助的法制化進(jìn)程。

災(zāi)害;心理救助;法律體系

近年來世界范圍內(nèi)的地震、海嘯等重大災(zāi)害頻發(fā),災(zāi)害的發(fā)生對(duì)人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全造成了巨大的破壞影響,人們生存的基本環(huán)境遭到破壞。同時(shí),災(zāi)害對(duì)人們的心理也會(huì)產(chǎn)生重大創(chuàng)傷,其一部分心理創(chuàng)傷難以自愈,需要進(jìn)行及時(shí)有效的心理救助。災(zāi)害心理救助是災(zāi)害救助的重要組成部分,是一項(xiàng)持續(xù)而穩(wěn)定的系統(tǒng)工程,需要心理救助專業(yè)隊(duì)伍和政府管理者的共同參與,尤其是需要國(guó)家和政府的積極引導(dǎo),制定災(zāi)害心理救助的有效措施。其中,心理救助法律體系的完善是災(zāi)害心理救助的基礎(chǔ)和保障。

一、構(gòu)建災(zāi)害心理救助法律體系的意義

法律是指中華人民共和國(guó)現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)、司法解釋、地方法規(guī)、地方規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件以及對(duì)于該等法律法規(guī)的不時(shí)修改和補(bǔ)充。法律有廣義、狹義兩種理解,廣義上講,法律泛指一切規(guī)范性文件;狹義上講,僅指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件[1]。本文所指的法律是廣義上的法律含義。災(zāi)害心理救助法律體系屬于法律體系的范疇,它是指國(guó)家針對(duì)各種災(zāi)害及其引起的心理創(chuàng)傷問題,制定的有關(guān)心理救助的法律規(guī)范的總稱,對(duì)災(zāi)害心理救助工作具有重要意義。

(一)有助于明確災(zāi)害心理救助的方向與總體規(guī)劃

法律是依照一批在司法和行政過程中運(yùn)用權(quán)威性的律令來實(shí)現(xiàn)高度專門化社會(huì)控制的一種制度,具有全局性、權(quán)威性與強(qiáng)制性。災(zāi)害心理救助是災(zāi)害救助的重要組成部分,是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,災(zāi)害心理救助立法能夠加強(qiáng)國(guó)家和政府對(duì)心理救助的積極引導(dǎo),加強(qiáng)心理救助工作的規(guī)范、長(zhǎng)效、公平、公開,減少盲目指揮,并且能夠調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量的共同參與,從而明確災(zāi)害心理救助的方向和總體規(guī)劃。災(zāi)害心理救助法律的缺失會(huì)導(dǎo)致災(zāi)害心理救助的方向和總體規(guī)劃不明確,心理救助將會(huì)陷入多種不確定性的因素,使災(zāi)害心理救助無序化和隨機(jī)化,從而導(dǎo)致其缺乏科學(xué)性與有效性。例如,在心理救助的社會(huì)力量救助中,社會(huì)公眾的救助來自于人類與生俱有的美德和同情心而不是理智、濃厚的公民意識(shí),災(zāi)害心理救助非常需要政府領(lǐng)導(dǎo)的號(hào)召和民眾的同情以及熱情,這是毋庸置疑的,但不可避免的缺陷在于其具有主觀性和人為因素,這將導(dǎo)致心理救助工作不能擺脫過多的偶然性和不穩(wěn)定性因素的影響。由此可見,災(zāi)害心理救助需要在法律的規(guī)范和引導(dǎo)下展開,災(zāi)害心理救助立法能夠明確心理救助的方向和總體規(guī)劃,從而引導(dǎo)心理救助工作在總體布局下科學(xué)有序地進(jìn)行。

(二)有助于保障災(zāi)害心理救助的科學(xué)性

法律是在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行的、具有科學(xué)性與權(quán)威性的規(guī)定。對(duì)于重大災(zāi)害來說,心理救助涉及社會(huì)各個(gè)層面,因此災(zāi)害救助工作涉及內(nèi)容非常廣泛,需要全社各方面的共同努力才能完成。災(zāi)害心理救助立法有利于保障災(zāi)害心理救助的科學(xué)性：其一,法律規(guī)定政府、社會(huì)團(tuán)體和公民的相關(guān)責(zé)任,規(guī)定政府、社會(huì)組織和公民在發(fā)生自然災(zāi)害的緊急情況下可以做什么,應(yīng)當(dāng)做什么和禁止做什么,承擔(dān)什么責(zé)任和義務(wù),能確保災(zāi)害救助工作的順利進(jìn)行;其二,法律保障災(zāi)害心理救助系統(tǒng)的確立,其中,災(zāi)害心理救助方案是核心,是災(zāi)害心理救助的支柱和技術(shù)核心?！艾F(xiàn)代的心理咨詢和干預(yù)研究發(fā)現(xiàn),在災(zāi)害心理救助中綜合干預(yù)更為有效,即把直接個(gè)體干預(yù)和間接家庭干預(yù)、學(xué)校干預(yù)、社會(huì)干預(yù)等相結(jié)合,多種干預(yù)方法齊頭并進(jìn)”[2]。災(zāi)害心理救助系統(tǒng),尤其是救助方案的建立需要法律的明確規(guī)范和保障,以加強(qiáng)心理救助的科學(xué)性、合理性和可操作性。由此可見,在完善的法律制度保障下,由國(guó)家統(tǒng)一部署,有專門管理部門統(tǒng)籌,有專業(yè)隊(duì)伍實(shí)施,有具體心理救助方案依循,將會(huì)保障心理救助的科學(xué)性和有效性。

(三)有助于加速災(zāi)害心理救助的法制化建設(shè)

災(zāi)害心理救助必須在國(guó)家法律規(guī)范、指導(dǎo)與監(jiān)督之下進(jìn)行,災(zāi)害心理救助法制化建設(shè)已成為世界各國(guó)進(jìn)行心理救助工作的重中之重。法制化建設(shè)可以說是完善有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的過程。在災(zāi)害心理救助法制化建設(shè)中,法制化建設(shè)包含了構(gòu)建心理救助法律體系、建立心理救助的保障機(jī)制、監(jiān)督法律運(yùn)行的過程、明確違反法律時(shí)的懲治措施等,這是法制化建設(shè)的整體過程。災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建在心理救助法制化建設(shè)中居于基礎(chǔ)和奠基地位,對(duì)法制化建設(shè)的其他環(huán)節(jié)具有重要影響作用;同時(shí),有助于對(duì)災(zāi)害心理救助進(jìn)行合理科學(xué)的定位,有利于促進(jìn)災(zāi)害心理學(xué)研究的發(fā)展和災(zāi)害心理學(xué)理論體系的建立。災(zāi)害救助立法在國(guó)際上當(dāng)屬通例,很多法治國(guó)家比如日本、美國(guó)、歐洲的許多國(guó)家都先后進(jìn)行了災(zāi)害救助方面的立法。完善的災(zāi)害救助法律可以保障災(zāi)民能夠及時(shí)地從國(guó)家和社會(huì)獲得心理、物質(zhì)幫助,也能規(guī)范慈善團(tuán)體等非營(yíng)利組織的救災(zāi)行為。當(dāng)前,我國(guó)政府已經(jīng)關(guān)注到法制化建設(shè)對(duì)于災(zāi)害心理救助的重要意義,并且出臺(tái)了一些相關(guān)法律,如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中規(guī)定了應(yīng)對(duì)突發(fā)災(zāi)害事件中的應(yīng)急處置工作人員,應(yīng)該按照規(guī)定給予補(bǔ)助或補(bǔ)償,還應(yīng)該提供心理及司法援助。因此,災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建有利于加速災(zāi)害心理救助的法制化建設(shè)進(jìn)程。

二、我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系存在的問題

近年來,我國(guó)地震、水災(zāi)、火災(zāi)等災(zāi)害時(shí)有發(fā)生,為了有效進(jìn)行災(zāi)難應(yīng)對(duì)與災(zāi)害救助,我國(guó)逐漸開始重視災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建,相關(guān)的法律也相繼出臺(tái),尤其是2000年以后,我國(guó)在借鑒西方心理救助立法的基礎(chǔ)上,逐漸開始構(gòu)建災(zāi)害心理救助法律體系,如2009年5月頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》指出“地震災(zāi)區(qū)的地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織做好救助、救治、康復(fù)、補(bǔ)償、撫恤、安置、心理援助、公共文化服務(wù)等工作”[3]。我國(guó)災(zāi)害心理救助體系的構(gòu)建體現(xiàn)了災(zāi)害心理救助工作的重要性與迫切性,其對(duì)災(zāi)害心理救助提出的總體規(guī)劃,有效地保障了災(zāi)害心理救助工作的積極開展。然而,我國(guó)當(dāng)前的災(zāi)害心理救助法律體系的構(gòu)建尚存在一些亟待解決的問題。

(一)處于法律體系構(gòu)建的初步探索階段,法制化進(jìn)程緩慢

法律體系的構(gòu)建并非一蹴而就,而是處于從無到有、從不完善到完善的發(fā)展過程中。分析我國(guó)當(dāng)前的災(zāi)害心理救助法律體系,可以看出法律體系的構(gòu)建仍處于逐步的發(fā)展過程中,處于初步探索階段,法制化進(jìn)程緩慢。從我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的發(fā)展來看,經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段,分別是以精神衛(wèi)生服務(wù)為重心的發(fā)展階段和初步納入災(zāi)害救助法律體系的發(fā)展階段。在第一階段,我國(guó)將心理救助作為精神衛(wèi)生服務(wù)的一部分,并未專門在災(zāi)害救助法律中體現(xiàn)。例如2002年4月頒布的《中國(guó)精神衛(wèi)生工作規(guī)劃(2002-2010年)》中規(guī)定,在發(fā)生重大災(zāi)難后,當(dāng)?shù)貞?yīng)進(jìn)行精神衛(wèi)生干預(yù),并展開受災(zāi)人群心理應(yīng)急救援工作,而且,該文件中還規(guī)定了對(duì)一半以上的受災(zāi)人群提供心理救助服務(wù),這一規(guī)定不僅強(qiáng)調(diào)為受災(zāi)人群提供心理救助,還進(jìn)一步明確了心理救助人群的范圍。在第二階段,災(zāi)害心理救助法律體系初步納入災(zāi)害救助的整體法律體系之中。迄今為止,我國(guó)規(guī)定心理救助的國(guó)家級(jí)災(zāi)害救助法律體系主要有四項(xiàng),包括2006年1月頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、2008年6月頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》、2008年8月頒布的《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》和2009年5月修訂后施行的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》,如《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》第十二章“精神家園”中指出“精神家園的恢復(fù)重建,要重點(diǎn)做好災(zāi)區(qū)群眾心理疏導(dǎo),加強(qiáng)社區(qū)人文關(guān)懷,弘揚(yáng)偉大抗震救災(zāi)精神和中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等工作”[4]59-61。這些法律的制定,體現(xiàn)了我國(guó)已經(jīng)關(guān)注到了災(zāi)害心理救助工作的重要程度,并且也對(duì)災(zāi)害心理救助提出了規(guī)劃部署,但這些心理救助法律體系更多是強(qiáng)調(diào)心理救助的重要性,對(duì)于心理救助機(jī)構(gòu)、方案、人員及培訓(xùn)等方面沒有做出明確的規(guī)范。總體來說,我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的建構(gòu)仍舊處于初步探索階段,在此階段,我國(guó)心理問題干預(yù)科學(xué)剛剛起步,法制建設(shè)缺乏心理學(xué)與法學(xué)相關(guān)人才,心理救助法律研究有待加強(qiáng);心理干預(yù)問題還沒有引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注,一些法律是災(zāi)難發(fā)生后制定的等等,這些問題導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)心理救助體系的不完善。因此,應(yīng)正視這些問題,尋求解決途徑,加速心理救助法制化的進(jìn)程。

(二)法律體系的全面性、整合性和可操作性有待提高

我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的全面性、整合性和可操作性有待提高。首先,我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的全面性有待加強(qiáng),雖然我國(guó)已頒布災(zāi)害救助的法律體系,在法律條文中明確了災(zāi)害心理救助的必要性,但規(guī)定不夠全面和詳細(xì)。如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中僅僅規(guī)定了對(duì)突發(fā)公共事件中的傷亡人員、應(yīng)急處置工作人員,國(guó)家要按照規(guī)定給予撫恤、補(bǔ)助或補(bǔ)償,并提供心理及司法援助,顯然這一規(guī)定并不全面,沒有涉及全面受災(zāi)人群的心理救助,使得無法進(jìn)一步指導(dǎo)具體的心理救助工作。其次,相關(guān)的災(zāi)害救助法律在如何協(xié)調(diào)心理救助和物質(zhì)救援方面沒有明確的指導(dǎo)性規(guī)定,缺乏整合性。如《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》中也指出地震災(zāi)區(qū)的地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織做好救助、救治、康復(fù)、補(bǔ)償、撫恤、安置、心理援助、公共文化服務(wù)等工作。這一規(guī)定只是強(qiáng)調(diào)了地方政府負(fù)責(zé)心理救助工作,但沒有明確心理救助與公共服務(wù)等其他方面的救助力量如何整合,如何在救助的整體系統(tǒng)中保障救助工作的有效進(jìn)行。再次,災(zāi)害心理救助法律體系的可操作性不強(qiáng)。如2008年6月頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》第三十五條規(guī)定“民政部門具體組織實(shí)施受災(zāi)群眾的臨時(shí)基本生活保障……對(duì)孤兒、孤老、殘疾人員的安置、補(bǔ)助、心理援助和傷殘康復(fù)?！盵4]59-61這一規(guī)定僅明確了心理救助由民政部門負(fù)責(zé),但是對(duì)于如何做好心理救助工作,并沒有提出具體可操作性的規(guī)定。因此,應(yīng)加強(qiáng)法律體系的全面性、整合性和可操作性,使心理救助工作科學(xué)有效地進(jìn)行。

(三)法律文件零散,尚未形成統(tǒng)一的制度性框架

災(zāi)害心理救助特別是重大災(zāi)害后的心理救助工作極其復(fù)雜,需要國(guó)家多個(gè)部門共同協(xié)調(diào)工作。但各國(guó)研究表明,災(zāi)害心理救助的基本架構(gòu)應(yīng)以政府救助為主體,以社會(huì)救助、巨災(zāi)保險(xiǎn)及其他救助為補(bǔ)充和輔助。因此,在災(zāi)害救助的法律框架中應(yīng)該理順政府救助、社會(huì)救助和巨災(zāi)保險(xiǎn)法律制度之間的關(guān)系,使制度與制度之間緊密銜接,相互配合,發(fā)揮合力作用。在這一方面美國(guó)取得了可借鑒的經(jīng)驗(yàn),美國(guó)在1974年制定《斯塔福德災(zāi)難救濟(jì)和應(yīng)急援助法》(Robert T.Staf fo rd Disaster Relief and Emergency A ssistance Act),作為處理災(zāi)害事務(wù)的專門法案,規(guī)定總統(tǒng)和各級(jí)政府的權(quán)利與職責(zé),并授權(quán)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(Federal Emergency Management Agency,FEMA)來專門處理平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)緊急事務(wù),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)災(zāi)難援助工作全局。由此可見,美國(guó)的災(zāi)害心理救助法律體系已具有制度性框架,明確各級(jí)災(zāi)害救助人員的職責(zé),協(xié)調(diào)多種組織的關(guān)系,保障心理救助的制度化。而對(duì)于我國(guó)災(zāi)害救助法律體系來說,對(duì)于城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面重建工作的法律規(guī)定相對(duì)制度化,在法律體系中對(duì)救助的運(yùn)行進(jìn)行了明確的規(guī)定,而對(duì)于心理救助的法律規(guī)定,災(zāi)害救助法律體系中只是稍加提及,零散地存在于各個(gè)救助法律中,表現(xiàn)出零散的特點(diǎn)。因此,應(yīng)推進(jìn)心理救助法律體系制度性框架的形成,以保障心理救助的制度化。

三、我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的建設(shè)

我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系建設(shè)起步較晚,心理救助法律體系還不完善,而發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)建立了比較完備的心理救助法律體系,并在實(shí)踐中不斷發(fā)展和完善。因此,可以借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),針對(duì)我國(guó)當(dāng)前災(zāi)害心理救助法律體系存在的問題,推進(jìn)我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的建設(shè),加快其法制化進(jìn)程。

(一)加強(qiáng)法律體系的專門化和科學(xué)化,明確心理救助法律體系的地位

我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系仍處于逐步的發(fā)展過程中,處于初步探索階段,災(zāi)害心理救助法律體系的專門化程度較低。自2002年《中國(guó)精神衛(wèi)生工作規(guī)劃(2002-2010年)》頒布以后,災(zāi)害心理救助才進(jìn)入國(guó)家法律文件之中,直到2006年以后災(zāi)害心理救助才在專門的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》等國(guó)家級(jí)法律中呈現(xiàn)。而在這些法律體系中,更突出城鄉(xiāng)住房、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面的具體規(guī)定,對(duì)于心理救助的規(guī)定僅是強(qiáng)調(diào)救助必要性,缺乏系統(tǒng)性、明確可操作的規(guī)定。并且,我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的科學(xué)化程度較低。災(zāi)害心理救助法律體系的全面性、整合性和可操作性有待提高,法律文件零散,尚未形成在完善的法律制度保障下,由國(guó)家統(tǒng)一部署,有專門管理部門統(tǒng)籌,有專業(yè)隊(duì)伍實(shí)施,有具體心理救助方案依循的心理救助制度。可見,我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的專門化和科學(xué)化程度較低,無法保障災(zāi)害心理救助的科學(xué)性與有效性,這同時(shí)反映出災(zāi)害心理救助法律體系在整體災(zāi)害救助法律體系中的地位不高,沒有得到應(yīng)有的重視。

美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成災(zāi)害心理救助法律體系,并在災(zāi)害心理救助實(shí)踐的檢驗(yàn)中得到發(fā)展和完善,可以為我國(guó)法律體系建設(shè)提供借鑒。美國(guó)早在1974年就制定了處理災(zāi)害事務(wù)的專門法案《斯塔福德災(zāi)難救濟(jì)和應(yīng)急援助法》,1992年制定聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃(Federal Response Plan,FRP)和2002年通過的《國(guó)土安全法》(Homeland Security Act),都對(duì)災(zāi)害心理救助提出應(yīng)在組織、財(cái)政投入等方面提供保障措施。2003年美國(guó)政府要求建立國(guó)家事故管理系統(tǒng)(National Incident Management System,N IM S)和制訂國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃(National Response Plan,NRP),以促進(jìn)聯(lián)邦、州、地方等各級(jí)政府全面提升應(yīng)對(duì)各種威脅和挑戰(zhàn)的能力[5]。2004年正式施行的國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃包括基本計(jì)劃、附錄、緊急事件支持功能附件、支持功能附件和事故附件五部分,其在緊急事件支持功能附件的第八項(xiàng)內(nèi)容——公共健康與醫(yī)療服務(wù)中專門規(guī)定了心理救助的重要性及如何實(shí)施,美國(guó)國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃是目前國(guó)際上最為科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰?guó)家級(jí)應(yīng)急計(jì)劃之一。由此可見,美國(guó)通過完善心理救助在政府責(zé)任、救助機(jī)構(gòu)以及應(yīng)急計(jì)劃等方面來加強(qiáng)法律體系的專門化和科學(xué)化,從而保障心理救助法律體系的地位,這正是我國(guó)今后災(zāi)害心理救助體系建設(shè)的重要方向[6]。

(二)明確規(guī)定政府及機(jī)構(gòu)在災(zāi)害心理救助中的權(quán)力和職責(zé)

災(zāi)害對(duì)人的生命與財(cái)產(chǎn)安全造成了極大的威脅,為了降低災(zāi)害的破壞性,當(dāng)災(zāi)害一旦發(fā)生時(shí)災(zāi)害救助就應(yīng)立即實(shí)行,災(zāi)害救助是一種社會(huì)層面的救助系統(tǒng),涉及的人力與物力的范圍極廣,需要由政府及其職能部門來統(tǒng)一協(xié)調(diào)與總體布局。因此,災(zāi)害救助法律體系應(yīng)明確政府及機(jī)構(gòu)的權(quán)利和職責(zé),以確保災(zāi)害救助工作的順利進(jìn)行。從我國(guó)有關(guān)災(zāi)害心理救助的四項(xiàng)國(guó)家級(jí)法律可以看出,我國(guó)在法律中規(guī)定了在心理救助中政府的主導(dǎo)作用,以及規(guī)定由民政部門主要負(fù)責(zé)實(shí)施,但是對(duì)于政府及機(jī)構(gòu)在心理救助中的具體權(quán)利和職責(zé)沒有做出明確規(guī)定,這可能會(huì)使心理救助過程產(chǎn)生責(zé)權(quán)不明的問題,阻礙心理救助的系統(tǒng)有效運(yùn)行。

美國(guó)心理法律體系的建設(shè)在此方面提供了啟示。美國(guó)在1974年《斯塔福德災(zāi)難救濟(jì)和應(yīng)急援助法》中明確了國(guó)家和州政府在救助中的權(quán)利和責(zé)任：“總統(tǒng)有權(quán)提供專業(yè)的咨詢服務(wù),包括：財(cái)政援助州、地方機(jī)構(gòu)或私人心理健康組織,以提供救災(zāi)工作人員的服務(wù)或培訓(xùn),幫助主要災(zāi)難受害者,以減輕由主要災(zāi)害及其后果所引發(fā)或加重的心理健康問題”[4]59-61,當(dāng)州政府救援力量不足時(shí),總統(tǒng)可以依據(jù)該法案宣布重大災(zāi)難應(yīng)急,授權(quán)聯(lián)邦應(yīng)急管理局來專門處理平時(shí)或戰(zhàn)時(shí)緊急事務(wù),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)災(zāi)難援助工作全局[7]。并且,美國(guó)2004年正式施行了國(guó)家事故管理系統(tǒng)和國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃,在國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃中進(jìn)一步具體規(guī)定“心理健康保健由衛(wèi)生和福利部(Health and Human Services,HHS)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施,包括幫助評(píng)估心理健康需求;為救災(zāi)工作者提供災(zāi)害心理健康培訓(xùn)材料;為聯(lián)絡(luò)提供聯(lián)邦、州、地方心理健康官員負(fù)責(zé)的評(píng)估、培訓(xùn)和程序開發(fā)活動(dòng)”[8]?？梢?其國(guó)家事故管理系統(tǒng)和國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃組織把不同級(jí)別的政府、事故管理和應(yīng)急的相應(yīng)部門、非政府組織以及私營(yíng)部門整合在一起,形成一個(gè)全國(guó)性的、有凝聚力的、協(xié)調(diào)一致和緊密聯(lián)系的救助體系。由此可見,美國(guó)在法律體系建設(shè)中始終強(qiáng)調(diào)明確規(guī)定政府及機(jī)構(gòu)在災(zāi)害心理救助中的權(quán)利和職責(zé),這正是我國(guó)今后災(zāi)害心理救助體系建設(shè)的重要課題。

(三)將心理救助專業(yè)人員的資格制度與培訓(xùn)制度納入法律體系

為了確保災(zāi)害心理救助工作的有效開展,需要核定心理救助專業(yè)人員資格及做好人員培訓(xùn)工作。我國(guó)在災(zāi)害心理救助法律體系中對(duì)心理救助人員的培訓(xùn)進(jìn)行了引導(dǎo)和規(guī)范,如《國(guó)家汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》在征求意見專欄中指出開設(shè)心理咨詢熱線,培訓(xùn)心理疏導(dǎo)專業(yè)人員,要求對(duì)受災(zāi)的中小學(xué)校開展心理疏導(dǎo)教育。并在正式頒布的規(guī)劃中也專門指出要大力培養(yǎng)人才。對(duì)各個(gè)受災(zāi)地區(qū)分類別安排專項(xiàng)資金,整合培訓(xùn)資源,著重加強(qiáng)對(duì)心理救助人員的培訓(xùn)。這體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)心理救助人員專業(yè)水平及培訓(xùn)制度的重視程度,但是該文件并未對(duì)培訓(xùn)內(nèi)容、方式以及心理救助人員準(zhǔn)入資格作出規(guī)定。

為了提高心理救助人員的專業(yè)水平,促進(jìn)心理救助的科學(xué)化,應(yīng)加快將心理救助專業(yè)人員的資格制度與培訓(xùn)制度納入法律體系,用法律來保障專業(yè)人員的準(zhǔn)入和培訓(xùn)制度。分析美國(guó)的心理救助專業(yè)人員資格與培訓(xùn)制度可以看出,美國(guó)建了專門的災(zāi)難心理援助專業(yè)人員數(shù)據(jù)庫,并形成了一整套管理制度,制定了組織管理人員職責(zé)、臨床工作人員遴選標(biāo)準(zhǔn)與職責(zé)、專業(yè)人員培訓(xùn)計(jì)劃等。如美國(guó)創(chuàng)傷后應(yīng)激障礙中心(National Center for Post-Traumatic Stress Disorder,NCPISD)對(duì)心理救助人員資格做出明確規(guī)定,即具有心理健康醫(yī)生執(zhí)照;接到通知后能夠馬上提供10-14天的服務(wù);具有良好的個(gè)人品質(zhì),包括能夠承受惡劣的工作條件、良好的溝通能力、較強(qiáng)的組織能力,能夠給幸存者和志愿者以及社區(qū)組織提供教育服務(wù)、在美國(guó)紅十字會(huì)接受過災(zāi)害心理健康志愿者培訓(xùn)等[9]。并且,該中心還提供了心理救助專業(yè)人員的培訓(xùn)內(nèi)容,主要包括災(zāi)難對(duì)個(gè)體、工作人員、組織與社區(qū)所造成的影響;災(zāi)難后適應(yīng)能力的有關(guān)因素;災(zāi)難時(shí)易發(fā)生心理問題的高危人群;災(zāi)難后不同時(shí)期針對(duì)不同高危人群所采取的特殊干預(yù)方法;心理衛(wèi)生干預(yù)具體方法的操作指南;組建、運(yùn)作災(zāi)難心理衛(wèi)生服務(wù)小組的有關(guān)事宜;整體的聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃、災(zāi)難心理衛(wèi)生工作開展情況以及各組織間的協(xié)作溝通[10]。這些制度在我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系建設(shè)中都是可以借鑒的。

總之,為了加強(qiáng)我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系建設(shè),我們要針對(duì)自身存在的問題,借鑒國(guó)外災(zāi)害心理救助法律體系建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn),著力加強(qiáng)法律體系的專門化和科學(xué)化,明確心理救助法律體系的地位;明確規(guī)定政府及機(jī)構(gòu)在災(zāi)害心理救助中的權(quán)利和職責(zé);將心理救助專業(yè)人員的資格制度與培訓(xùn)制度納入法律體系,進(jìn)而推進(jìn)我國(guó)災(zāi)害心理救助法律體系的法制化進(jìn)程。

[1]何彥才,高玉春.馬克思主義原理學(xué)科詞典[M].北京：科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,1989：205.

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[5]姚國(guó)章,郭夢(mèng),黃淼,帖穎琦,唐彩娣,鞏永華,蔡琛,等.美國(guó)《國(guó)家應(yīng)急計(jì)劃》(之一)[J].電子政務(wù),2006(6)：15.

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Assum ptions on the Legal System's Construction of D isaster Psychological Assistance

ZHANG Xian-bing,ZHANG Ni-ni
(College of Education Science,Northeast No rmal University,Changchun 130024,China)

The occurrence of disaster can make peop le have psychological traumas,w hich need to be assisted timely and effectively.The disaster psychological assistance is a long-range system engineering.It needs the law's regulation and guidance.Thus,the relevant law's formulation is the p recondition and guarantee of the disaster psychological assistance.This article studies the meaning of the legal system's construction of disaster psychological assistance,analyzing the existing p roblem s of our country's disaster psychological assistance legal system,on the basis of this,putting fo rward assump tions on the legal system's construction of disaster p sychological assistance and thereby advancing the jurisdiction p rocess of our country's psychological assistance.

Disaster;Psychological Assistance;Legal System

B845.67

A

1001-6201(2011)04-0185-04

2010-12-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目(CBA 080234);東北師范大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年科研團(tuán)隊(duì)項(xiàng)目(NENUSKD2009);吉林省教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃項(xiàng)目(GH 08068)

張憲冰(1977-),女,黑龍江佳木斯人,東北師范大教育科學(xué)學(xué)院講師;張妮妮(1979-),女,遼寧普蘭店人,東北師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院博士生。

[責(zé)任編輯：何宏儉]