環(huán)境行政監(jiān)管組織的法律分析
——以水污染治理為例

王偉奇

(長沙理工大學(xué) 文法學(xué)院，湖南長沙 410004)

湖南省人大環(huán)資委在2008年向省人大常委會遞交的《對湘江流域水環(huán)境保護情況的調(diào)查》中指出：湘江流域水污染治理不力的一個重要方面就是缺乏強有力的協(xié)調(diào)管理機制和執(zhí)法手段。這一弊端其實是環(huán)境治理中的一個普遍現(xiàn)象。為此，本文以湘江水污染治理為例，具體研究環(huán)境行政監(jiān)管組織的法律問題。

一、環(huán)境行政監(jiān)管組織的權(quán)力來源

法律之所以需要賦予環(huán)境行政監(jiān)管組織以各種行政權(quán)力，其理由有二：第一、它是國家作為自然資源的所有權(quán)主體所享有的權(quán)利必然導(dǎo)致的結(jié)果。第二、在無法由市場和公民社會來給予保護的環(huán)境公共利益領(lǐng)域，立法者不得不引入一個超越于市場和公民社會之上的組織即國家(政府)來保護這些利益。

(一)國家作為自然資源所有權(quán)人的環(huán)境權(quán)利被轉(zhuǎn)化為它的職責(zé)

我國憲法是從公有制角度來規(guī)定環(huán)境資源的所有權(quán)的。憲法第9條規(guī)定，除集體所有的以外，國家對“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”擁有“所有權(quán)”。作為自然資源所有權(quán)的法律主體，國家享有對這些自然資源的占有、使用、收益、處分和保護等權(quán)利就是當(dāng)然的。

由于這些占有、使用、收益、處分和保護等權(quán)利是依附在作為主權(quán)實際行使者的國家和作為公權(quán)力機關(guān)的政府身上，因此，國家(政府)就可以直接通過其自身擁有的強制性權(quán)力來實現(xiàn)它對自身擁有的環(huán)境權(quán)利的自我救濟。但是，由于主權(quán)在民，國家只是人民通過民主選舉機制建立起來的委托組織這一憲政基石，所以，憲法和法律所規(guī)定的這些“權(quán)利”就轉(zhuǎn)而以國家(政府)的“職責(zé)”這種法律形式被規(guī)定。

(二)市場和社會無力保護的環(huán)境權(quán)益被規(guī)定為國家的監(jiān)管職責(zé)

由于憲法和組織法的授權(quán)，地方政府享有廣泛的環(huán)境利用和環(huán)境保護等方面的權(quán)力。比如代際環(huán)境權(quán)和可持續(xù)發(fā)展權(quán)的保護問題。比如對資源開發(fā)或使用的數(shù)量控制權(quán)、對農(nóng)藥使用的控制權(quán)、對水資源的跨區(qū)域調(diào)配權(quán)、對企業(yè)排污的數(shù)量限制權(quán)等等。也就是說，凡是公民個人和社會自治主體無法或難以解決的環(huán)境問題，都可能導(dǎo)致政府以“環(huán)境公共利益”為由而承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

對于需要政府承擔(dān)起環(huán)境保護和監(jiān)管責(zé)任的理論解釋，除了上述的“公共利益理論”外，西方還有一種“市場解釋論”。該理論認為，公民和經(jīng)濟組織等對環(huán)境的自由利用行為會導(dǎo)致“負”外部效應(yīng)，而這種負效應(yīng)在很多情況下無法通過市場機制來解決。于是，作為公權(quán)力組織的政府就出場了。

無論是公共利益闡述模式，還是以市場失靈為核心的市場闡述模式，都指出了政府成為環(huán)境監(jiān)督法律關(guān)系主體的重要性。無論是否將國家(政府)界定為環(huán)境權(quán)主體，這些理論都將政府看作是對環(huán)境權(quán)益市場進行規(guī)制的公法上的權(quán)力主體，賦予政府凌駕于平等的環(huán)境權(quán)爭議主體之上的監(jiān)管者資格，主張通過立法來不斷強化政府的環(huán)境保護和監(jiān)管職責(zé)。

二、環(huán)境行政監(jiān)管的前提：法律與政策的平衡

從憲法以降，我國各層級的法律規(guī)范都規(guī)定了政府的環(huán)境保護和監(jiān)管職責(zé)，而各種政策性規(guī)范則更進一步豐富了這些規(guī)定。以湘江水污染治理為例，近幾年來，湖南就制定了《“十一五”湘江流域水污染防治規(guī)劃》(2007年)、《湘江流域水污染綜合整治實施方案》(2008年)等多個政策性文件。而在“長株潭兩型社會”綜合配套改革實驗區(qū)中，中央還賦予其積極探索城市群環(huán)境治理模式的責(zé)任，賦予其在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)探索區(qū)域性管理機制的先行先試權(quán)。[1]當(dāng)前，湖南省為了落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(2011年)更是決定實施更加嚴格的水資源管理制度，準(zhǔn)備建立四項制度并劃定“三條紅線”。[2]

但是，恰恰是環(huán)境政策的出現(xiàn)，使得環(huán)境執(zhí)法發(fā)生了變化，更加復(fù)雜化。就水污染防治來說，《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。”該規(guī)定就表明了一個基本問題：環(huán)境保護必須是，但也只是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中的一個部分。也就是說，環(huán)境保護必須與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的其它問題相協(xié)調(diào)，取得一個平衡，既不能犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟，也不能不顧地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的現(xiàn)實來片面地追求環(huán)境保護。

為了加強對地方政府履行環(huán)境保護職責(zé)的監(jiān)督，《水污染防治法》在第五條規(guī)定：“國家實行水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負責(zé)人考核評價的內(nèi)容?！钡?，這種規(guī)定面臨著兩個問題：一是從技術(shù)層面上來講，由于環(huán)保責(zé)任狀中考核達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)在設(shè)定的理由、方式和程序等方面存在著民主性和科學(xué)性的欠缺，因此，這種考核達標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和正當(dāng)性本身就值得懷疑。二是從考核指標(biāo)體系本身的結(jié)構(gòu)來看，環(huán)保考核本身難以成為一個核心指標(biāo)。在地方政府以GDP增長為最重要的發(fā)展目標(biāo)這一當(dāng)前的現(xiàn)實面前，其它考核指標(biāo)的重要性都要圍繞著這一核心指標(biāo)來運行，因此，上級政府如何落實環(huán)境考評機制就需要一個權(quán)衡。比如，后發(fā)展地區(qū)為了發(fā)展經(jīng)濟，不得不積極主動地去承接從發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移過來的淘汰產(chǎn)業(yè)。這是落后地方發(fā)展經(jīng)濟的基本模式。但與之相伴隨的，就是污染的同時轉(zhuǎn)移。即使在考核機制中實施“一票否決”制，這種方式也是不可持續(xù)的，因為它只是在特定時刻采取的非常規(guī)評價方式。

綜上所述，在環(huán)境治理過程中，環(huán)境執(zhí)法部門始終不可能僅僅著眼于依法行政，而是必須在嚴格依法行政的同時，遵守所在地方政府的環(huán)境政策，處理好地方發(fā)展與防止污染的執(zhí)法行為之間的平衡關(guān)系。這種環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法中的平衡機制最鮮明地體現(xiàn)在關(guān)停企業(yè)的處罰決定權(quán)歸屬于地方政府而不是地方環(huán)境行政主管部門這一法律規(guī)定上。

三、環(huán)境行政監(jiān)管組織的結(jié)構(gòu)及其核心功能

由于環(huán)境執(zhí)法中存在著法律與政策的平衡關(guān)系，因此在分析環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)時，應(yīng)該區(qū)分其決策組織和執(zhí)行組織。

(一)環(huán)境監(jiān)管決策組織的核心功能之一：利益平衡與區(qū)域協(xié)調(diào)

在環(huán)境監(jiān)管決策階段，“利益平衡”是其核心。政策的本質(zhì)就是在不同利益主體及其利益沖突之間尋求平衡。環(huán)境政策就是從它與經(jīng)濟和社會發(fā)展中其它目標(biāo)之間的平衡關(guān)系中，以及從各環(huán)境利益主體及其利益沖突之間的平衡關(guān)系中作出來的。

1.組織法規(guī)定的環(huán)境監(jiān)管決策組織

這類決策組織一般是指國務(wù)院及其部委和地方各級人民政府。這些組織的環(huán)境監(jiān)管決策權(quán)來自于憲法和組織法的賦予，并被具體的環(huán)境法律規(guī)范與政策規(guī)范所進一步明確。

就決策的協(xié)調(diào)機制而言，地方人民政府之間存在著的上下級指揮命令關(guān)系則內(nèi)在地蘊含著上下級政府之間的決策協(xié)調(diào)機制。比如，為了協(xié)調(diào)長株潭三市的湘江治污工作，湖南省政府就專門制定了《湘江長沙株洲湘潭段生態(tài)經(jīng)濟帶開發(fā)建設(shè)總體規(guī)劃文本(2003-2020)》，并規(guī)定了協(xié)調(diào)機制和具體的工作機制。同樣，還存在著中央行政機關(guān)在區(qū)域性環(huán)境決策領(lǐng)域中對地方政府之間的協(xié)調(diào)。

這種由上級政府或中央行政機關(guān)來進行決策協(xié)調(diào)的最突出優(yōu)點就是其協(xié)調(diào)的權(quán)威性，但其最大的弊端則是容易傾向于從協(xié)調(diào)者的利益和立場出發(fā)來進行政策抉擇，而忽略了對被協(xié)調(diào)者的利益的深刻認識以及被協(xié)調(diào)者的主動性的發(fā)揮。

2.非組織法規(guī)定的“區(qū)域協(xié)商組織”

在水污染治理領(lǐng)域，《水污染防治法》第28條明確規(guī)定了兩種跨行政區(qū)域的協(xié)商機制。第一種機制即由共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決。這種機制在上文中已經(jīng)闡述了。此處研究的是第二種機制，即由有關(guān)地方人民政府自行協(xié)商解決。

(1)地方政府協(xié)商的制度價值

從地方政府作為獨立的利益主體這種“經(jīng)濟人”假設(shè)來看，如果在環(huán)境區(qū)域協(xié)同治理過程中感覺到了利益的共贏性，地方政府就會不需要上級政府的指令而自愿并且積極地合作和協(xié)調(diào)。這種自發(fā)形成的“集體行動機制”會比上級政府的督促和強制產(chǎn)生更好的效果，有利于克服中央政府或上級政府統(tǒng)一指揮的低效率性或不可行性。無論是西方的地方區(qū)域協(xié)作經(jīng)驗，還是我國區(qū)域一體化的實踐，都證明了這一點。

(2)地方政府協(xié)商的利益基礎(chǔ)

利益共贏和負擔(dān)公平是區(qū)域合作機制得以產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)。環(huán)境治理是高成本投入，但卻使更多他方無償受益的具有很大“正”外部性的公共性問題。因此，在投入成本大于經(jīng)濟收益的情況下，如果沒有相應(yīng)的激勵機制、補償機制和協(xié)作機制，單個地方政府是難以積極地對區(qū)域性環(huán)境問題展開治理的。有學(xué)者甚至將有效的生態(tài)補償制度看做是預(yù)防和解決環(huán)境問題的“必要條件”。[3]雖然《水污染防治法》第7條規(guī)定要建立“水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”，但在我國的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付中，主要是以項目建設(shè)的方式對特定地區(qū)的補償，缺乏更細致的、更豐富的補償機制建設(shè)。

(3)地方政府協(xié)商的法制化

如果地方政府間的協(xié)商涉及政策抉擇或行政權(quán)力轉(zhuǎn)移等問題，那么這些內(nèi)容的法制化就會比較困難，但從協(xié)商機制的程序建設(shè)來說，是可以也應(yīng)該予以制度化的，即應(yīng)該將協(xié)商的組織形式和協(xié)商程序予以制度化或法律化。如果協(xié)商指向的是具體執(zhí)法部門之間的工作協(xié)作，就比較容易被規(guī)范化。比如，在2006年第一屆長株潭三市黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會議簽訂《長株潭環(huán)保合作協(xié)議》后，長株潭三市環(huán)保局在2008年簽訂了“聯(lián)動合作協(xié)議”，建立了三市環(huán)保局之間的聯(lián)席會議機制、加密監(jiān)測聯(lián)動機制、污染控制聯(lián)動機制、應(yīng)急處置聯(lián)動機制和信息共享機制等。

3.創(chuàng)設(shè)獨立的區(qū)域環(huán)境治理機關(guān)

在區(qū)域環(huán)境治理中，除了共同上級政府的協(xié)調(diào)，以及地方政府間的協(xié)商機制外，還有第三種解決區(qū)域環(huán)境治理的機制，即通過中央立法或地方立法來設(shè)立專門的區(qū)域環(huán)境治理機關(guān)，比如設(shè)置大河流域治理機關(guān)，甚至還可以賦予這類區(qū)域性機關(guān)以制定“規(guī)章”等法律文件的權(quán)力。當(dāng)然，對這類區(qū)域環(huán)境治理機關(guān)的權(quán)限配置，以及它們與地方政府和中央政府之間的權(quán)責(zé)關(guān)系等問題需要深入研究。

(二)環(huán)境監(jiān)管決策組織的核心功能之二：部門協(xié)調(diào)和權(quán)責(zé)分明

當(dāng)前，人們總是用“九龍治水”來比喻政府環(huán)境治理不力的原因。對此，可以從兩個方面來認識：一是其必然性，二是其不足性。

“九龍治水”有其必然性。環(huán)境領(lǐng)域的廣泛性和環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容的龐雜性直接決定了環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)的多樣性。但這種必然性并不能證明多頭執(zhí)法在任何情況下都是科學(xué)的，而是應(yīng)隨著形勢的變化或問題的不同而相應(yīng)采取適當(dāng)?shù)膱?zhí)法體制。

隨著環(huán)境問題越來越“復(fù)雜化”，其解決措施也越來越要求“系統(tǒng)性”，這就使得環(huán)境執(zhí)法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一機制或環(huán)境執(zhí)法部門的大部制改造具有必要性。也就是說，區(qū)域分割治理和部門分割治理機制不應(yīng)該與協(xié)調(diào)統(tǒng)一的環(huán)境治理機制相對立，二者之間應(yīng)該是一種相輔相成的關(guān)系。比如，湖南省2008年發(fā)布的《湘江流域水污染綜合整治實施方案》就特別強調(diào)“部門聯(lián)動，協(xié)同作戰(zhàn)”，要求發(fā)展改革、經(jīng)濟等部門、工商、公安和電力等十幾個部門通力協(xié)作。

由于這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一行動是與政府部門的責(zé)任制相關(guān)聯(lián)的，因此，要想充分發(fā)揮各工作部門聯(lián)動的積極性和主動性，就應(yīng)該理順部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。有學(xué)者指出：區(qū)域環(huán)境管理合作的有效模式需要建立在科學(xué)研究和問題識別、監(jiān)測系統(tǒng)支持和有效執(zhí)法的基礎(chǔ)上，各層級環(huán)保部門的責(zé)任分明與地方政府的權(quán)力制衡是政策法規(guī)有效實施的關(guān)鍵。[4]

(三)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行組織的核心功能：嚴格執(zhí)法和遵守比例原則

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行組織的根本任務(wù)就是具體實施環(huán)境法律的規(guī)定和本地人民政府的環(huán)境政策，在堅決依法行政(有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究)的同時，充分保障行政執(zhí)法相對人的合法權(quán)益。

當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法中主要存在著三個方面的問題：一是未能嚴格依法行政。導(dǎo)致這種結(jié)果的原因有很多，比如可能是腐敗原因?qū)е碌?，也可能是?zhí)法機關(guān)無法在法律規(guī)定和地方環(huán)境政策之間找到平衡導(dǎo)致的，等等。二是執(zhí)法無力，缺乏有效的執(zhí)法手段。這將在下文中討論。三是未能切實遵守比例原則。環(huán)境行政執(zhí)法必須貫徹比例原則，在堅決懲治違法和嚴格保護相對人正當(dāng)權(quán)益之間取得平衡。

四、環(huán)境行政監(jiān)管組織的執(zhí)法權(quán)配置

在執(zhí)法權(quán)配置方面，首先應(yīng)該區(qū)分法律手段和政策手段。本文不研究后者。其次，法律手段中又可以分為傳統(tǒng)的高權(quán)管理手段和非強制性的誘導(dǎo)手段。本文不研究后者。從我國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀來看，軟性的激勵機制不足是事實，但更突出的問題是本應(yīng)該“硬”的強制執(zhí)法手段反而不硬，使得執(zhí)法無力現(xiàn)象非常突出。

(一)以資源的分配和環(huán)境權(quán)益交易制度的建構(gòu)為核心的公權(quán)力

稀缺資源的開發(fā)利用難以通過市場得到合理控制。由于經(jīng)濟行為的本質(zhì)，市場會盡一切力量在最短的時間之內(nèi)將稀缺資源消耗殆盡。因此，為了保障可持續(xù)發(fā)展，就需要代表公共利益的政府通過立法等方式來對稀缺資源的開發(fā)利用進行控制。政府在履行其環(huán)境保護和監(jiān)管職責(zé)時，首先要解決的就是環(huán)境規(guī)劃問題，為環(huán)境的市場利用設(shè)置一個合理的邊界，然后為環(huán)境權(quán)益的市場交易機制建立最基本的制度框架。這就要求必須賦予政府一系列的權(quán)力。比如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制定權(quán)(如排污總量控制、排污標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等)，比如環(huán)境資源利用的數(shù)量控制權(quán)(如禁止開發(fā)的保護區(qū)設(shè)置、資源開采的數(shù)量限制、南水北調(diào)式的資源跨區(qū)域調(diào)配等)。在環(huán)境權(quán)益的市場交易機制的建構(gòu)方面，需要進行生態(tài)補償機制的建構(gòu)、環(huán)境權(quán)益的價格機制的建立、排污權(quán)交易制度的建構(gòu)，等等。通過諸如此類的公權(quán)力機制的系統(tǒng)建設(shè)，就可以建立起政府環(huán)境制度的基礎(chǔ)性框架。

(二)以強制性為特征的傳統(tǒng)行政執(zhí)法權(quán)

1.行政許可權(quán)

由于各環(huán)境利益主體之間的利益存在著沖突，以及環(huán)境制度本身存在著法律與政策的協(xié)調(diào)問題，因此，公民或企業(yè)等經(jīng)濟組織自由行使環(huán)境權(quán)利的行為，以及市場對環(huán)境資源的配置行為等都會受到政府的適度干預(yù)。具體到特定的公民或企業(yè)等經(jīng)濟組織的環(huán)境資源利用權(quán)來說，首先面臨的就是政府的行政許可。

當(dāng)前的環(huán)境許可制度中存在著諸多問題。引發(fā)這些問題的因素有很多，既有違法因素，也有不違法的因素。在那些不違法因素中，最大的問題就是地方政策的影響。比如，在先行先試政策下，部分落后地區(qū)的政府放松環(huán)境許可監(jiān)管，導(dǎo)致發(fā)達地區(qū)的高污染企業(yè)通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移到了比較落后的地區(qū)。再比如，在以往的“運動式”治污行動中，地方政府往往采取“止痛針”式的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”措施。這種措施的效果非常明顯，但由于它主要是政策意志而不是法律意志的體現(xiàn)，因而往往是“治污運動”一結(jié)束，那些污染“幽靈”又“死灰復(fù)燃”。

2.行政檢查權(quán)與信息強制披露機制

沒有行政檢查權(quán)，所有的環(huán)境影響評價機制、行政處罰、行政強制等環(huán)境執(zhí)法行為都將失去根基。雖然《水污染防治法》第27條規(guī)定了環(huán)境行政監(jiān)管組織的檢查權(quán)，但是這種規(guī)定既不完備，也不具體明確。

環(huán)境污染信息的搜集不能完全依靠政府的強制檢查來完成，因為其成本是高昂的，也不利于促進企業(yè)自覺守法行為的成熟。因此，應(yīng)該借鑒美國、歐盟、日本和韓國等的經(jīng)驗，建立強制性的“企業(yè)環(huán)境信息披露機制”。

3.行政處罰權(quán)

2008年修訂后的《水污染防治法》建立了比較嚴厲的行政處罰制度。比如賦予了環(huán)境行政主管部門作出限制生產(chǎn)、限制排放和限期停產(chǎn)整治的權(quán)力，比如在第18條規(guī)定了區(qū)域限批制度，比如在第83條規(guī)定了雙罰制，等等。

但是，行政處罰制度的設(shè)置仍然存在著較大不足。其中最突出的一個問題就是：作為“實踐中使用頻數(shù)最高”和“是第二位最有效的執(zhí)法手段”的罰款機制的設(shè)計不科學(xué)。①而在實踐中，罰款制度難以發(fā)揮有效威懾作用的最大原因就是執(zhí)法部門難以按照“實際的直接損失”來依法處以罰款。

4.行政強制執(zhí)行權(quán)

當(dāng)前關(guān)于環(huán)境行政強制執(zhí)行權(quán)的設(shè)置存在著這樣二個重要的不足：首先，不論強制執(zhí)行的權(quán)力是賦予環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)，還是主要賦予司法機關(guān)，這都需要法律予以明確。其次，強制執(zhí)行權(quán)的體系不完整。比如《水污染防治法》雖然規(guī)定了“代履行”這樣的間接強制措施，但似乎刻意回避直接強制措施的設(shè)置。這是不科學(xué)的，因為直接強制與間接強制是相輔相成的關(guān)系。

5.應(yīng)急管理權(quán)

這是依據(jù)環(huán)境問題的特殊性而必須賦予環(huán)境行政監(jiān)管組織的必要權(quán)力。這種權(quán)力一方面體現(xiàn)在即時檢查、即時強制等即時性權(quán)力的配置上，另一方面又體現(xiàn)在跨部門或跨區(qū)域的緊急協(xié)調(diào)機制的建設(shè)上。對于這些具體制度的建設(shè)，需要通過立法進一步完善。

(三)政府的環(huán)境訴訟權(quán)利

環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)已經(jīng)非常急迫，不但學(xué)界對它展開了深入研究，而且在司法實踐中也有了積極的探索和成功的案例。就環(huán)境公益訴訟的具體實現(xiàn)模式而言，當(dāng)前比較關(guān)注的是政府提起環(huán)境訴訟的機制。②

《水污染防治法》第88條規(guī)定“環(huán)境保護主管部門和有關(guān)社會團體可以依法支持因水污染受到損害的當(dāng)事人向人民法院提起訴訟”。這種支持制度的建立是一個很大的進步。但是，如果以為發(fā)展了這種政府支持起訴的機制就可以回避政府起訴機制的發(fā)展則是不妥當(dāng)?shù)摹Ｕ崞瓠h(huán)境訴訟既是政府作為自然資源所有權(quán)的法律主體應(yīng)該享有的必然權(quán)利，又是服務(wù)型政府的本質(zhì)要求，因為政府比公民或社會團體更有能力來承擔(dān)這種訴訟成本。比如就舉證而言，擁有檢查權(quán)和檢查能力的政府就比公民或社會團體更有舉證能力。因此，在發(fā)展環(huán)境公益訴訟機制的時候，應(yīng)該重視政府的環(huán)境訴訟權(quán)利的建設(shè)。通過這種訴訟機制的發(fā)展，不但能夠彌補政府強制執(zhí)法權(quán)限的不足，而且還可以進一步推進環(huán)境損害賠償范圍、賠償費用的計算標(biāo)準(zhǔn)和賠償歸責(zé)原則等具體制度的完善和發(fā)展。

[注釋]

①罰款是“實踐中使用頻數(shù)最高”和“是第二位最有效的執(zhí)法手段”的統(tǒng)計結(jié)論，來源于陸新元等：《中國環(huán)境行政執(zhí)法能力建設(shè)現(xiàn)狀調(diào)查與問題分析》，載《環(huán)境科學(xué)研究》2006年(19卷增刊)。對現(xiàn)行罰款制度設(shè)置的不科學(xué)性的分析，可以參閱秦虎、張建宇：《中美環(huán)境執(zhí)法與經(jīng)濟處罰的比較分析》，《環(huán)境科學(xué)研究》2006年第2期。汪勁、嚴厚福：《構(gòu)建我國環(huán)境立法中的按日連續(xù)處罰制》，《法學(xué)》2007年第12期。

②無論對政府提起環(huán)境訴訟的建議有什么樣的理論爭議，實踐中的探索一直在進行。當(dāng)前主要有二種模式的探索：一種模式是加強和完善非訟執(zhí)行制度。另一種模式是直接賦予政府針對污染企業(yè)提起訴訟的權(quán)利。這后一種模式不但已有實際的案例，而且也有立法例，比如我國《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款的規(guī)定就是對行政機關(guān)的環(huán)境訴訟原告資格的承認。

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