政府雇員制:實(shí)踐困境與破解之道

楊建國(guó),周巖松

(1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210095;2.沈陽(yáng)市水利局,遼寧沈陽(yáng) 110015)

隨著信息化、全球化和科學(xué)技術(shù)發(fā)展,公共管理問(wèn)題日益復(fù)雜,其理論和實(shí)踐都已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化[1]。公眾對(duì)政府提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)期許的增多,社會(huì)復(fù)雜性、不確定性的增強(qiáng),使許多國(guó)家、地區(qū)政府與公務(wù)人員難以勝任社會(huì)治理的要求。為適應(yīng)公共組織分散化、扁平化與專業(yè)化的發(fā)展要求,尋求人事管理創(chuàng)新成為西方政府改革的重要內(nèi)容。20世紀(jì)中葉,聯(lián)邦德國(guó)通過(guò)契約方式引進(jìn)高素質(zhì)技術(shù)人才,率先采用了政府雇員制。為了改變政府職能膨脹、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下、財(cái)政困難和信任危機(jī)的境遇,英國(guó)、美國(guó)、日本、新西蘭等在人事制度改革中亦紛紛建立政府雇員制。如英國(guó)、新西蘭就有20%的政府崗位是臨時(shí)雇員。美國(guó)政府中屬于常任的政府工作人員比例已經(jīng)從上個(gè)世紀(jì)30年代的87.9%降低到近年的55%,特別是在州政府一級(jí),合同制政府雇員的比例還要高[2]。中國(guó)政府雇員制的產(chǎn)生與西方有著相似的境遇。日益復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境的壓力,成為當(dāng)下政府管理制度變遷的不竭動(dòng)力。政府雇員制是一些地方政府在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本地實(shí)際的基礎(chǔ)上,對(duì)傳統(tǒng)人事制度改革的有益嘗試,已創(chuàng)造了不少成功而又富有個(gè)性的經(jīng)驗(yàn),打破了傳統(tǒng)公務(wù)員制度中職務(wù)常任的傳統(tǒng)。孫學(xué)玉教授指出,雇員制度作為一種趨勢(shì)而走向常態(tài)化,將來(lái)可能成為政府機(jī)關(guān)普遍采用的選人用人的新模式[3]。我們認(rèn)為,整理、借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)固然重要,但中國(guó)政府雇員制畢竟剛剛起步,尚未完全成形,運(yùn)行中其內(nèi)在困境也逐漸顯露出來(lái)。對(duì)實(shí)踐中凸現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反思與總結(jié),并提出破解的基本理路與政策建議,或許對(duì)推動(dòng)政府雇員制健康發(fā)展更有意義。

一、政府雇員制的內(nèi)涵闡釋與實(shí)施狀況

1. 政府雇員制的概念與基本特質(zhì)

廣義上,一些西方國(guó)家通常將包括公務(wù)員在內(nèi)的所有政府公務(wù)人員統(tǒng)稱為政府雇員,如美國(guó)所有在聯(lián)邦政府工作的人員統(tǒng)稱政府雇員。狹義的政府雇員,是指政府從社會(huì)上直接雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、信息、高新技術(shù)等方面急需的專門(mén)人才,以及打字、駕駛、維修、勤務(wù)等熟練型、普通技能型的低端工作人員[4]。一般認(rèn)為,政府雇員制是由納稅人出資金,委托政府在某一時(shí)期、某一特定項(xiàng)目中雇用急需人員,服務(wù)于社會(huì)利益的行政機(jī)制[5]。我們認(rèn)為,政府雇員是指政府在特定時(shí)期,根據(jù)職位特殊需要,從社會(huì)上雇用的、具有專門(mén)技能的、旨在從事政府某些專業(yè)性、輔助性工作的人才;對(duì)政府雇員進(jìn)行科學(xué)管理的法律、規(guī)章和制度或機(jī)制的總和就是政府雇員制。它與公務(wù)員制度同屬公共服務(wù)體系,但“政府雇員制是與公務(wù)員制度并行不悖的一套新的管理機(jī)制、管理制度與管理邏輯,彼此相望而永不相交”[6]?！坝啦幌嘟弧敝饕w現(xiàn)在兩者“職務(wù)產(chǎn)生與解除方式、任期期限、工作性質(zhì)、政府管理方式、行政責(zé)任與救濟(jì)途徑、工作報(bào)酬與福利待遇”[7]等的不同。因此,政府雇員制是一種獨(dú)立于公務(wù)員制度、滿足公共人力資源特殊需求的有效途徑,其基本特質(zhì)在于:政府雇員一般是專門(mén)技術(shù)人才,有一定雇傭年限;政府雇員通常不享有行政編制,不具有行政職務(wù),不直接行使行政權(quán)力;政府雇員按雇用合同約定享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任;政府雇員服務(wù)于政府某項(xiàng)任務(wù)或某一政府工作部門(mén),提供特殊公共服務(wù),并與公務(wù)員一起完成公共事務(wù)等。

2. 政府雇員制的模式及分類

中國(guó)政府雇員制肇始于2002年6月《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》的出臺(tái),隨后各地紛紛試行,已有浦東新區(qū)、蕪湖、成都、海淀區(qū)、寧波、長(zhǎng)沙、寧鄉(xiāng)縣、青島、南京、揚(yáng)州、珠海、深圳、廣州、遼寧、湖北等近20個(gè)地方政府宣布實(shí)施。由于沒(méi)有全國(guó)性的統(tǒng)一部署,地方實(shí)踐不盡相同,總的來(lái)說(shuō)有三大模式[8]:①吉林模式:《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》規(guī)定,政府雇員不具有行政職務(wù)、不行使行政權(quán)力、不占用行政編制、不享受公務(wù)員福利待遇。無(wú)論普通雇員、高級(jí)雇員還是資深雇員,都是政府通過(guò)合同形式聘用的技術(shù)性人才。②珠海模式:《珠海市政府雇員試行辦法》指出,政府雇員是根據(jù)行政機(jī)關(guān)工作中的特殊需要,從社會(huì)上雇用的法律、金融、經(jīng)貿(mào)、外語(yǔ)、信息、高新技術(shù)等方面的專門(mén)人才。政府雇員服務(wù)于某一行政機(jī)關(guān)或政府某項(xiàng)工作,占雇用單位的人員編制,但不具有行政職務(wù),不行使行政權(quán)力。政府雇員與公務(wù)員享有同等休假、工傷、撫恤等福利待遇。與吉林模式相較,珠海模式不僅在于彌補(bǔ)政府專門(mén)人才的匱乏,其占編的規(guī)定更是為了觸動(dòng)政府精簡(jiǎn)冗員。③深圳模式:《深圳市機(jī)關(guān)事業(yè)單位雇員管理試行辦法》要求,政府雇員制在全市政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位推行;雇員占用本單位編制名額,但占編不入編;高級(jí)雇員可以擔(dān)任行政職務(wù),行使行政權(quán)力;所有機(jī)關(guān)事業(yè)單位輔助管理、工勤崗位也推行雇員制。綜上,根據(jù)各地政府實(shí)踐,政府雇員主要適用于國(guó)家機(jī)關(guān)的專業(yè)性、政策性、輔助性及工勤性職位,覆蓋范圍大致包括政府高級(jí)參謀咨詢?nèi)藛T、技術(shù)人員,階段性、專項(xiàng)性工作的臨時(shí)人員,普通技術(shù)人員和工勤、輔助性人員。我們認(rèn)為,深圳市政府雇員制特別是“占編不入編”的運(yùn)行邏輯,并非簡(jiǎn)單地在于改變機(jī)關(guān)事業(yè)單位的人才結(jié)構(gòu)或減少公務(wù)員比例,實(shí)質(zhì)是將一種新的用人模式引入到現(xiàn)行公共服務(wù)體系中,以提升政府的公共服務(wù)水平。由此,在確保控制公共部門(mén)整體用人規(guī)模的前提下,希望能倒逼政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),降低行政成本。然而,我們不贊成政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位混在一起推行政府雇員制。“政事分開(kāi)”是行政管理體制改革的基本要求之一,當(dāng)下中國(guó)正在大力推進(jìn)事業(yè)單位分類改革,一些事業(yè)單位崗位已在推行聘任制,這類人員可以按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定管理,不必適用雇員制,否則會(huì)造成管理上的混亂。

3. 實(shí)施政府雇員制的意義

一般地看,實(shí)施政府雇員制,體現(xiàn)了人事行政體制突破單一公務(wù)員制度模式,向多元化的公共人力資源管理模式轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)實(shí)地看,實(shí)施政府雇員制,因應(yīng)了“十二五規(guī)劃”中強(qiáng)調(diào)的政府“必須提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”的客觀要求。具體地看,實(shí)施政府雇員制具有如下基本功能:首先,有利于蕩滌官本位意識(shí)。從“身份”到“契約”的轉(zhuǎn)變, 在公共部門(mén)中適當(dāng)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng),可以減少官僚主義、調(diào)動(dòng)公務(wù)員創(chuàng)造性、提高行政效能、防止人事管理腐敗、促進(jìn)“顧客導(dǎo)向”理念的型塑。其次,有利于倒逼政府改革,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員與降低行政成本。正如溫家寶總理在十屆人大三次會(huì)議指出:各級(jí)政府要?jiǎng)?chuàng)新政府管理方式,寓管理于服務(wù)之中,更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù),要整合行政資源,降低行政成本,提高行政效率和服務(wù)水平。第三,有利于提高公務(wù)人員的服務(wù)能力。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與后“入世”時(shí)代的挑戰(zhàn),使傳統(tǒng)人事行政模式愈發(fā)不能適應(yīng)社會(huì)進(jìn)步的要求。實(shí)施政府雇員制,可彌補(bǔ)政府專業(yè)人才的結(jié)構(gòu)性缺失,為政府決策提供智力支持,提升公共服務(wù)效能。

二、 政府雇員制的實(shí)踐困境

判斷制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣有多重標(biāo)準(zhǔn),其中之一是理性化、程序化與科學(xué)化程度。理性化蘊(yùn)涵可預(yù)期性,程序化體現(xiàn)公正性,科學(xué)化確保高效性。政府雇員制是一種正在試驗(yàn)的新生事物,其探索精神值得肯定,但離理性化、程序化與科學(xué)化的要求較遠(yuǎn),常常遭遇如下困境:

1. 政府雇員制面臨合法性危機(jī)

從試行政府雇員制的地方政府出臺(tái)的規(guī)范性文件或規(guī)章來(lái)看,在一定程度上對(duì)政府雇員的管理與激勵(lì)起到了積極作用。但總的來(lái)看,政府雇員管理還處于起步階段,戰(zhàn)略目標(biāo)不清,公眾認(rèn)知不足,并缺乏上位法依據(jù),面臨合法性危機(jī)。一方面,地方政府的規(guī)范性文件或規(guī)章在關(guān)鍵問(wèn)題上不一致,制度設(shè)計(jì)常常背離初衷。如吉林模式規(guī)定政府雇員不具有行政職能、不行使行政權(quán)力、不占用行政編制,珠海模式指出政府雇員占雇用單位的人員編制,而深圳模式規(guī)定高級(jí)雇員不但可以占用行政編制,還可以擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行使行政權(quán)力,事業(yè)單位也實(shí)施雇員制。另一方面, 制度試行尚未得到中央政府肯定,至今沒(méi)有一部規(guī)范政府雇員制的法律或行政法規(guī),《公務(wù)員法》也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。同時(shí),政府雇員的勞動(dòng)、保險(xiǎn)等也缺少規(guī)范,而《勞動(dòng)法》明確規(guī)定該法不適用政府部門(mén)人員。雇員的任用與管理如果沒(méi)有法律規(guī)范,則在官本位思想濃厚、人才市場(chǎng)不完善、腐敗嚴(yán)重的當(dāng)下,政府雇員制將很難健康運(yùn)行。

2. 政府雇員陷入角色沖突難局

就政府雇員制構(gòu)造而言,政府與雇員是典型的委托—代理關(guān)系,而委托—代理常常出現(xiàn)代理人對(duì)委托人意愿背離的情形。一方面,政府雇員不同于公務(wù)員,不享有行政編制,主要從事與政府部門(mén)短期合作的技術(shù)性、輔助性、操作性事務(wù),不能通過(guò)短期雇用來(lái)實(shí)現(xiàn)政治上晉升。政府雇員即使有較高年薪,但通常不享有公務(wù)員保險(xiǎn)、補(bǔ)貼、退休、養(yǎng)老等福利待遇,這將在一定程度上刺激雇員追求短期利益的動(dòng)機(jī),利用公共資源實(shí)現(xiàn)其利益最大化,顯現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)。另一方面,政府雇員以自身專長(zhǎng)與技能獲得崗位,與公務(wù)員共同承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。政府治理目標(biāo)的全局性、政府的公共性,決定了政府工作人員必須促進(jìn)公共利益最大化,彰顯“公共人”特點(diǎn)。因此,政府雇員“必須建立對(duì)公共利益的信仰,必須對(duì)其執(zhí)掌的公共權(quán)力以及自己的定位有著充分的自覺(jué),必須確立無(wú)私奉獻(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)”[9]。由是,在監(jiān)管制度缺失下,政府雇員極易陷入“經(jīng)濟(jì)人”和“公共人”角色沖突難局。

3. 政府雇員制推廣乏力

受不確定性、復(fù)雜性、政治架構(gòu)等因素影響,地方政府創(chuàng)新的動(dòng)力不足,缺乏推廣政府雇員制的勇氣。首先,政府雇員制可能會(huì)失敗,付出了高昂成本卻不能帶來(lái)任何收益,“改革者沒(méi)有好下場(chǎng)”的古訓(xùn)更使地方政府裹足不前。其次,即使政府雇員制突破了傳統(tǒng)用人制度的窠臼,提高了政府效能,但這種收益可能與現(xiàn)行體制的既得利益者利益相抵觸,未必能使改革者獲得晉升等利益。第三,政府雇員制實(shí)踐伊始即存在頗多爭(zhēng)議,制度試行尚未得到中央政府明確肯定,許多地方政府不敢冒然嘗試。即使嘗試能為中央政府提供決策參考,但出于政治風(fēng)險(xiǎn)考量,地方政府仍然愿意求穩(wěn)而不采取變革。因此,在一系列因素裹挾下, 地方政府一般會(huì)傾向于維護(hù)傳統(tǒng)人事行政制度, 而不愿承擔(dān)因制度變革帶來(lái)的可能風(fēng)險(xiǎn)。即使從當(dāng)下政府雇員制的試行來(lái)看,政府雇員的市場(chǎng)化管理程度不足,尤其雇員招聘上過(guò)于依賴政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo),甚至體現(xiàn)長(zhǎng)官意志“任人唯親”,缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)。

4. 政府雇員制配套改革滯后

“政府再造”運(yùn)動(dòng)的濫觴,使得曾經(jīng)支配上個(gè)世紀(jì)的,僵化、低效、等級(jí)的官僚制組織正向彈性、高效、分權(quán)的扁平化組織嬗變。實(shí)施政府雇員制能夠彌補(bǔ)政府專門(mén)人才的不足,改造政府組織結(jié)構(gòu),提高用人上的靈活性,但是,推行政府雇員制需要政府變革管理方式、組織結(jié)構(gòu),更需政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。然而,縱觀新中國(guó)成立后歷次政府機(jī)構(gòu)改革,總也走不出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。當(dāng)下有些地方政府官員在政府沒(méi)有變革到位,并且不顧地方實(shí)際即倉(cāng)促“上馬”政府雇員制,結(jié)果是忙了“保姆”閑了“媳婦”,與制度設(shè)計(jì)初衷漸行漸遠(yuǎn)。政府雇員不是“消防員”,不是政府用來(lái)救急的,政府聘用人員應(yīng)當(dāng)有系統(tǒng)計(jì)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃,不能治標(biāo)不治本。政府雇員制度并不是簡(jiǎn)單地從社會(huì)上雇傭一些專門(mén)人才,它是圍繞公務(wù)代理制度形成的[10]。另外,對(duì)政府雇員的薪酬、考核、激勵(lì)等也缺乏公正、科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。若想政府雇員制健康運(yùn)行,亟需政府改革的進(jìn)一步深化。

三、破解政府雇員制困境的基本理路

學(xué)術(shù)界對(duì)政府雇員制有明確表示否定的觀點(diǎn)[11],也有懷疑的態(tài)度[12],但更多學(xué)者持肯定主張[13]?！胺穸ㄕ摗笨吹搅苏蛦T制的運(yùn)行困境,觀點(diǎn)十分鮮明,但卻有意無(wú)意地忽略了政府雇員存在的合理與正當(dāng),對(duì)新生事物缺乏必要的包容與理解。“懷疑論”雖然對(duì)于認(rèn)識(shí)政府雇員制存在的問(wèn)題具有警示意義,但建設(shè)性不足。我們贊同多數(shù)學(xué)者主張,認(rèn)為政府雇員制作為人事行政改革中的新事物,其發(fā)展和完善必然有一個(gè)過(guò)程。期望其一開(kāi)始就盡善盡美,要么是懷有烏托邦情結(jié),要么是缺少對(duì)現(xiàn)實(shí)的理性觀照。應(yīng)以發(fā)展的眼光審視其面臨的困境,并在發(fā)展中破解困境。

1. 完善相關(guān)法律制度:政府雇員制健康運(yùn)行的保障

要使政府雇員認(rèn)真履行本職工作,以委托人利益為旨?xì)w,必須加強(qiáng)制度建設(shè),完善相關(guān)法律法規(guī)。具體來(lái)說(shuō),為了實(shí)現(xiàn)對(duì)政府雇員的科學(xué)管理,保障政府雇員的優(yōu)化、廉潔與高效,可由國(guó)務(wù)院在對(duì)一些地方有關(guān)政府雇員制的規(guī)范性文件或規(guī)章進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上,借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),根據(jù)憲法,制定統(tǒng)一的行政法規(guī)《政府雇員暫行條例》,并出臺(tái)具體實(shí)施辦法,以便地方政府推廣執(zhí)行。《政府雇員暫行條例》應(yīng)明確政府雇員的進(jìn)、管、出、責(zé)、權(quán)、利等內(nèi)容。條件成熟時(shí)應(yīng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)研究、制定《政府雇員法》。為了便于對(duì)政府雇員的具體管理,要對(duì)政府雇員進(jìn)行職位分類。在中央對(duì)公共人力資源總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,各級(jí)地方政府部門(mén)根據(jù)職能發(fā)展需要進(jìn)行崗位工作分析,合理劃分政府雇員和公務(wù)員崗位;再將崗位工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任大小及所需資格條件等作為評(píng)價(jià)因素,把政府雇員崗位分成不同的類別和等級(jí),不同的類別和等級(jí)具有相應(yīng)薪酬待遇。有關(guān)政府雇員的勞動(dòng)、薪酬、社會(huì)保險(xiǎn)等可以通過(guò)政府與雇員間簽訂合同約定,而約定的依據(jù)是政府雇員崗位的類別和等級(jí)。

2. 開(kāi)展職業(yè)倫理培訓(xùn):政府雇員制健康運(yùn)行的基礎(chǔ)

要使政府雇員實(shí)現(xiàn)委托人的根本利益,僅靠制度建設(shè)是不夠的,還要依賴職業(yè)倫理約束。從某種意義上內(nèi)在職業(yè)倫理制約是基礎(chǔ),是對(duì)外在制度有限理性的補(bǔ)充。職業(yè)倫理是一般倫理原則與職業(yè)特征的耦合,對(duì)其評(píng)價(jià)的主要方式是社會(huì)輿論、群眾監(jiān)督和自我信念等。政府雇員的職業(yè)倫理是具體倫理原則與政府德性的鏈接,被委托人對(duì)委托人利益的維護(hù)是其基本要求,這種職業(yè)倫理觀念與在信息不對(duì)稱狀態(tài)下制定的監(jiān)督制度相比更有效。要實(shí)現(xiàn)政府雇員的職業(yè)倫理制約,一方面,要在政府雇員制度設(shè)計(jì)中彰顯全心全意為人民服務(wù)的行政價(jià)值觀,明確職業(yè)倫理的形成機(jī)理,營(yíng)造良好倫理氛圍;要督促政府雇員在工作中把貫徹職業(yè)倫理作為一種內(nèi)在的價(jià)值取向與“剛性”約束,將職業(yè)倫理升華為道德自覺(jué)。另一方面,必須加強(qiáng)對(duì)政府雇員的職業(yè)倫理培訓(xùn),進(jìn)行持久而有效的倫理道德操練,摒棄“經(jīng)濟(jì)人”的過(guò)度自利動(dòng)機(jī),擺正被委托人地位,重鑄職業(yè)倫理精神,為政府雇員制的健康運(yùn)行奠定倫理基礎(chǔ)。

3. 引入績(jī)效管理:政府雇員制健康運(yùn)行的關(guān)鍵

績(jī)效管理是在吸收功績(jī)?cè)u(píng)議、目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估等管理理念基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)代管理系統(tǒng),契約式、市場(chǎng)化的績(jī)效管理是政府雇員制健康運(yùn)行的關(guān)鍵。首先,推行環(huán)節(jié)。政府必須樹(shù)立市場(chǎng)理念,堅(jiān)持成本—效益原則,充分考慮現(xiàn)實(shí)需求、財(cái)政能力和政策可行性,不可盲目效法。其次,招錄環(huán)節(jié)。政府要選擇適當(dāng)?shù)拿浇榘l(fā)布招聘公告,使盡可能多的應(yīng)聘者參與競(jìng)爭(zhēng),并組織專家組對(duì)應(yīng)聘者進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。第三,管理環(huán)節(jié)。政府雇員與政府按照公平、公正和誠(chéng)信原則,將雙方責(zé)、權(quán)、利寫(xiě)入書(shū)面合同,采用合同化管理。第四,薪酬確定環(huán)節(jié)。以按勞分配為原則確定雇員薪酬標(biāo)準(zhǔn),可采用以下模式:崗位定薪,即根據(jù)雇員專業(yè)、技術(shù)、學(xué)歷等安置崗位和分派任務(wù),使人適其位、位得其才,再按照職位特征、任務(wù)輕重,擬訂相應(yīng)薪酬標(biāo)準(zhǔn),形成具有層次性和等級(jí)性的薪酬體系[14]。績(jī)效定薪,即訂立績(jī)效合同約定雇員在任職期限內(nèi)必須完成一定工作任務(wù),對(duì)政府雇員績(jī)效進(jìn)行綜合考評(píng)后付酬。市場(chǎng)定薪,即通過(guò)市場(chǎng)調(diào)研了解招聘職位所擬聘人才的市場(chǎng)價(jià)值,確定與市場(chǎng)基本一致的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。第五,績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)。通過(guò)人力資源管理部門(mén)、社會(huì)中介、政府雇員代表組成績(jī)效評(píng)估委員會(huì),對(duì)雇員的業(yè)績(jī)和日常工作表現(xiàn)等進(jìn)行客觀、準(zhǔn)確、科學(xué)地考核?？傊?績(jī)效管理是一種過(guò)程式管理,有“明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo),組織員工廣泛參與,要求整合信息、資源和技術(shù),強(qiáng)調(diào)結(jié)果和創(chuàng)新,并以績(jī)效為導(dǎo)向”[15]。

4. 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與冗員:政府雇員制健康運(yùn)行的前提

傳統(tǒng)科層制管理模式的局限,是西方公務(wù)員制度變革的動(dòng)因,而變革的基本趨向是減少公務(wù)員數(shù)量,采用聘用制大量引進(jìn)政府雇員。然而,反觀我國(guó)的歷次政府改革,正如江澤民同志坦言,“總的說(shuō)不理想,精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹的情況反復(fù)出現(xiàn),一直沒(méi)有從根本上得到解決”[16]。原因固然復(fù)雜,但根源在于政府的濫權(quán)導(dǎo)致編制的失控?，F(xiàn)代文明國(guó)家,政府無(wú)權(quán)定編,更無(wú)權(quán)擴(kuò)編,政府用編權(quán)由議會(huì)或權(quán)力機(jī)關(guān)掌控才具有正當(dāng)性。而中國(guó)機(jī)構(gòu)編制是由政府控制的,即使權(quán)力機(jī)關(guān)的編制也是由政府劃定的。政府用編權(quán)膨脹、行政開(kāi)支失度,卻不受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約,成為機(jī)構(gòu)臃腫、冗員增多、行政成本高昂的重要誘因,也是政府改革“不理想”的基本癥結(jié)。我們強(qiáng)烈呼吁加快推進(jìn)政治體制改革,并重視改革的“頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃”,強(qiáng)化人大的監(jiān)管職能,盡快制定《機(jī)構(gòu)編制法》,使政府的用編權(quán)回歸權(quán)力機(jī)關(guān),切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與冗員,為政府雇員制健康運(yùn)行提供前提。同時(shí),推行政府雇員制,可以倒逼政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與冗員,優(yōu)化行政體制,建構(gòu)有限政府,否則將變相增加人員,以一種隱性方式造成政府機(jī)構(gòu)膨脹,出現(xiàn)“閑著媳婦請(qǐng)保姆”的窘境。

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