國有林權屬制度的完善1)

周孜予

(東北林業(yè)大學，哈爾濱，150040)

權屬，作為一般性的法律用語，即指所有權或土地用益權的歸屬。國有林權屬是指包括國有森林、林木、林地，以及依托國有森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物在內的國有森林資源的所有權與用益權的歸屬。

從所有權視角而言，我國國有林權屬相對較為確定。首先，國家以根本法的形式規(guī)定了國有林等自然資源的歸屬，即“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有?！逼浯危瑖彝ㄟ^具體法律對國有林的歸屬予以明晰，即“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。因此，國有林屬于國家所有，即全民所有，由國務院代為行使所有權。

從用益權視角而言，法律規(guī)定則較為靈活。如《民法通則》規(guī)定:“國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權利。”我國《物權法》規(guī)定:“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益?！薄渡址ā芬簿蜕?、林木、林地使用權可以依法轉讓的4種情形做了具體規(guī)定。上述規(guī)定在一定程度上明確了我國國有林的用益權制度。為了方便國有林的可持續(xù)經(jīng)營，《民法通則》、《物權法》規(guī)定了較為詳盡的土地承包經(jīng)營權制度。如，《民法通則》規(guī)定:“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的承包經(jīng)營權，受法律保護［1］?！薄段餀喾ā芬?guī)定:“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”從經(jīng)營權流轉視角而言，為了發(fā)揮國有林地的最大效用，我國法律規(guī)定了較為靈活的經(jīng)營權流轉制度。如《土地管理法》規(guī)定:“土地使用權可以依法轉讓?！薄段餀喾ā芬?guī)定:“土地承包經(jīng)營權人依照農村土地承包法的規(guī)定，有權將土地承包經(jīng)營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉?！薄掇r村土地承包法》規(guī)定:“農村土地承包采取農村集體經(jīng)濟組織內部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。”最后，鑒于國有林等森林資源具有極為豐富的生態(tài)價值，《森林法》通過限額采伐、采伐許可等制度對國有林的用益權予以限制。

從擔保物權視角而言，我國現(xiàn)有的森林法律制度沒有就國有林是否可以進行抵押擔保做出具體規(guī)定，只能從我國《擔保法》與《物權法》的中查出相關規(guī)定。如我國《擔保法》規(guī)定:“下列財產(chǎn)可以抵押:……(三)抵押人依法有權處分的國有的土地使用權、房屋和其他地上定著物;……”［2］;我國《物權法》規(guī)定:“所有權人有權在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設立用益物權和擔保物權?！边@就為國家所有、集體所有及個人所有的森林與林木設定抵押擔保提供了法律依據(jù)。此外，《物權法》還規(guī)定:“債務人或者第三人有權處分的下列財產(chǎn)可以抵押:……(三)以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權;……”依據(jù)此條規(guī)定，個人、家庭或其他經(jīng)濟主體以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的國有宜林荒山、荒地等土地承包經(jīng)營權可以作為設定抵押權的標的。據(jù)此，國家的林地所有權不能設定抵押，但國有林地使用權可以成為抵押標的。

通過對國有林權屬法律制度的簡述可知，雖然我國國有林的發(fā)展經(jīng)歷了幾十年的歷程，國家采取了一系列的政策和法律手段加強對國有林的經(jīng)營管理與養(yǎng)護，但計劃經(jīng)濟體制下的法律制度安排帶有濃厚的行政色彩，這在國有林權屬制度安排方面體現(xiàn)得尤為突出。正是行政干預過多等原因導致國有林權屬法律制度依然存在一系列局限性，而對這些局限性的研究成為國有林權屬制度完善的關鍵。

1 我國國有林權屬制度存在的局限性

1.1 國家林地所有權存在局限性

國有林地，即全民所有林地，由國務院代為行使所有權。但由國家擁有林地所有權此種權屬制度安排存在問題。首先，這種權屬安排理論上不承認地方政府的獨立利益，現(xiàn)實卻并非如此［3］。幾十年來的發(fā)展實踐表明，誰控制著國有林地，誰就在行使林地所有權，國家林地所有權與地方各級人民政府的林地所有權根本未能區(qū)分開來。鑒于中央政府無法真正對國有林地行使占有、使用、收益與處分等所有者權能，地方各級人民政府成了實際上的國有林地所有權人。實踐中，地方各級人民政府在“代行”著國有林地的所有權。而個別地方人民政府不顧國家利益而出讓國有林地，以期非法牟取地方利益，嚴重損害了國家利益的實現(xiàn)。其次，現(xiàn)有國家林地所有權制度沒有能夠明晰國家或政府的職能，由此導致公權力對私權力的過度侵越，阻礙國有林業(yè)經(jīng)濟的健康發(fā)展。

1.2 國有林經(jīng)營者的權屬尚待充分實現(xiàn)

根據(jù)我國現(xiàn)有法律規(guī)定，國有林經(jīng)營主體的相關權屬難以得到有效保障或充分實現(xiàn)。我國《森林法實施條例》的規(guī)定，國有林既包括林地、森林與林木，也包括依托森林與林地生存的野生動植物與微生物資源。雖然我國《憲法》第九條與《森林法》第三條就我國森林資源的權屬做了原則性規(guī)定，但就野生動植物資源的權屬并沒有做出具體、詳盡的規(guī)定。隨著國有林權改革的不斷深入，國有宜林荒山、荒地等將會承包給林區(qū)職工、農戶家庭、公司等經(jīng)濟主體經(jīng)營，那么農戶等承包國有林地經(jīng)營所產(chǎn)出的林下野生動植物資源歸誰所有就成為一個問題。此問題的妥善解決與否將直接影響農戶等經(jīng)營主體的經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，從而影響他們的營林積極性及影響國有林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.3 國有林用益權制度不健全

我國國有林用益權制度不健全主要體現(xiàn)在兩方面:第一，有關國有林用益權制度的規(guī)定較為原則、粗略、不具體，缺失具體操作辦法;第二，現(xiàn)有法律法規(guī)對國有林用益權的流轉限制較多。雖然法律法規(guī)確定國有林可以流轉，但《森林法》等就國有林的用益權設定了較為嚴格的限制手段，客觀上阻礙了國有林的有效流轉。限制手段主要包括:限額采伐制度、采伐許可證制度、木材運輸證等。它們都是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在一段時間內為保護我國森林資源免于大量流失起到了一定作用。但在市場經(jīng)濟條件下，利益是市場運作的最大驅動力，也是市場主體參與市場活動的最大誘惑力。如果參與主體的利益得不到保障，那么其將不會從事必要的市場行為［4］。與此類似，如果不同市場主體無法實現(xiàn)自身的利益訴求，他們就會遠離國有林經(jīng)營活動。

1.4 國有林擔保物權制度亟待完善

我國國有林權屬中的擔保物權主要指國有林的抵押權，隨著國有林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，國有林是否可以抵押這個問題，顯得越來越重要。我國《森林法》長期以來并沒有確立國有林等森林資源的抵押權制度。雖然我國《擔保法》第42條第3款規(guī)定:“林木抵押的，到縣級以上林業(yè)主管部門辦理抵押物登記手續(xù)，”但該條過于粗略，沒有體現(xiàn)國有林抵押的意蘊與內涵。擔保物權制度的缺失直接影響到國有林業(yè)職工及其他經(jīng)營者的生產(chǎn)經(jīng)營活動。由于沒有財產(chǎn)抵押作擔保，國有林業(yè)職工及其他經(jīng)營者長期以來無法獲得銀行貸款，喪失了擴大再生產(chǎn)的機會，客觀上阻礙了國有林業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。國家林業(yè)局雖然出臺了《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》，但畢竟效力層級較低，規(guī)范作用不明顯。同時也由于缺乏完善的國有林等自然資源抵押物權法律體系，我國國有林經(jīng)營還難以適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，擔保物權制度的缺失已經(jīng)成為我國國有林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的掣肘。

1.5 國有林權屬登記制度尚待完善

我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對國有林權屬登記事項進行了一些粗略規(guī)定。如我國《土地管理法》規(guī)定:“確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理?！睋?jù)此，國有林權屬登記需按照《森林法》及其實施條例執(zhí)行?！渡址ā肪土值厮袡?、林地使用權和林木所有權由政府登記并確權發(fā)證做了規(guī)定?！渡址▽嵤l例》規(guī)定:“國家依法實行森林、林木和林地登記發(fā)證制度，依法登記的森林、林木和林地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”除此之外，《林木和林地權屬登記管理辦法》也對國有林森林、林木和林地的所有權或者使用權登記工作做了規(guī)定。從我國現(xiàn)有相關法律法規(guī)難以得知，我國國有林的權屬登記是采取登記生效主義還是采取登記對抗主義，沒有被登記的國有林權屬是否受法律保護及如何保護;我國現(xiàn)有森林權屬登記制度存在法律漏洞的情況下，《物權法》能否實施對國有林權的有效保護。對所有上述問題的解答有賴于我國國有林權屬登記制度的健全與完善。

2 完善國有林權屬制度的對策

2.1 明晰國家職能、健全國有林地所有權

我國應嘗試建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來提出的“兩權分離”理念為國有林權改革提出新思維。筆者認為，該理念涵蓋兩層意思:第一是國家所有權與使用權分開，將所有權中的使用權能引入市場機制進行交易;第二是國家作為國有林地所有者以所有者身份參與國有林地經(jīng)營的市場經(jīng)濟活動，作為市場主體參與林地的市場流轉，而對國有林地經(jīng)營活動的管理則是以社會公共事務管理者的身份出現(xiàn)。具體做法可以由國家林業(yè)局相關機構(如國有林國有資產(chǎn)管理機構)代行所有者權利，另一機構行使社會公共事務管理者職權。這樣，將會盡量減少國家權力對國有林地使用者私權利的侵犯，充分保護使用者的使用權的實現(xiàn)。此外，也可以通過完善森林分類經(jīng)營法律制度消弭公權力對私權利的侵犯。具體做法是將國有林分為公益林與商品林，公益林由國家以完全的財政支持為保障，基本排除民營經(jīng)濟進入;商品林完全由市場經(jīng)濟主體進行經(jīng)營，由政府以財政、稅收、優(yōu)惠貸款等政策支持為后盾。這樣，發(fā)展商品林的國有林地就可以進入市場實現(xiàn)林地使用權的流轉，發(fā)展公益林的國有林地不參與市場流轉，這樣，必將有利于我國國有林地權屬制度的完善和國有林權制度的改革。

2.2 明確國有林下資源歸屬，充分實現(xiàn)國有林經(jīng)營者的權屬功能

我國應通過修改《森林法》、《森林法實施條例》、《野生動物保護法》與《野生植物保護法》明晰國有林下資源的所有權歸屬。筆者認為，對于珍貴、珍稀、瀕臨滅絕的以及需要特別保護的野生動植物資源可以劃歸國家所有，而對于一般性的野生動植物資源則沒有必要“強占”為公有。但為了保護公共利益或國家利益，可以將極具科學價值與生態(tài)價值的野生動植物資源或微生物資源以生態(tài)補償?shù)男问健笆諝w”或“收購”為國家所有，但前提是國家給予合理補償。此種做法本身就包含有對國有林經(jīng)營者給予合理生態(tài)效益補償?shù)闹贫葍r值在內。此外，對于國有林經(jīng)營者權屬的保護，國家如果一定要以限額采伐許可證制度限制國有林經(jīng)營者采伐屬于自己所有的林木，國家需要予以補償，依據(jù)在于經(jīng)營者創(chuàng)造了遠遠大于林木經(jīng)濟效益的生態(tài)效益。

2.3 健全與完善國有林用益權制度與國有林流轉法律制度

首先，對現(xiàn)有《森林法》進行修訂，進一步完善限額采伐許可證制度?？梢圆扇煞N做法:其一，完全廢除限額采伐許可證制度，在未來的《國有林經(jīng)營管理法》或其他的法律法規(guī)中就國有林經(jīng)營者對自己所有林木的處分權做出具體規(guī)定，規(guī)范依據(jù)在于既維護經(jīng)營者對林木的財產(chǎn)所有權，也保障國有林經(jīng)營的生態(tài)效益的發(fā)揮。其二，不廢除現(xiàn)有的限額采伐許可證制度，對其進行完善。將國家限制國有林經(jīng)營者采伐部分的活立木由國家以市價收購或以其他方式合理補償經(jīng)營者，讓被限制部分的活立木繼續(xù)自然生長并發(fā)揮應有的生態(tài)效益。

其次，我國應該盡快制定詳細的國有林權流轉規(guī)則與實施細則，以利于我國國有林的可持續(xù)經(jīng)營。未來的國有林流轉法規(guī)應該就下述事項做出規(guī)定:第一，國有林流轉主體。這個主體既包括林區(qū)職工、農戶家庭等自然人主體，也包括公司、企業(yè)等法人主體;既包括國內的民事主體，也包括國外的自然人與法人等經(jīng)濟主體。第二，國有林流轉客體或對象。應該將宜林荒山、荒溝、荒丘、荒灘等國有土地納入可流轉對象范圍。第三，國有林流轉方式。我國國有林的流轉方式至少可以包括轉包、出租、互換、轉讓、入股、抵押、繼承、招標、拍賣、公開協(xié)商等方式。第四，國有林地使用權是物權。確認國有林地使用權的物權性質是國有林得以流轉的前提和基礎。第五，國有林地使用權期限。明確規(guī)定國有林地最高70 a的使用期限。第六、國有林地規(guī)模經(jīng)營。發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)需要林地經(jīng)營規(guī)?；覈F(xiàn)代林業(yè)的發(fā)展導向需要我國國有林業(yè)實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營與集約經(jīng)營。

2.4 完善國有林擔保物權制度

首先，需要擴展我國國有林抵押權標的的范圍。為了充分實現(xiàn)和保障國有林承包經(jīng)營人的具體利益，以法律法規(guī)的形式正式確認已經(jīng)得到社會認可的、帶有明顯經(jīng)濟價值與生態(tài)價值的森林景觀資產(chǎn)顯得尤為重要。筆者建議，應該對已有的部門規(guī)章進行修訂，以行政法規(guī)或專門法律的形式確認國有林的抵押物權制度。明確將國有林的有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)都作為抵押權標的，明確將經(jīng)濟效益與生態(tài)效益作為抵押權標的，這符合現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的先進理念和精神。只有充分保護承包經(jīng)營人的各項權益，才有可能真正調動承包經(jīng)營人經(jīng)營國有林的積極性，才能真正促進國有林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

其次，完善相關規(guī)定與責任追究制度。為了搞活國有林業(yè)經(jīng)濟，應該允許以林木所有權、林地使用權與林地承包經(jīng)營權單獨設定抵押，尤其在林地使用權或承包經(jīng)營權的抵押與林木所有權的產(chǎn)生存在時間先后順序時，以此來分離它們的權利負擔，符合抵押權人的預期［5］。因此，筆者建議，有關森林或林木資產(chǎn)抵押時，其林地使用權是否同時抵押，最佳做法是由交易雙方根據(jù)實際情況及雙方意愿規(guī)定，不宜由法律法規(guī)實施強制性規(guī)范。

2.5 健全國有林權屬登記制度

首先，統(tǒng)一我國國有林地等不動產(chǎn)物權的登記機關。根據(jù)我國的具體情況，在尊重歷史與現(xiàn)實的基礎上，繼續(xù)由行政機關行使不動產(chǎn)物權登記職能，發(fā)揮土地行政主管部門業(yè)已建立起來的一整套土地登記機制、作用和工作優(yōu)勢，以土地管理機構為依托，由國有林地等不動產(chǎn)所在地的土地登記機構管轄，對不動產(chǎn)物權登記實施行政監(jiān)督。

其次，細化現(xiàn)行的國有林地等土地管理政策和措施，強化各級林業(yè)行政機關國有林地權屬管理的職能。我國應該盡快出臺《國有林地所有權與使用權及其流轉的若干規(guī)定》，將現(xiàn)今具有普遍性或持續(xù)性的農林用地爭議等問題作為重要內容充實其中，以有力推動國有林權改革實踐。此外，應該盡快建立和完善自上而下的國有林權屬管理服務機構，專司重大國有林權屬問題調查研究和確權中爭議的調處工作。

再次，及時修訂國有林權屬登記的相關法律法規(guī)，盡快形成較為完善的國有林權屬登記法律制度體系。為此，必須修改和協(xié)調《土地管理法》、《物權法》、《森林法》與《森林法實施條例》等法律法規(guī)中有關不動產(chǎn)登記條款，規(guī)范目前國有林地等不動產(chǎn)登記的混亂狀態(tài)，盡快確立以土地登記為核心的國有林地等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，應該嘗試制定統(tǒng)一的《不動產(chǎn)登記法》。在完備的國有林權屬登記法律制度形成之前，可以按照現(xiàn)行的行政管理體制由林業(yè)行政主管部門作為國有林權屬登記機關，但必須建立相應的權屬登記部門，專司登記職責，并按照統(tǒng)一的登記程序和統(tǒng)一的效力的進行國有林權屬登記。

3 結束語

國有林作為國民經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)濟資源和環(huán)境要素，對我國經(jīng)濟安全、國防安全與生態(tài)安全的維護起到了極為重要的作用。國有林的歸屬是否明晰、權屬制度是否完善，關系到國有林業(yè)的健康發(fā)展，關系到國有森林資源的有效保護與合理利用以及國有林權改革的順利推進。國有林權屬制度的完善研究對我國國有林權制度改革、生態(tài)環(huán)境保護與生態(tài)文明建設具有重要的推動作用。

［1］包玉華.非公有制林業(yè)法律管理制度研究［D］.哈爾濱:東北林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，2009.

［2］鐘華友，徐春華.《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》的理解與適用［J］.綠色中國，2005(3):41－44.

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