制度反腐：反腐敗的治本之策

王晶梅(大連交通大學(xué) 人文社科學(xué)院，遼寧 大連 116028)

制度反腐：反腐敗的治本之策

王晶梅
(大連交通大學(xué) 人文社科學(xué)院，遼寧 大連 116028)

制度反腐是反腐敗的治本之策。當(dāng)前中國在制度反腐方面仍存在制度意識(shí)不強(qiáng)、制度存在缺陷、制度執(zhí)行不力等突出問題，應(yīng)加強(qiáng)制度意識(shí)，健全制度體系，強(qiáng)化制度執(zhí)行，將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)推向一個(gè)新高度。

制度反腐；反腐?。稽h風(fēng)廉政建設(shè)

懲治腐敗是一項(xiàng)世界性課題。世界上任何不同類型的國家都不同程度地存在著貪污受賄、權(quán)錢交易的腐敗行為。面對(duì)腐敗的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，世界各國政黨、政府都在不斷研究預(yù)防和懲治腐敗的對(duì)策。胡錦濤總書記在第十七屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第五次全體會(huì)議上的重要講話中強(qiáng)調(diào)指出：“深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，必須重點(diǎn)抓好反腐倡廉制度建設(shè)。”這是新時(shí)期我們黨深刻總結(jié)反腐敗歷史經(jīng)驗(yàn)和國際經(jīng)驗(yàn)后得出的正確結(jié)論。多年的反腐敗斗爭(zhēng)實(shí)踐表明，反腐敗，制度是根本。要實(shí)現(xiàn)對(duì)腐敗犯罪的有效防范和“精確打擊”，需作“精確制導(dǎo)”的制度化選擇。改革制度設(shè)計(jì)，以降低腐敗機(jī)會(huì)和腐敗利益，增大腐敗成本和腐敗風(fēng)險(xiǎn)，是構(gòu)建一個(gè)國家反腐倡廉體系的基本要求。

一、當(dāng)前中國反腐敗制度建設(shè)存在的主要問題

所謂制度反腐，就是以制度和法律的手段制約和監(jiān)督權(quán)力的行使以反對(duì)腐敗的一種治理方式。制度反腐強(qiáng)化了規(guī)則在反腐過程中的核心地位，使反腐實(shí)踐走上了規(guī)范化、穩(wěn)定化的道路。國際透明組織指出：發(fā)達(dá)國家的腐敗度比較低，發(fā)展中國家的腐敗度很高。而發(fā)展中國家的腐敗是體制性的腐敗，其根源在于不合理的經(jīng)濟(jì)政治體制。

當(dāng)前我國的腐敗問題是在經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化這樣一個(gè)特定歷史時(shí)期發(fā)生的，體制機(jī)制制度上的不完善是腐敗滋生和難以在短期內(nèi)完全解決的深層次原因。重點(diǎn)抓好制度建設(shè)，是深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的必由之路。當(dāng)前，我國在反腐敗制度建設(shè)方面存在的主要問題突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.制度意識(shí)不強(qiáng)

中國傳統(tǒng)社會(huì)缺乏民主文化傳統(tǒng)，制度觀念也有很大局限。在普遍推崇“人治”“德治”的狀況下，全社會(huì)將統(tǒng)治者和管理者的道德自律視為實(shí)現(xiàn)天下治平的根本，將制度建設(shè)視為國家治理中的次要角色，否認(rèn)其獨(dú)立存在的價(jià)值。中國歷史上這種漠視制度價(jià)值的傳統(tǒng)觀念，對(duì)中國的政治發(fā)展產(chǎn)生了持久而深遠(yuǎn)的影響。時(shí)至今日，我國的民主制度建設(shè)有了很大發(fā)展，但由于人們對(duì)制度價(jià)值的認(rèn)識(shí)仍然較為欠缺，在中國社會(huì)中普遍存在著有制度卻不依制度辦事，或在實(shí)際中隨意變更和解釋制度的狀況。有的領(lǐng)導(dǎo)干部把制度作為形式，自己認(rèn)為有用的就講制度，自己認(rèn)為無用的就放在一邊；對(duì)別人講制度，對(duì)自己不講制度；習(xí)慣于自行其是，使制度名存實(shí)亡，難以發(fā)揮效用。

2.制度存在缺陷

制度是一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則，是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約。[1]如果制度本身存在問題，那么在實(shí)踐中制度的效力必將大打折扣。目前，從我國各項(xiàng)制度本身來看，存在的問題主要有：第一，制度設(shè)計(jì)操作性不強(qiáng)。制度的制定是為了實(shí)施，但在現(xiàn)實(shí)中，一些制度徘徊在原則性、大范圍、指導(dǎo)性條款中，規(guī)則與概念含糊，難以把握；有些制度只有禁止性規(guī)定，沒有處罰性規(guī)定。如部分反腐制度的條款，關(guān)鍵用詞仍停留在“不準(zhǔn)”“應(yīng)該”“嚴(yán)禁”“務(wù)必”等上，制度反腐的現(xiàn)實(shí)操作性亟待加強(qiáng)。第二，制度缺乏系統(tǒng)性。一方面，制度龐雜，數(shù)量繁冗；另一方面，制度之間相互重疊、相互矛盾現(xiàn)象仍大量存在，制度之間銜接不夠，漏洞較多。第三，預(yù)防性制度薄弱。懲罰性制度規(guī)定多，預(yù)防性制度規(guī)定少，可操作性也較差。如目前的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)于官員以什么形式進(jìn)行申報(bào)、申報(bào)以什么形式進(jìn)行監(jiān)督、怎樣核準(zhǔn)申報(bào)數(shù)額的真實(shí)性等一系列問題都缺乏詳細(xì)規(guī)定。

3.制度執(zhí)行不力

制度建設(shè)關(guān)鍵在于落實(shí)。不落實(shí)，再好的制度也是一紙空文。目前，我國各項(xiàng)反腐制度的執(zhí)行力亟待加強(qiáng)。一是執(zhí)行機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步明確。案件的多頭管理極易造成簡(jiǎn)單案件多部門插手，棘手案件則互相推諉的尷尬局面，使部分腐敗分子有機(jī)可乘。二是制度執(zhí)行的監(jiān)督力有待加強(qiáng)。理論上我國領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督機(jī)制是健全的，但實(shí)踐中卻遭遇著難題，特別是對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，“管得著的不了解，了解的管不著”，同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督難度大，上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)又無法監(jiān)督，人大監(jiān)督則隔著一層皮，群眾監(jiān)督更是無能為力。

二、加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)

反腐敗斗爭(zhēng)是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨為鞏固政權(quán)建設(shè)而迫切需要解決的政治任務(wù)。要從根本上解決腐敗問題，必須加強(qiáng)制度建設(shè)。

1.強(qiáng)化制度意識(shí)是加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的前提

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。增強(qiáng)人們的制度意識(shí)是加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。如果缺乏制度意識(shí)，不僅難以制定出好的制度，即使有了好的制度也難以得到有效貫徹和執(zhí)行。

增強(qiáng)制度意識(shí)主要包括兩方面內(nèi)容。一是增強(qiáng)執(zhí)行制度的意識(shí)。古人講，“徒法不能自行”。如果人們?nèi)狈?zhí)行制度的意識(shí)，那么，再多再好的制度最終也只能是擺設(shè)。事實(shí)表明，制度的效用不僅取決于制度本身的科學(xué)性、合理性、適用性，而且取決于制度執(zhí)行力的大小。執(zhí)行意識(shí)強(qiáng)，制度執(zhí)行有力，腐敗現(xiàn)象就少，即使發(fā)生了腐敗現(xiàn)象也比較容易遏制；相反，缺乏執(zhí)行意識(shí)，制度就難以發(fā)揮出應(yīng)有效用，腐敗分子就會(huì)肆無忌憚。二是增強(qiáng)維護(hù)制度的意識(shí)。要堅(jiān)決同一切違反和破壞制度的行為作斗爭(zhēng)，維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

增強(qiáng)制度意識(shí)，宣傳教育和表率作用不可或缺。要通過宣傳教育使廣大黨員、干部和群眾領(lǐng)會(huì)制度精神，熟知制度內(nèi)容，牢固樹立嚴(yán)格按制度辦事的觀念，養(yǎng)成自覺執(zhí)行和維護(hù)制度的習(xí)慣。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)樹立法律面前人人平等、制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外的意識(shí)，帶頭學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，自覺維護(hù)制度，一級(jí)帶一級(jí)、一級(jí)抓一級(jí)，做出榜樣，抓出成效。全黨全社會(huì)的制度意識(shí)增強(qiáng)了，自覺執(zhí)行和維護(hù)制度的良好風(fēng)氣形成了，各項(xiàng)工作和事業(yè)才能順利發(fā)展，反腐倡廉建設(shè)才能不斷取得更好的成效。

2.健全制度體系是加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)的基礎(chǔ)

要圍繞建立具有中國特色的科學(xué)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系這一目標(biāo)，依照《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》的總體要求，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)來統(tǒng)領(lǐng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)的各個(gè)方面和環(huán)節(jié)，健全包括公開行政、透明決策、新聞獨(dú)立監(jiān)督、司法獨(dú)立審判、金融實(shí)名、財(cái)產(chǎn)申報(bào)、招標(biāo)投標(biāo)、獨(dú)立審計(jì)、公共財(cái)政、問責(zé)彈劾、權(quán)力制約等制度。要特別注意以下幾個(gè)方面。

(1)健全和完善廉政法律法規(guī)。要堅(jiān)持以改革創(chuàng)新的精神加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，深入研究社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下、改革開放新形勢(shì)下和長期執(zhí)政條件下反腐倡廉建設(shè)的特點(diǎn)和規(guī)律，針對(duì)反腐敗實(shí)踐的新情況和新問題不斷實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。同時(shí)，及時(shí)廢止一些過時(shí)、無效的法規(guī)制度，在法規(guī)制度的內(nèi)容上不斷實(shí)現(xiàn)與時(shí)俱進(jìn)。要以建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系各項(xiàng)制度為重點(diǎn)，逐步建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、有效管用的反腐倡廉法律法規(guī)制度體系，真正實(shí)現(xiàn)“一是沒有使腐敗行為放任自流的‘真空地帶’；二是體系內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)，不存在法律法規(guī)之間相互抵觸和矛盾之處；三是懲治和預(yù)防腐敗的法律功能齊全，刑事、行政、經(jīng)濟(jì)等各種法律手段相互補(bǔ)充，形成整體功能和綜合效益；四是廉政法律法規(guī)的體例安排合理，效力等級(jí)不同的法律規(guī)范協(xié)調(diào)一致”[2]。

(2)健全公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，是有關(guān)公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、登記、公布的制度，是科學(xué)反腐制度體系的核心內(nèi)容，是體現(xiàn)“終端治腐”理念的一項(xiàng)重要措施。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制已為多數(shù)發(fā)達(dá)國家采用。有的國家將財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定包含在綜合的廉政法規(guī)中，如美國的《政府道德法》、加拿大的《利益沖突法》、新加坡的《防止貪污法》、韓國的《公職人員道德法》等；有的是專門立法，如墨西哥的《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記法》、泰國的《國家公職人員財(cái)產(chǎn)與債務(wù)申報(bào)國家法》等。只有建立起有效的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)制，將國家公職人員的個(gè)人甚至家庭財(cái)產(chǎn)置于人民群眾和國家法律制度的監(jiān)督之下，才能使腐敗分子的非法所得無處存藏，使其難以為所欲為，從而有效地遏制腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。[3]

(3)完善權(quán)力監(jiān)督制度。制度反腐重在監(jiān)督。如果沒有一整套嚴(yán)密的監(jiān)督機(jī)制，那么，再好的制度也猶如一尊“稻草人”。目前黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督組成了我國的一套監(jiān)督體系，但由于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制沒有徹底建立起來，即使制定了一些監(jiān)督制度，在執(zhí)行和具體操作的過程中，也往往形同虛設(shè)，難以發(fā)揮作用。要避免絕對(duì)權(quán)力帶來的絕對(duì)腐敗，必須全方位建立和健全監(jiān)督體系。一方面要加大黨內(nèi)監(jiān)督力度，完善黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派監(jiān)督的整體功能；另一方面要充分發(fā)揮群眾的民主監(jiān)督作用，推行政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開等監(jiān)督機(jī)制。

3.強(qiáng)化制度執(zhí)行是增強(qiáng)制度建設(shè)生命力的可靠保證

制度的生命在于執(zhí)行，提高執(zhí)行力始終是制度建設(shè)的重中之重。應(yīng)把“制度面前沒有特權(quán)、制度約束沒有例外”作為制度執(zhí)行的一個(gè)原則，讓制度的價(jià)值在執(zhí)行中體現(xiàn)，在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

要提高反腐敗制度執(zhí)行力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。首先，應(yīng)把領(lǐng)導(dǎo)垂范作為提高制度執(zhí)行力的前提。領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上要有制度意識(shí)，同時(shí)，要以身作則帶頭學(xué)習(xí)制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度。其次，應(yīng)把宣傳教育作為提高制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)。通過廣泛深入的宣傳教育，使廣大黨員、干部不斷增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，養(yǎng)成自覺執(zhí)行制度的習(xí)慣，把制度轉(zhuǎn)化為黨員干部的行為準(zhǔn)則。再次，把培養(yǎng)健康情感作為提高制度執(zhí)行力的重要環(huán)節(jié)。每個(gè)人對(duì)腐敗現(xiàn)象都有著不同的情感。如果內(nèi)心排斥和拒絕腐敗，廉潔自律也就有了最可靠的保障。培養(yǎng)健康情感是提高政治思想水平，達(dá)到廉潔自律、廉潔從政目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，是提高反腐倡廉制度執(zhí)行力必不可少的重要環(huán)節(jié)。最后，把監(jiān)督檢查作為提高制度執(zhí)行力的必要保證。監(jiān)督機(jī)制不完善，必將造成監(jiān)督錯(cuò)位、缺位，導(dǎo)致行為越軌、權(quán)力失控、決策失誤等現(xiàn)象。所以，健全和完善監(jiān)督制度，是黨和國家制度建設(shè)中一件根本性、基礎(chǔ)性的工作。

[1]道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效[M].上海：三聯(lián)書店，1994：3.

[2]夏贊忠.中國廉潔法律制度研究[M].北京：中國方正出版社，2007：4-19.

[3]鄒 星，袁 俊.加強(qiáng)制度建設(shè)是執(zhí)政黨開展反腐敗斗爭(zhēng)的有效途徑[J].求實(shí)，2006(3)：21-23.

Anti-corruptionbyinstitution:fundamentalstrategy

WANG Jing-mei

(Institute of Humanities and Social Sciences, Dalian Jiaotong Univ., Dalian 116028, China)

Anti-corruption by institution is the fundamental strategy. At present, there are still many outstanding problems in the institutional anti-corruption in China, such as the consciousness of system is not strong, there are some deficiencies in the system, and the enforcement of system is inadequate and so on. So the consciousness of system should be strengthened, the system should be perfected, and the enforcement of system should be strengthened, so that clean government building and struggle against corruption can be better optimized.

institutional anti-corruption; anti-corruption; clean government building

D261

A*

1671-7041(2011)01-0105-03

2010-08-24

2010年遼寧省高校黨建研究課題(A14-18-5-3)

王晶梅(1977-)，女，沈陽人，講師；E-mail:wangjingmei1977@163.com