后農業(yè)稅時期的土地調整與地權保障
——以土地承包經(jīng)營權為中心

唐 飛

（長江大學 政法學院，湖北 荊州 434023；中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100008）

后農業(yè)稅時期的土地調整與地權保障
——以土地承包經(jīng)營權為中心

唐 飛

（長江大學 政法學院，湖北 荊州 434023；中國政法大學 民商經(jīng)濟法學院，北京 100008）

土地調整在《物權法》、《農村土地承包法》中原則上被禁止，而當前農村土地調整仍然存在。重新審視土地調整的功能及其存在的合理性，對于土地調整，不宜絕對禁止。合理的做法應是，一方面，禁止以土地調整之名，違法地、隨意地終止承包經(jīng)營合同，剝奪土地經(jīng)營權；另一方面，認可合理的土地調整，平衡集體內部的供求矛盾。同時，制定相應的措施，保證集體成員的權利不受侵害。

土地調整；土地承包經(jīng)營權；沖突；協(xié)調

一、問題的提出

土地承包經(jīng)營權的物權屬性，在《物權法》頒布后幾無爭議。這一旨在保護土地承包人利益的制度設計，賦予承包人排除他人干涉的權利，其中亦包括對抗來自集體的土地調整。雖然立法者將土地調整理解為破壞承包關系、影響農民穩(wěn)定投資的行為并予以禁止，但當前農村仍然存在著不同程度的土地調整。在取消農業(yè)稅后，集體行政權力很難通過土地調整來違法分配土地上的利益，那么，是何種原因導致現(xiàn)實的土地調整？這使得我們必須重新審視土地調整的功能及其存在的合理性。同時，需要解答現(xiàn)階段能否讓土地調整和承包經(jīng)營權和諧并存。

二、禁止土地調整之質疑

立法中禁止土地調整，源于立法者判斷土地調整會破壞土地承包關系。①參見 《中華人民共和國農地承包法（草案）及議案說明》。此外，還有部分人認為土地調整不利于農民對農業(yè)的長期投資。但實證調查研究結果卻與上述判斷相悖。

（一）土地調整是否破壞土地承包關系

盡管相關的土地法律和政策規(guī)定“30年不變”，“增人不增地，減人不減地”，但是，在很多農村地區(qū)仍然存在著“5年一小調，10年一大調”的現(xiàn)象。如果說土地調整破壞土地承包關系，其前提應該是農民對穩(wěn)定土地的政策是支持的。而事實上，大量的調查和實證研究結果顯示，穩(wěn)定土地的政策和法律并未如制定人所愿受到農民的廣泛支持。以“增人不增地，減人不減地”的政策為例，中南財經(jīng)政法大學課題組分別于農業(yè)稅取消前后進行了兩次調查，結果均顯示出農民對該政策一定程度的不贊同態(tài)度。2002年農業(yè)稅取消前，認為這一政策好的農民只占25%；［1］（P15）而農業(yè)稅取消后的2007年對10個省的調查結果顯示，認為這一政策好的只占25.9%，［2］認為不好的占59.3%。同時，90%的農民認為應當“增人增地、減人減地”［3］。而另一項在2006年由中國人民大學和香港科技大學聯(lián)合進行的、涉及28個省的調查結果顯示，認為土地應該調整的占47.27%，不應該調整的占52.73%。［4］前述調查結果表明，嚴厲禁止土地調整并不符合農民的整體意愿。如果一項維護特定群體利益的制度，只受到群體中的半數(shù)，甚至低于半數(shù)的支持，很難認定這是一項好的制度。

（二）土地調整是否不利于農戶的長期投資

另一個反對土地調整的理由是，土地調整會影響農民對土地的穩(wěn)定性的預期，使農民投資行為呈現(xiàn)短期性。但是，相關的實證研究結果顯示，土地調整和農民長期投資關聯(lián)性并不強。長期投資分為田間投資、農業(yè)機械投資和農家肥投資，除了農家肥投資受到顯著影響外，其他投資并無明顯影響。影響投資和產出的因素與地權制度聯(lián)系不明顯。［5］其主要原因可能是，田間投資屬于農地的較大型基礎性投入，通常在集體組織的帶領下進行，個人實際投資較少，因此影響不大；而農業(yè)機械投資與土地的依附關系較小，影響也不大；農家肥投資主要依附于土地，與土地調整關系較為緊密。需要指出的是，所調查的影響農家肥投資的調整是大調整，也就是集體組織重新分配土地，這意味著原有的耕種土地會被完全調換。僅是針對人口變化進行的小調整，是否會影響農家肥投資，尚不能確定。另外，對于土地的投資，若能在調整后得到合理、充分的補償，能否影響長期投資在調查中并未涉及。

（三）土地承包期固定不調整的妥當性之質疑

盡管《物權法》有物權法定原則，但所有權人在設定用益物權過程中，訂立相應的合同條款應當有充分的意思自治，特別是對于不涉及根本內容的條款，更應如此。如《物權法》第138條規(guī)定，設立建設用地使用權，在合同中規(guī)定使用期限?！冻鞘蟹康禺a管理法》第20條規(guī)定，國家出讓土地使用權期限在合同中約定，但并沒有規(guī)定固定年限。這些條款表明，對于國家土地所有權設定用益物權的期限，可以由所有人制定或商定。而對在集體土地上設立承包經(jīng)營權，《物權法》第126條規(guī)定了耕地30年的固定承包期限，承包期限內不能進行調整。立法上基本排除了集體作為所有人設定用益物權年限的自治性。同樣作為土地所有人，國家和集體在土地使用期限的不同規(guī)定，形成立法上的區(qū)別對待，集體作為土地所有人其自治性不能得以體現(xiàn)。同是在所有權上設定他物權，對不同的主體做出不同的規(guī)定，有違民事法律的平等性的基本原則。

三、合理土地調整的正當性

農村的土地調整分為大調整、小調整，其中，大調整是將集體土地在集體成員中全部重新分配；而小調整是針對人口的變化，在人口變動的承包戶之間進行的調整。雖然土地頻繁調整會在一定程度上降低土地承包人的預期，但是，根據(jù)人員、土地的變動狀況，適時、合理地進行土地資源調整是有益的。

（一）土地調整的權利基礎

對集體土地進行管理、經(jīng)營，是集體所有權的體現(xiàn)。這一所有權在設定土地承包經(jīng)營權后，受到承包經(jīng)營權人的用益物權的限制，形成了集體權利和個人權利的沖突。但是，集體作為所有人，仍然承擔著基于集體利益管理集體土地的職能，諸如進行水利設施興修、農田整治等，集體作為所有人的角色和職能是無法替代的。穩(wěn)定承包經(jīng)營權，是對承包人個體利益的維護，而村集體實施的土地調整蘊含著維護集體利益的考量。有時個體利益和集體利益會因為土地調整產生沖突，但合理的調整是在諸多的個體利益中進行平衡和協(xié)調，以實現(xiàn)個體利益和集體利益的共贏。適當調整是集體所有人避免集體權力弱化的一種方式，對于集體的發(fā)展是有益的。［6］

（二）人口變動與福利保障

現(xiàn)實土地調整的一個重要的原因是基于承包戶人口的變動。而“增人不增地，減人不減地”的政策，以及承包期30年不變的法律規(guī)定，將這一變動非法化，成為未分配土地的農民取得土地不可逾越的障礙。農業(yè)稅稅改后這一問題尤為明顯。稅改前，由于土地產出效益低，大量農業(yè)人口進入城市，農村的土地供應大于需求，新增人口可以通過農民自發(fā)的流轉，取得土地。稅改后，農田負擔大幅減輕，遷出農民大量遷回，土地供求狀況發(fā)生了根本改變。已經(jīng)占有土地的農民，因為投入產出效益高，以承包經(jīng)營權對抗土地調整，拒絕交出多余土地。土地供應量有限，新增人口基本上失去了得到土地的可能。

土地對于農民而言，除了生產資料的屬性，同時還具有社會保障的功能。如溫鐵軍所說，“特別是在人地關系緊張和城鄉(xiāng)二元結構前提下，土地不可能主要體現(xiàn)為生產資料的功能，而是主要體現(xiàn)為農民福利的功能，是9億農民安身立命的保障?！保?］反對調整的人更多考慮的是調整帶給承包戶的個體利益不確定，卻忽略了我國人多地少的現(xiàn)實條件。相對于土地占有人的承包利益的不確定，未分配土地的農民面臨的則是基本生存的考驗。

（三）土地調整的非替代性

有觀點認為，土地調整作為解決土地和新增人口的人地矛盾的方法，可以通過土地流轉、開發(fā)新土地資源予以解決。仔細分析發(fā)現(xiàn)，替代手段并不能完全發(fā)揮作用。首先，新土地資源開發(fā)受到土地供應量的限制，不具有普遍適用性。對于特定的集體土地來講，可開墾的土地是有限的，而人口的增長卻是持續(xù)的，單獨的集體不可能無限開墾出新增土地，以供分配。其次，土地流轉解決人地矛盾的有效性問題值得探討。第一，土地流轉需要轉讓方和受讓方合意。在消除農業(yè)稅、土地收益高的情況下，多余土地的占有人并不都愿意將土地流轉出去。［7］即使愿意流轉，也不能保證必然能將土地流轉給新增人口。第二，從效率來看，如果沒有完善的農地流轉市場及相關的信息機制，土地供求成交效率低于土地調整。［8］第三，從公平的角度來看，即使多余土地的占有人與新增人口達成轉讓協(xié)議，通常會收取一定的流轉費用作為增值收益。同為集體成員，取得土地的成本卻不同，形成結果的不公平。第四，不認可土地調整可能使土地流轉無法實現(xiàn)。規(guī)范土地流轉，首先應當確認土地承包經(jīng)營權，并發(fā)給土地證書。有些地方害怕一旦發(fā)給承包經(jīng)營權證書，承包人以此對抗土地調整，干脆不發(fā)證書，使得土地流轉無法正常進行。［7］

四、沖突之協(xié)調

土地承包經(jīng)營權和土地調整之間的矛盾，其實質是特定個體利益與群體利益的沖突，以及群體內部不同利益?zhèn)€體之間的沖突。群體處于靜止的狀態(tài)下無利益沖突，一旦群體結構發(fā)生變化，利益沖突必然發(fā)生。土地調整或不調整，是面對沖突的兩種策略，也就是干預或不干預。不調整即不干預沖突，穩(wěn)定既得利益者，由利益受損者自己解決矛盾，這樣可以避免新的矛盾的產生。而作為干預手段的調整，其能夠平衡利益沖突，風險在于可能產生新的矛盾。如果干預方法合理，可以降低風險的發(fā)生，盡可能地平衡沖突方的利益。所以，對于土地調整，不宜絕對禁止。合理的做法應是，一方面，禁止以土地調整之名，違法地、隨意地終止承包經(jīng)營合同，剝奪土地經(jīng)營權；另一方面，認可合理的土地調整，平衡集體內部的供求矛盾。同時，制定相應的措施，保證集體成員的權利不受侵害。具體措施如下：

第一，將人口增減作為調整土地的原因。人口增減，形成人地的供需矛盾。如果強行堅持土地承包期30年不變，那么，30年的人口變化顯然是土地無法負擔的。針對人口變化進行的調整屬于小調整，對這種小調整，應當給予法律上的認可。小調整應當局限于人口發(fā)生變化的承包戶之間。對于未發(fā)生變化的，應嚴格保護其土地經(jīng)營權。

第二，確定集體的人均土地標準，以此作為土地調整依據(jù)。鑒于土地資源有限，可在村集體確立人均土地標準，作為調整土地的依據(jù)。只有低于該標準一定程度，才成為調整的考慮因素。同時，對于超過一定標準的，可以收取一定的占用費，通過經(jīng)濟手段平衡土地的占用。多占土地的承包人可以選擇交回多余土地或繳納占用費。通過占用費設立專用保障基金，對未得土地的集體成員予以基本保障。

第三，通過村集體權力機構決定調整事項。在立法上列舉出哪些事項適用土地調整，是非常困難的。涉及村民利益的事項，應當由村民集體決定。對于可能引起調整的事項，都應當通過村民大會或村民代表大會。特別要防止農村集體行政機構、農村集體的干部越權行使相應的權力，侵害承包戶的土地經(jīng)營權。同時，制定嚴格的決定程序，對相應的程序啟動，應當由有調整需要的村民提起。集體權力機構不能主動行使權力。

第四，對于交回的承包地給予足額補償。對于調整收回的土地，必須給予足額的補償，以避免承包人害怕土地投資的損失而形成的短期行為。

第五，設立救濟程序。設立相應的司法、行政救濟程序。對土地調整決定不認可的集體成員，可以依法請求行政裁決，或提起訴訟。通過司法程序和行政程序對土地調整的合理性予以監(jiān)督，減少通過調整侵害承包經(jīng)營權的行為的發(fā)生。

［1］陳小君，等.農村土地法律制度研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2004.

［2］韓松.關于土地承包經(jīng)營權調整的立法完善［J］.法學雜志，2010（12）.

［3］韋祎.農地承包經(jīng)營權的時間邏輯和立法導向［EB／OL］.http：／／www.privatelaw.com.cn／new2004／shtml／20070911－212317.htm，2011－03－20.

［4］張三峰，王非.基于Logit模型的農民土地調查意愿分析——來自2006年中國綜合社會調查的證據(jù)［J］.經(jīng)濟評論，2010（2）.

［5］陳鐵，孟令杰.土地調整、地權穩(wěn)定性與農戶長期投資——基于江蘇省調查數(shù)據(jù)的實證分析［J］.農業(yè)經(jīng)濟問題，2007（10）.

［6］申端峰.農村土地問題不只是農民權利問題［J］.華南農業(yè)大學學報，2006（4）.

［7］賀雪峰.土地調整的南北差異［J］.古今農業(yè)，2008（3）.

［8］劉戀，羅芳.土地流轉和土地調整的資源配置效率的比較分析［J］.安徽農業(yè)科學，2009（13）.

Land Adjustment and Ownership Security during the Post－Agricultural Tax Period——Centered by the Contractual Operation Right of Land

TANG Fei （School of Political Science and Law，Yangtze University，Jingzhou Hubei 434023）

Land adjustment has been forbidden in Property Law and Rural Land Contract Law；however，rural land adjustment still exists.We should reevaluate the function of land adjustment and its rationality.Land adjustment should not be forbidden absolutely.The reasonable solution is to forbid the suspension of land managing contract illegally and casually in the name of land adjustment.On the other hand，we should admit reasonable land adjustment and balance the contradictions between the supply and demand among group members.Meanwhile，relative measures should be formulated to ensure that the right of the group members will not be invaded.

land adjustment；land contractual management right；conflict；coordination

F301.1

A

1673－1395（2011）12－0038－03

2011 10 12

唐飛（1974—），男，湖北沙市人，講師，中國政法大學博士研究生，主要從事民商法研究。

責任編輯 葉利榮 E－mail：yelirong＠126.com