城市房屋征收與補(bǔ)償中的立法問(wèn)題

傅思明

時(shí)下，隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》立法的展開(kāi)，城市房屋征收與補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)成為全國(guó)上下關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上，有人類(lèi)歷史以來(lái)，為了必要的公共利益，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制甚或剝奪不可避免，否則整個(gè)社會(huì)將無(wú)法存在和發(fā)展。雖然我國(guó)2004年的憲法修正案和《物權(quán)法》對(duì)公用征收制度作出了基礎(chǔ)性的規(guī)定，但是這些規(guī)定定大多是宣示性的，有關(guān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)囊恍┚唧w問(wèn)題，如征收的對(duì)象、范圍，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、程序、方式，還缺乏統(tǒng)一的立法。因此，必須通過(guò)進(jìn)一步的立法實(shí)現(xiàn)對(duì)憲法中相關(guān)制度的承接、充實(shí)、發(fā)展和細(xì)化。為達(dá)此目的，我國(guó)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償立法，以及將來(lái)的集體土地上房屋征收與補(bǔ)償立法必須完成以下四項(xiàng)任務(wù)：一是確定房屋征收的公共日的以及公共利益的界限；二是確定房屋征收的主體；三是確定補(bǔ)償原則和范圍；四是確定房屋征收的程序。

一、拆遷必須基于公共目的

任何一個(gè)國(guó)家，要滿(mǎn)足公共利益，其途徑主要是征收和征用。依據(jù)2007年3月16日通過(guò)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的規(guī)定，征收乃是指國(guó)家為了公共利益的需要，對(duì)公民權(quán)利的一種合法侵害，而且這種侵害應(yīng)給予補(bǔ)償。在拆遷中，通過(guò)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制剝奪被拆遷人土地與房屋就是‘種典型的公用征收。只有社會(huì)公共利益需要時(shí)，國(guó)家才能對(duì)私人房屋實(shí)行征收，否則就是違法。這不僅是房屋征收的前提，也是防止房屋征收權(quán)濫用的重要措施。然而，由于公共利益內(nèi)容上有不確定性和發(fā)展性，很多情況下難以下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，但這并不是說(shuō)公共利益不能確定。在一定社會(huì)中的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的客觀基礎(chǔ)上，通過(guò)價(jià)值判斷，將公共利益法律化和類(lèi)型化，并借助法律理念和司法實(shí)踐，還是能夠相對(duì)確定它的。我們可以在立法中直接確認(rèn)公共利益，并排除非公共利益的行為，其標(biāo)準(zhǔn)有三：

1.從使用主體來(lái)確定。一股說(shuō)來(lái)，公共使用主體包括兩類(lèi)：第一類(lèi)為公眾，即全體社會(huì)成員或不確定的社會(huì)成員。如對(duì)于公共道路、體育設(shè)施、文化場(chǎng)所、風(fēng)景名勝區(qū)、公共衛(wèi)生設(shè)施、公共教育機(jī)構(gòu)、能源水利設(shè)施等一般為社會(huì)上不確定成員直接使用。第二類(lèi)為代表公共利益的三體，主要指國(guó)家機(jī)構(gòu)或職能部門(mén)，如政府、軍隊(duì)、司法機(jī)關(guān)等。

2.從公共用途的效果來(lái)確定。所謂“公共用途的效果”，是指征用行為最終增進(jìn)了全體社會(huì)成員的社會(huì)福利，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)安寧、大眾健康等。換言之，是指公共利益事業(yè)直接或間接增進(jìn)了全體社會(huì)成員的福利。對(duì)于公共利益的增加，大多數(shù)國(guó)家采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，認(rèn)為主要效果是使公眾直接受益才屬于公共利益的用途。

3.從征用財(cái)產(chǎn)直接目的來(lái)確定公共利益。一般認(rèn)為，具有商業(yè)營(yíng)利性特征的征收行為，是不符合公共利益目的的。但是，很難否認(rèn)修建商業(yè)街就不是“為了公共利益”，因?yàn)樗赡芨纳飘?dāng)?shù)厝说木幼…h(huán)境、增加就業(yè)崗位和帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。問(wèn)題在于它同時(shí)又會(huì)給開(kāi)發(fā)商帶來(lái)巨大的商業(yè)利益。根據(jù)所征收的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)進(jìn)行利用的直接目的，來(lái)確定公共利益內(nèi)涵是比較穩(wěn)妥的，從而排除政府利用公權(quán)力損害某人利益而使另一人獲利的征收行為。

如何保障拆遷出于公共目的?關(guān)鍵是要有一種公共意見(jiàn)的表達(dá)機(jī)制來(lái)保障。是否拆遷，拆遷是否真的為了公共目的，不能由行政機(jī)關(guān)單方面說(shuō)了算，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)公共意見(jiàn)的表達(dá)機(jī)制(公眾的直接參與表達(dá)機(jī)制或代議機(jī)關(guān)的爭(zhēng)論、表決機(jī)制)來(lái)決定，并且要由相應(yīng)的機(jī)構(gòu)(代議機(jī)關(guān)或司法機(jī)構(gòu))來(lái)審查拆遷是否出于公共目的。只有為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的重大而特殊的需要，確需征收房屋的，方可由政府作出房屋征收決定。當(dāng)然，對(duì)于房屋征收中的公共利益范疇必須通過(guò)立法作出明確界定。

二、確定房屋征收主體

根據(jù)憲法規(guī)定，只有國(guó)家才有房屋征收的權(quán)利，其他任何組織、團(tuán)體均無(wú)此權(quán)利。由于國(guó)家是一個(gè)抽象的概念而不是一個(gè)具體的主體，因此，房屋征收與補(bǔ)償行為實(shí)際上是由政府來(lái)行使的。因此，房屋征收與補(bǔ)償立法必須明確政府的公用征收主體性，規(guī)定各級(jí)政府和部門(mén)房屋征收的權(quán)力和責(zé)任。

1.明確房屋征收與補(bǔ)償?shù)臎Q定主體和執(zhí)行主體。房屋征收與補(bǔ)償立法應(yīng)明確規(guī)定公用征收的決定由哪一級(jí)人民政府作出，然后根據(jù)征收的對(duì)象及其補(bǔ)償由具體的政府部門(mén)實(shí)施，實(shí)行權(quán)責(zé)一致、責(zé)任到人。只有明確房屋征收與補(bǔ)償?shù)臎Q定主體和執(zhí)行主體，才能避免政府各部門(mén)之間推諉責(zé)任，損害被征收人利益。

從目前的立法來(lái)看，由市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作；市、縣級(jí)人民政府房屋征收部門(mén)可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本行政區(qū)域房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。這樣的規(guī)定較為合適。

2.明確房屋征收與補(bǔ)償?shù)木葷?jì)主體。房屋征收一般分為四個(gè)階段，規(guī)劃及公告階段，決定階段，征收補(bǔ)償階段，征收實(shí)施階段。房屋征收與補(bǔ)償立法應(yīng)當(dāng)明確各階段的行政復(fù)議和行政可訴性，以行政程序的自身限制和司法手段規(guī)范政府的行政行為，防止其濫用權(quán)力。

三、確定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和范圍

確定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和范圍是我國(guó)房屋征收與補(bǔ)償立法的關(guān)鍵點(diǎn)。在許多國(guó)家憲法上的征用制度中，征用與補(bǔ)償不可分割地被規(guī)定在一起，即凡根據(jù)公共利益而對(duì)私人財(cái)產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補(bǔ)償，補(bǔ)償是征用的核心要件，“無(wú)補(bǔ)償即無(wú)征收”。由此，憲法上征收與補(bǔ)償這種緊密的關(guān)系被人形象地稱(chēng)為“唇齒條款”。我國(guó)目前房屋征收領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定顯得較為簡(jiǎn)略，法律所規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)混亂，甚至根本就不作規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)重大的缺憾。因此，有必要建立符合我國(guó)實(shí)際的房屋征收補(bǔ)償制度，合理確定補(bǔ)償?shù)脑瓌t和范圍。

1.堅(jiān)持“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。房屋征收與補(bǔ)償尋求的公共利益必定是具有一定范圍意義的公益，任何一個(gè)群體的人都沒(méi)有義務(wù)為其他群體的公益“埋單”。在這一原則下，國(guó)家補(bǔ)償分為中央與地方兩類(lèi)，涉及國(guó)家的任務(wù)或?yàn)榱巳珖?guó)人民的利益實(shí)施的公用征收，譬如說(shuō)三峽工程中的公用征收，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政實(shí)施補(bǔ)償；一般地方公務(wù)活動(dòng)中的公用征收，受益者是各個(gè)地方的公眾，應(yīng)由地方財(cái)政予以補(bǔ)償。

2.先行評(píng)估與先行補(bǔ)償原則。被征收房屋的價(jià)值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)，按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定。此外，補(bǔ)償計(jì)劃應(yīng)該和房屋征收計(jì)劃同時(shí)進(jìn)行，并經(jīng)過(guò)必要的聽(tīng)證程序，以確定補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在房屋征收實(shí)施前，必須先行支付補(bǔ)償款，并安置被征收住所的居民或土地被征收農(nóng)民的后續(xù)生活。

3.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化與公平補(bǔ)償相結(jié)合的原則。關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一般有三種情況：一是按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即以被征收財(cái)產(chǎn)在征收時(shí)公開(kāi)市場(chǎng)上能得到的出售價(jià)格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是按法定價(jià)格補(bǔ)償，指按法律條文直接規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，或者按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價(jià)為準(zhǔn)；三是按裁定價(jià)格補(bǔ)償，指按法

定征用裁判機(jī)構(gòu)或土地估價(jià)機(jī)構(gòu)裁定或估定的價(jià)格補(bǔ)償。由于市場(chǎng)價(jià)格的浮動(dòng)性，單一的法定價(jià)格必然行不通。因此，可以根據(jù)物價(jià)部門(mén)的數(shù)據(jù)，山各地分別規(guī)定法定最低基準(zhǔn)價(jià)格。然后，結(jié)合本地近年來(lái)同等標(biāo)的物的平均價(jià)格，并根據(jù)標(biāo)的物的實(shí)際情況，由房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)被征標(biāo)的物進(jìn)行不低于法定最低基準(zhǔn)價(jià)格的市場(chǎng)估價(jià)。

同時(shí)，單純的市場(chǎng)價(jià)格不能完全體現(xiàn)被征收者的間接利益及該財(cái)產(chǎn)對(duì)被征收者的特殊價(jià)值等心理因素。例如，舊城改造的房屋拆遷補(bǔ)償，如果基于市場(chǎng)價(jià)格的話(huà)，被征收人得到的補(bǔ)償價(jià)款，可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠重新購(gòu)買(mǎi)一個(gè)相似條件的住所。又如，農(nóng)村地征收后，雖然得到了一定數(shù)額的補(bǔ)償款，但有些只會(huì)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民無(wú)疑失去了能夠連綿不斷獲得生活來(lái)源的基本保證。所以，以市場(chǎng)價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償只是征收補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)底線(xiàn)。即：對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。不過(guò)，為了恢復(fù)被征收人既往的生活狀況或是至少不能使其受到損失，必須對(duì)被征收人因生活條件改變?cè)斐傻膿p失進(jìn)行公平補(bǔ)償。該補(bǔ)償包括兩個(gè)方面：一方面，給缺乏居住條件的房屋被拆遷人提供廉價(jià)的住房，并根據(jù)原有居住環(huán)境改變的優(yōu)劣程度給予適當(dāng)?shù)沫h(huán)境、交通補(bǔ)貼；另一方而，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)，向他們提供符合其能力要求的工作機(jī)會(huì)，并將其納入失業(yè)救濟(jì)保障體系。

四、正當(dāng)程序

為了保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止政府濫用權(quán)力侵犯財(cái)產(chǎn)所有人的權(quán)利，必須使房屋征收嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行并給予補(bǔ)償，以實(shí)現(xiàn)其在公共利益和保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的合理平衡。鑒于我國(guó)現(xiàn)狀并結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的房屋征收與補(bǔ)償立法在程序上必須明確以下內(nèi)容：

1.征收規(guī)劃程序。房屋征收規(guī)劃程序是整個(gè)征收程序的開(kāi)始，其內(nèi)容在于明確征收的目的，確認(rèn)標(biāo)的物性質(zhì)是否屬于可以征收的對(duì)象，策劃征收的時(shí)間安排，制定補(bǔ)償方案等方而的初步規(guī)劃，以形成對(duì)整個(gè)征收方案的初步評(píng)估。

2.征收方案的公告程序。公告的內(nèi)容包括：實(shí)施房屋征收的法律依據(jù)，征收行為的公共利益理由及評(píng)估內(nèi)容，征收前置補(bǔ)償措施及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，房屋征收實(shí)施計(jì)劃及補(bǔ)償計(jì)劃時(shí)間表，被征收人提出異議的聽(tīng)證辦法，以及被征收人所享有的行政復(fù)議權(quán)和行政訴訟權(quán)。這種公開(kāi)透明的程序應(yīng)貫穿于征收的整個(gè)過(guò)程，并接受公眾監(jiān)督。

3.征收核準(zhǔn)聽(tīng)證程序。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)征收方案前，應(yīng)對(duì)房屋征收是否符合公共利益，征收行為是否必要和合理，房屋征收的補(bǔ)償是否合理、充分等事由舉行聽(tīng)證會(huì)，允許財(cái)產(chǎn)所有者、其他權(quán)利人和一般公眾發(fā)表意見(jiàn)。征收主體必須對(duì)其實(shí)施征收行為的法律依據(jù)和公共利益理由、征收前置補(bǔ)償措施及補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、公用征收實(shí)施計(jì)劃及補(bǔ)償計(jì)劃時(shí)間表等公用征收實(shí)施方案進(jìn)行說(shuō)明，而有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)只有在充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)后，才可以對(duì)房屋征收行為做出決策。

4.救濟(jì)程序。如果房屋征收主體和被征收者在是否應(yīng)實(shí)施征收以及征收的補(bǔ)償數(shù)額上無(wú)法達(dá)成協(xié)議，或是征收主體違法實(shí)施房屋征收，拖延補(bǔ)償程序或不按照已確定的征收計(jì)劃實(shí)施征收，應(yīng)給予被征收者救濟(jì)的權(quán)利保障。被征收者可以向做出征收行為決定或?qū)嵤┱魇招袨榈男姓黧w的上級(jí)機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議。此外，賦予被征收者享有司法救濟(jì)的權(quán)利，即通過(guò)司法權(quán)制約政府的房屋征收行為。

5.征收補(bǔ)償前置程序。如果經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序和救濟(jì)程序，已經(jīng)確定房屋征收方案，必須住房屋征收實(shí)施前給予被征收人補(bǔ)償和安置。如果房屋征收實(shí)施主體未完成補(bǔ)償安置程序而實(shí)施征收，而被征收人提起行政復(fù)議或司法救濟(jì)的，房屋征收實(shí)施主體必須立刻中止征收行為，待行政復(fù)議或司法救濟(jì)程序完結(jié)后，或是恢復(fù)征收行為，或是完成補(bǔ)償安置程序后恢復(fù)征收行為。

6.征收強(qiáng)制程序。被征收人逾期拒不履行被征收義務(wù)時(shí)，房屋征收實(shí)施主體應(yīng)依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，并由法院對(duì)阻撓司法強(qiáng)制執(zhí)行的被征收人依法予以處罰。同時(shí)，嚴(yán)禁行政實(shí)施主體違法實(shí)施強(qiáng)制征收的行為，對(duì)造成不良后果的責(zé)任人依法給予行政或刑事處罰，并對(duì)相對(duì)人的損失依法補(bǔ)償。

(作者：中共中央黨校政法部教授、博士生導(dǎo)師)