農(nóng)民工養(yǎng)老保險芻議

侯愛琴 (長江大學(xué)馬克思主義學(xué)院,湖北荊州434023)

農(nóng)民工一般指來自農(nóng)村、擁有農(nóng)村戶口在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)業(yè)工作的人員[1]。2009年,全國農(nóng)民工總量為22978萬人,其中外出農(nóng)民工14889萬人[2],每3個產(chǎn)業(yè)工人中就有2個來自農(nóng)村[3]。農(nóng)民工這一特殊群體是我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化建設(shè)的巨大推動力量,為我國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明向現(xiàn)代工業(yè)文明的過渡做出了巨大貢獻。而且從長遠看,這一群體的數(shù)量還會繼續(xù)增加并長期存在[4]。然而,由于長期二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成的社會保障體系和身份限制,農(nóng)民工這一新產(chǎn)生的群體,處于城市與農(nóng)村的夾層中間,沒有城鎮(zhèn)居民的戶籍身份,無法真正融入城市。多數(shù)農(nóng)民工職業(yè)不穩(wěn)定、流動性較強,除了面臨工作時間超長、收入低、工資拖欠、工作生活環(huán)境差、子女入學(xué)難等問題外,還在養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障水平等方面顯著低于城鎮(zhèn)居民,是城市中的弱勢群體。

目前,我國城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保障制度已經(jīng)基本形成,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作正在加緊試點,而唯獨專門針對農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障制度缺失[4]。因此,農(nóng)民工游離在城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保險與社會救助體系之外,一方面由于農(nóng)村社會保障體系難以為進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工提供有效保障;另一方面,面向城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老社會保障體系也不能接納農(nóng)民工階層,使得產(chǎn)生于社會轉(zhuǎn)型過程中的新的職業(yè)群體處在了中國城鄉(xiāng)二元養(yǎng)老社會保障體系的 “真空”地帶[5]。事實上,黨和國家對農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題十分重視,近年來相繼出臺了一系列與農(nóng)民工養(yǎng)老保險有關(guān)的政策和措施。但是目前我國的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策處于一種碎片化、邊緣化、另類化狀態(tài)。我國大規(guī)模的農(nóng)業(yè)人口流動是近十幾年的事,所以目前農(nóng)民工養(yǎng)老問題還不太突出。但是,如果不予以足夠的重視或解決不好,大量年老體衰農(nóng)民工的養(yǎng)老問題很可能成為十分復(fù)雜的社會問題,從而給社會的和諧穩(wěn)定帶來巨大的沖擊。因此,解決好農(nóng)民工的養(yǎng)老問題刻不容緩。

1 國家農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策分析

2001年12月勞動和社會保障部發(fā)布了 《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》,第一次明確了農(nóng)民工的養(yǎng)老保險,表明該問題已經(jīng)引起國家的重視。

2006年3月27日,國務(wù)院發(fā)布了 《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》,表明農(nóng)民工養(yǎng)老保險這個社會問題已經(jīng)列入國家日程,各地方政府也相繼出臺了相應(yīng)的農(nóng)民工社會保障問題暫時辦法、試行條例等,對于更好地保護農(nóng)民工養(yǎng)老保險的權(quán)益具有重要的現(xiàn)實意義。但是,由于國務(wù)院發(fā)布的是指導(dǎo)性意見,沒有具體措施,而各個地方的暫時辦法都不盡相同,加上農(nóng)民工數(shù)量多、分布廣、流動性強,使得農(nóng)民工社會保障尤其是養(yǎng)老保險實際操作困難重重。

2009年2月5日,人力資源與社會保障部就 《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》向社會公開征求意見,意味著我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險有了一個初步的制度框架及方向原則,但是很不完善,很多問題還沒得到很好解決,如 “地區(qū)統(tǒng)籌”的問題。而且,這一辦法征求意見后迄今還沒出臺。

2009年12月22日國務(wù)院第93次常務(wù)會議討論通過了 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》,并決定于2010年1月1日起實施。雖然是城鎮(zhèn)企業(yè)職工的政策,該辦法明確對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題作出了規(guī)定。

但是迄今為止沒有完全針對農(nóng)民工所提出的專門的養(yǎng)老保險政策,農(nóng)民工養(yǎng)老保險的很多問題還沒有得到解決,如農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的銜接問題。

2 地方農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策分析

隨著國家的重視和各項政策的逐步出臺,全國各地形成了差異化的農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策?？梢詫F(xiàn)行農(nóng)民工養(yǎng)老保險參保制度大致分為農(nóng)保型、城保型、綜合型、雙低型、個人賬戶型等5種模式[6]。

農(nóng)保型又稱獨立型,以北京、天津和廈門等為代表,是專門針對農(nóng)民工而制定的,既與農(nóng)民工其他險種無關(guān),也與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險政策無關(guān),是專屬 “農(nóng)民工”養(yǎng)老保險的政策。該模式的優(yōu)點是:使農(nóng)民工在社會保險方面獲得了 “準(zhǔn)市民待遇”;體現(xiàn)了 “低門檻準(zhǔn)入,低標(biāo)準(zhǔn)享受”,減輕了用人單位和農(nóng)民工個人的繳費負擔(dān);賦予農(nóng)民工很大的自由選擇權(quán)。該模式的缺點是:單獨為農(nóng)民工設(shè)立的養(yǎng)老保險制度,缺乏與城保的聯(lián)系與接續(xù),不利于將來條件成熟時2種制度的統(tǒng)一;統(tǒng)籌部分不具有再分配的功能,失去社會養(yǎng)老保險本來的意義。

城保型又稱融入城保型,以廣州、深圳為代表,是將農(nóng)民工養(yǎng)老納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度體系之內(nèi),只是在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相關(guān)政策的部分條款中,對農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工區(qū)別對待。該模式的優(yōu)點是:農(nóng)民工獲得了社會保障的 “市民待遇”,有利于農(nóng)民工就業(yè)的平等競爭。該模式的缺點是:繳費水平過高、繳費期太長,退保只能退或轉(zhuǎn)移個人賬戶積累額,而且資格條件太苛刻,如退休前5年連續(xù)在該市繳費,絕大多數(shù)農(nóng)民工難以做到。

綜合型,以上海、成都和大連為代表,將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷及其他險種一并予以考慮,制定出綜合性保險政策,養(yǎng)老保險只是 “綜合”險種中的一種。該模式的優(yōu)點是:改變了城鎮(zhèn)保險轉(zhuǎn)制成本和基金缺口由農(nóng)民工承擔(dān)的做法,較好地通過商業(yè)保險解決了農(nóng)民工保險的轉(zhuǎn)移問題和基金保值增值問題,而且農(nóng)民工個人不繳費、門檻低、易操作。該模式的缺點是:沒有給農(nóng)民工真正的市民待遇;保障水平偏低,而且將來也難以提高社會保險的統(tǒng)籌層次,并與 《社會保險費征繳暫行條例》等現(xiàn)行社會保險政策規(guī)定相沖突。

雙低型又稱雙低城保型,以杭州為代表,是仍在城保框架內(nèi)實行的 “低門檻,低標(biāo)準(zhǔn)”享受模式,適度降低門檻,農(nóng)民工養(yǎng)老保險企業(yè)和個人繳費比例分別降為12%到4%,但享受待遇略低于城鎮(zhèn)職工。該模式的優(yōu)點是:繳費水平遠低于城鎮(zhèn)職工,但享受的待遇只略低于城鎮(zhèn)職工。該模式的缺點是:這種待遇與繳費之間的巨大資經(jīng)差額所產(chǎn)生的支付壓力留給了后任政府。

3 當(dāng)前農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策實施中的主要問題及原因

3.1 參保率低

截止2009年末全國參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工人數(shù)為2647萬人,也就是說,僅有約10%的農(nóng)民工為基本養(yǎng)老保險體系所覆蓋[7]。主要原因有:①農(nóng)民工經(jīng)濟承受能力低。農(nóng)民工不僅工資低,還時時面臨失業(yè)的威脅,捉襟見肘的收入尚不能很好滿足生存的需求,難以將保險的潛在需求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實需求。②城鎮(zhèn)社會保險門檻高。15年的繳費期限過長,而且終止勞動關(guān)系后只能夠取走賬戶中個人繳納部分的資金,不適合農(nóng)民工的特點與需求。③社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移基本無法實現(xiàn),農(nóng)民工參保后的權(quán)益得不到保障。④部分地方政府存在短期行為,農(nóng)民工養(yǎng)老保險工作的力度不大甚至不作為。⑤部分企業(yè)無力參保或消極抵制。⑥對養(yǎng)老保險政策的宣傳不到位,導(dǎo)致農(nóng)民工對養(yǎng)老保險政策的理解太淺,或不重視、不信任,因而很大一部分農(nóng)民工參保意愿不強,而國家層面上缺乏農(nóng)民工參保的強制性政策。⑦管理制度和管理機構(gòu)難以滿足農(nóng)民工大規(guī)模參保需求。

3.2 退保率高

農(nóng)民工養(yǎng)老保險退保率居高不下,以率先實行農(nóng)民工養(yǎng)老保險的廣東省為例,部分地區(qū)退保率高達95%以上[7]。主要原因有:(1)繳費負擔(dān)過重、繳費年限過長,對于流動性強、職業(yè)不穩(wěn)定、收入較低農(nóng)民工來說,不期而至的收入減少或失業(yè)往往令他們無力繼續(xù)繳費。(2)沒有實行全國統(tǒng)籌,同時全國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)不健全,社會養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移困難,農(nóng)民工流動或返鄉(xiāng)時被迫退保。

3.3 轉(zhuǎn)移接續(xù)困難

雖然已經(jīng)出臺了 《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》,但很多細節(jié)問題未做出具體而明確的規(guī)定,而且不同省分甚至在同一省份的不同城市之間都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的實際操作困難重重。然而,流動性強是農(nóng)民工群體在相當(dāng)長的時間內(nèi)的典型特性之一,一旦保險關(guān)系不能順利快速地實現(xiàn)流轉(zhuǎn),農(nóng)民工工作變動后必然會中斷繳費或退保。

表面上看,農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)困難好象是因各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而操作困難的問題。事實上,資金問題是養(yǎng)老保險制度改革和建設(shè)的核心問題。因為一旦全國性的社保平臺建立起來之后,轉(zhuǎn)入地政府要補貼轉(zhuǎn)入農(nóng)民工的社會統(tǒng)籌部分,必然增加地方財政負擔(dān),所以地方官員往往不盡心盡力甚至對轉(zhuǎn)入設(shè)置很多條件[8]。因此,要建立養(yǎng)老保險的地方財政激勵機制,如在異地轉(zhuǎn)移過程中,中央財政可以予以一定比例的補貼,減少地方財政的利益損失。

4 解決農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的若干對策

4.1 現(xiàn)階段不同類型農(nóng)民工的養(yǎng)老保險解決方案

數(shù)以億計的農(nóng)民工群體成分十分復(fù)雜,一般分為基本3種或4種類型[9-12]。這里根據(jù)農(nóng)民工從事職業(yè)的雇傭關(guān)系特點及流動程度,可將其分為4類:第一類為有雇主、職業(yè)穩(wěn)定、有固定收入的農(nóng)民工,雖然沒有城鎮(zhèn)戶口,但在城市有固定的工作、住所和穩(wěn)定的收入,已經(jīng)城市化或具有城市化傾向。第二類為容易找到雇主但流動性較強的農(nóng)民工,他們一般較年輕,在農(nóng)民工群體中所占比例最大。第三類為從事經(jīng)營活動的自雇性農(nóng)民工,有相對穩(wěn)定的收入來源。第四類為外出隨意性大的農(nóng)民工,由于沒有雇主,只從事一些零工、散工,整體收入水平較低。

任何一項制度都有一個逐步發(fā)展和完善的過程。我國未來統(tǒng)一的多層次的養(yǎng)老保險體系既不可能一步到位也不可能絕對平均化,而是逐步達到有差別的相對統(tǒng)一,即在基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上逐步擴大覆蓋面,最終建成一個統(tǒng)一的、覆蓋全部勞動者的養(yǎng)老保險制度[10]。因此,要遵循靈活便捷、多類型、多層次的原則建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。具體說來,對于第一種城市化的農(nóng)民工,可以將他們直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系,其養(yǎng)老保險費的交納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工,就業(yè)單位應(yīng)為他們繳納社會保險統(tǒng)籌費;將第二、三類農(nóng)民工納入到的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系中;對第四類農(nóng)民工則應(yīng)納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。

4.2 政府責(zé)任切實到位

社會養(yǎng)老保險的責(zé)任主體是政府、企業(yè)和個人。由于擁有其他主體不具有行為能力和資源,政府在責(zé)任體系中處于核心地位。社會養(yǎng)老保險制度的完善與否,很大程度上取決于政府責(zé)任是否到位。因此,政府應(yīng)當(dāng)利用權(quán)力和各種資源,承擔(dān)起社會養(yǎng)老保險的立法、財政、管理和監(jiān)管等方面的責(zé)任。

4.3 實施強制性政策

安居樂業(yè)、衣食無憂是人類共同的追求,社會保障制度是實現(xiàn)人類這一美好愿望的制度設(shè)計。社會保障的科學(xué)機理是 “大數(shù)法則”,制度安排上應(yīng)該將所有農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險范圍之內(nèi)。因此,國家有必要出臺統(tǒng)一的、可規(guī)范操作的、適合農(nóng)民工特點的強制性的社會保險政策。不但要強制企業(yè)按時按要求繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險金,而且也需要行政強制行為來約束農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險[12],更重要的是,要強制各級政府重視農(nóng)民工養(yǎng)老保險這一民生工程,可以象對待計劃生育一樣納入目標(biāo)考核。

4.4 提高農(nóng)民工收入水平

社會保險的典型特征是需要個人靠有限付出換取社會力量以抵御風(fēng)險。一般來說,社會保險采取多繳多得、少繳少得的原則。而不少農(nóng)民工連 “少繳”的能力也沒有。目前,在社會上存在著一個悖論:農(nóng)民工參保難是因為他們收入低,而收入低是因為他們是農(nóng)民工[2]。究其原因,是由于我國勞動力市場是 “買方市場”,勞動者不得不壓低自身價格,甚至以低于勞動力再生產(chǎn)成本的價格謀求就業(yè)[13]。農(nóng)民工工資低的主要原因并非自身因素,而是外在 “不公平”觀念、體制所導(dǎo)致。值得注意的是,農(nóng)民工低工資這種不正常現(xiàn)象成為正常的觀念和認識時,慣性發(fā)展下去的結(jié)果必然是制度化[14]。然而,世界上沒有一個真正的強國是勞動低成本的。因此,我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展的今天,是提高農(nóng)民工的收入時候了,而提高農(nóng)民工收入水平是解決好農(nóng)民工的養(yǎng)老問題的關(guān)鍵之一。

4.5 實施靈活的繳費與轉(zhuǎn)移接續(xù)機制

由于農(nóng)民工的高流動性和收入的不穩(wěn)定性,在養(yǎng)老保險繳費方式上,應(yīng)該允許農(nóng)民工按月、按季度甚至按年度繳費。盡快實施 “一卡通”制度,應(yīng)該規(guī)定流動就業(yè)人員離開原參保地時,社保經(jīng)辦機構(gòu)要開具統(tǒng)一樣式的參保繳費憑證;到新就業(yè)地參保繳費后,只要提出轉(zhuǎn)移接續(xù)申請,所有手續(xù)都由相關(guān)兩地社保經(jīng)辦機構(gòu)辦理。

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