韓國農業(yè)政策演進方向分析

金 恩 斌

(延邊大學經濟管理學院,吉林延吉133002)

從韓國農業(yè)政策的演進過程中我們可以看到兩條基本規(guī)律:第一,農業(yè)政策目標由政府的保護型逐漸調整為開放型;第二,由原來的傳統(tǒng)型農業(yè)逐漸調整為科學環(huán)境型農業(yè)。

按照經濟發(fā)展的時間順序來劃分,韓國農業(yè)政策的演進大體可分為五個不同階段。第一階段,農業(yè)產業(yè)化前期(1945年至1960年)。這一時期,韓國的農業(yè)在國民經濟中所占比重很大,而且糧食供給不足是當時韓國的一大難題。第二階段,農業(yè)快速成長時期(1961年至1976年)。這一時期,韓國經濟實現(xiàn)了高速增長,農業(yè)逐步走向現(xiàn)代化,并實現(xiàn)了糧食的自給。經過三個經濟開發(fā)的五年計劃,韓國 GNP年平均增長率達到了9.5%。[1]第三階段,農業(yè)經濟平穩(wěn)增長時期(1977年至1988年)。這一時期,韓國經濟受到了1979年的世界石油危機和1980年的國內政局混亂以及農業(yè)災荒的影響,并引發(fā)了經濟危機,不過在1981年后,韓國經濟很快恢復了高速增長,與此同時農村工業(yè)產業(yè)開發(fā)政策,大力發(fā)展蔬菜種植業(yè)、畜牧養(yǎng)殖業(yè)的政策在國內廣泛開展。第四階段,完全開放下的農業(yè)結構調整時期(1989年至20世紀末)。這一時期,韓國經濟的世界化進程加快,韓國農業(yè)產業(yè)政策的側重點調整為在開放的經濟中完善農業(yè)產業(yè)結構,保證農民穩(wěn)定的收入。第五階段,綠色農業(yè)時期(20世紀末至今)。這一時期,韓國農業(yè)在發(fā)展的同時更重視環(huán)境的保護,農業(yè)政策的重點轉為農業(yè)的生態(tài)化和自然化,降低和避免農產品受到周邊環(huán)境發(fā)展變化的污染,倡導綠色農業(yè)。

一、韓國農業(yè)政策不同階段的演進方向

總體而言,韓國農業(yè)政策演進的方向伴隨著不同時期農業(yè)政策的調整而變化。政府政策需要根據(jù)經濟發(fā)展的目標和國民的需求不斷調整。韓國的農業(yè)政策也是如此,由于不同時期韓國農業(yè)有著不同的發(fā)展目標,于是產生了不同的農業(yè)政策。

1.實現(xiàn)充足糧食供給的政策方向。在韓國建立初期,溫飽成了韓國農業(yè)政策的首要目標,經過農地改革的韓國,清除了地主階級,而且確立了自耕農業(yè)體系,在國民經濟體系中農業(yè)占據(jù)了主體地位,而在經濟發(fā)展過程中糧食供給不足的問題首當其沖,農業(yè)政策的中心目標就是解決溫飽。在此方面,美國在農業(yè)方面的援助解決了很大的問題,可是這種援助行為造成了農產品供給的低價格,成了農業(yè)經濟惡化的誘因。此時,韓國試圖通過改進農業(yè)技術改善農業(yè)基本設施來增加產量,但由于各種因素,效果并不明顯。

2.強調增產和農業(yè)現(xiàn)代化的政策方向?；诖饲耙粫r期韓國農業(yè)政策的不良效果,快速提高農產品的供給、增加產量成了韓國農業(yè)政策的首要任務,于是韓國開始了農業(yè)的現(xiàn)代化。政府主導實施農業(yè)科技開發(fā)和推廣,不斷實施農業(yè)基礎設施現(xiàn)代化,努力通過現(xiàn)代化的農業(yè)生產實現(xiàn)糧食增產。與此同時,增加農民的收入也成了政府的主要任務,政府通過干預糧價提高了米價,而且開展了旨在開發(fā)農村的新村運動,大大改善了農村條件。上述政策,提高了農業(yè)生產效率,增加了糧食產量,確保了糧食的充分供給,使農村經濟得到了穩(wěn)定發(fā)展。

3.實施多種經營和增加收入的政策方向。經過努力的韓國農業(yè)基本實現(xiàn)了增產和初步的現(xiàn)代化,開展農業(yè)多種經營實現(xiàn)增收又成為韓國農業(yè)政策的主要目標。上個世紀七八十年代,韓國在度過各種危機之后,逐步踏上了平穩(wěn)發(fā)展的軌道。此時,多種經營和提高農民收入的問題隨之出現(xiàn)。據(jù)此,韓國實施了農產品進口自由化、農業(yè)產業(yè)開發(fā)、推廣蔬菜產業(yè)自給自足、大興畜牧業(yè)養(yǎng)殖等政策,取得了明顯效果。出于農業(yè)從業(yè)者與其他行業(yè)的公民同樣受到平等的國民待遇的考慮,韓國政府采取了農產品價格保護政策,實施大米價格雙軌制,即高價收購農村居民的大米,低價賣給城市居民,確保農民的高收入。不過由于國際因素和供給問題的影響,此時農業(yè)部門的年平均增長率并不高,大約在1.0%,遠遠落后于年增長率達8.4%的 GNP的增長。[1]

4.結構調整和增強國際競爭力的政策方向。韓國加入WTO以后,為了適應世界經濟環(huán)境的變化,在20世紀90年代初,其農業(yè)政策側重點轉變?yōu)?調整農業(yè)產業(yè)結構,增強農業(yè)的國際競爭力。于是韓國政府在上個世紀90年代末實施了“大力改善農漁村結構政策”,投入了高達42兆韓元用于提高農業(yè)產業(yè)競爭力,并且進一步改善農民和漁民的生活條件,提高農村居民的社會福利水平,并于1994年至2004年通過開征農漁村特別稅種獲得15兆韓元以推進這一政策。[1]這一時期政府的農業(yè)發(fā)展政策效果明顯,促進了農業(yè)生產,使韓國農業(yè)中出現(xiàn)了農業(yè)產業(yè)化經營并且推動了韓國農業(yè)資本的流通,農產品供給的數(shù)量和質量得到了提高。

5.原生態(tài)持續(xù)發(fā)展的政策方向。韓國經濟的發(fā)展和生產率的提高,為農業(yè)帶來了大量的化工產品。在韓國農業(yè)發(fā)展中,化肥與農藥的使用數(shù)量不斷增加,農業(yè)發(fā)展受到經濟發(fā)展的負外部效應影響不斷擴大。污染是不爭的事實,人們的環(huán)境意識在經濟發(fā)展的過程中越來越敏感,農業(yè)的原生態(tài)和農業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性,越來越成為一種全民性的需求,這迫使韓國政府出臺新政用于農業(yè)的發(fā)展,不斷實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與農產品的原生態(tài)綠色特征,并且根據(jù)社會的需求不斷出臺親原生態(tài)、親綠色、親環(huán)境、親可持續(xù)性的農業(yè)發(fā)展政策。

二、韓國農業(yè)政策不同時期的發(fā)展特點

從農業(yè)政策演進方向轉變的角度分析,韓國農業(yè)政策大體劃分為三個轉型時期。第一時期,從1945年至20世紀80年代中期,這一時期為傳統(tǒng)農業(yè)保護政策下的發(fā)展時期,此時期韓國農業(yè)在傳統(tǒng)的發(fā)展觀指導下,在政府的農業(yè)保護政策的干預下,傳統(tǒng)而保守地發(fā)展。第二時期,從20世紀80年代中期至20世紀末,這一時期為開放協(xié)調政策下的發(fā)展時期,農業(yè)逐步打破了保守與保護,在政府干預下協(xié)調發(fā)展,各項農業(yè)政策由傳統(tǒng)型向開放型過渡。第三時期,從20世紀末至今,這一時期為綠色農業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策下的發(fā)展時期,以和諧與環(huán)境為主題,以綠色和可持續(xù)發(fā)展為宗旨,以科學發(fā)展為指導,韓國實施了環(huán)境友好型的農業(yè)發(fā)展政策。

(一)傳統(tǒng)農業(yè)保護政策時期的發(fā)展特點

第二次世界大戰(zhàn)結束以后,韓國政府延續(xù)了此前的傳統(tǒng)觀點,實施各種對農業(yè)保護與支助和扶持的政策。

這一時期,韓國政府通過不斷的努力,克服了各種危機,基本實現(xiàn)了糧食的自給自足,并且通過提高大米價格的政策調動了種植水稻農民的積極性,增加了農民的收入。為了提高農業(yè)勞動生產率和解決農村勞動力的供給問題,韓國政府不斷出臺農業(yè)產業(yè)的補貼政策,推廣農業(yè)機械普及化,倡導、鼓勵和支持農戶購進拖拉機、插秧機、噴霧機、聯(lián)合收割機、谷物烘干機等大型農機具,并對購買農機具的農戶給予低價銷售與補貼,不斷推進農業(yè)機械化的進程。不僅如此,政府還對化肥和農藥也進行補貼,從而使得韓國的化肥與農藥的使用量不斷上升,提高了農產品產量。

此時,韓國政府逐步完善了農業(yè)發(fā)展的規(guī)章制度,鼓勵墾荒和對劣等土地的改造,并且斥巨資開展了新農村建設,不斷提高農業(yè)生產力,改善農村基礎設施,推進現(xiàn)代化。由此可以看出,傳統(tǒng)的農業(yè)保護是韓國農業(yè)政策的重點。

然而,由于政府的農產品價格補貼和農機具補貼政策,使韓國農民對政府的依賴性加大,在一定程度上增加了政府的財政開支負擔,并且導致了韓國國內農產品價格高于國際市場的農產品價格;化肥農藥使用量的增加,在提高了農產品產量和保證了農戶利益的同時,也增加了農產品的不安全性和環(huán)境污染,降低了韓國農產品在國際市場的競爭力。

(二)開放協(xié)調農業(yè)政策時期的發(fā)展特點

隨著韓國經濟國際化程度的加深,開放逐漸成為韓國經濟發(fā)展的主旋律,這樣其傳統(tǒng)的農業(yè)保護政策與時代的主旋律發(fā)生了沖突,于是韓國的農業(yè)政策開始轉型。

正如所分析的前一時期的特點,各種農產業(yè)的保護政策確保了農民的根本利益,卻帶來了農民對政府的依賴和政府巨大財政補貼壓力的負面影響,長此下去韓國的農業(yè)將成為其經濟發(fā)展的負擔。為了與經濟發(fā)展的總體趨勢和國際形勢相符,韓國必須實施開放的農業(yè)發(fā)展政策,從傳統(tǒng)保守的農業(yè)走向開放的農業(yè)。這種政策的調整需要韓國政府各個部門的協(xié)調,并需要政府干預及實施各行業(yè)部門實現(xiàn)工業(yè)、農業(yè)和服務業(yè)三個產業(yè)協(xié)調發(fā)展的政策。

韓國政府首先于20世紀80年代后期開始逐步減少對農民大米價格的補貼。在烏拉圭回合農業(yè)協(xié)商中,對韓國大米的關稅化給出了十年的寬緩期(1995-2004年),這是考慮到大米在韓國農業(yè)生產與農業(yè)收入中所占的比例非常高,進口自由化可能會對其產生沖擊。在這十年的寬緩期中,韓國應減少對農業(yè)特別是對大米的支持量,為此,韓國政府在20世紀90年代中期開始減少對大米的收購量,以此實現(xiàn)對大米補貼量的減少,并針對可能導致大米價格的下落所引起的農民收入下降的問題,采取了大米收購制度變?yōu)楣矁渲贫鹊恼?保證米業(yè)農民的收入。其次,在20世紀90年代中期,韓國又實施了農業(yè)產業(yè)化經營。采取了農業(yè)經營專業(yè)化和規(guī)模化的政策,通過提高單產和適應市場需求來彌補糧價下降給農民帶來的損失,進而提高農民的收入。實施經營轉讓直接支付制,推進高齡農民的退休,將其經營的土地轉讓給專業(yè)化經營的農戶,規(guī)定55歲以下的農民可以進行農地購買或獲得長期租地的資金,以此強化高齡農民的隱退,擴大專業(yè)農民的經營面積,促進農業(yè)專業(yè)化。

在韓國經濟快速發(fā)展過程中,韓國政府在實施協(xié)調開放的農業(yè)政策的同時,重視保護農業(yè)中低收入群體的利益,改善農民的生活環(huán)境,這保障了韓國農業(yè)產業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展,進一步推進了傳統(tǒng)的保護農業(yè)向協(xié)調開放農業(yè)的過渡,提高了弱勢農業(yè)的競爭力。

(三)親環(huán)境農業(yè)政策時期的發(fā)展特點

隨著韓國市場經濟的發(fā)展以及利益最大化目標的驅動,韓國政府逐步認識到可持續(xù)發(fā)展與綠色生態(tài)農業(yè)的重要性,為此韓國政府根據(jù)經濟發(fā)展形勢的變化和消費者的需求及時地作出了農業(yè)政策的調整與轉型,在保持原來的開放政策的前提下,實施綠色原生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)政策。

21世紀以來,韓國政府加大了對農業(yè)環(huán)境政策的調節(jié)力度。先后出臺了《親環(huán)境農業(yè)育成法》、《親環(huán)境農業(yè)育成五年計劃》(2001-2005)、《農業(yè)、農村綜合對策(2003-2013)》等一系列關于親環(huán)境農業(yè)的政策法規(guī)。這些規(guī)章制度涵蓋了親環(huán)境農業(yè)的發(fā)展計劃、親環(huán)境農產品分類及認證辦法。這些法律根據(jù)農產品生產方式與使用原料把農產品分為有機農產品、轉變期有機農產品、無農藥農產品和低農藥農產品。此外,政府實施的《親環(huán)境農業(yè)育成五年計劃》還提出了親環(huán)境農業(yè)的基本構成要素、親環(huán)境農業(yè)技術的開發(fā)與普及化、親環(huán)境農業(yè)扶持、親環(huán)境農產品流通等方面的政策。其中,親環(huán)境農業(yè)政策對參與農業(yè)生產的農戶最直接的引導是,對得到有機或無農藥認證的農戶根據(jù)水田旱地及有機無農藥之分給予不同程度的資金補貼。另外,政府也制定了多元化的可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)政策。政府有力的政策措施帶動了韓國親環(huán)境農業(yè)的發(fā)展。

在親環(huán)境農業(yè)政策的引導下,韓國親環(huán)境農業(yè)發(fā)展非?？捎^,農戶數(shù)、耕地面積、認證量呈現(xiàn)逐年增長趨勢。從表1中可以看出,在2000年到2006年期間,農戶數(shù)、耕地面積及認證量三項指標年平均增長率均超過55%,低農藥的三項指標均超過90%。

續(xù)表1 韓國親環(huán)境農業(yè)認證情況(2000-2006年) 單位:戶、頃、噸、%

以2006年為例,親環(huán)境農產品在韓國市場中總交易額達到13106億韓元,按類分別是谷物類有3678億韓元,占28.1%,其中大米2923億韓元;蔬菜類有4081億韓元,占31.1%,比重較高;水果類有3178億韓元,占 24.2%;蔗類有216億韓元,占1.6%;特產類有1953億韓元,占14.9%,其中菌類產品的增長帶動了特產類比重的增長(見下表2)。親環(huán)境農業(yè)的發(fā)展,拉近了生產者與消費者的距離,提高了韓國農業(yè)的競爭力,符合現(xiàn)代經濟的發(fā)展方向。因此,2007年韓國農村經濟研究院進行的優(yōu)化親環(huán)境農業(yè)政策的研討會中,有專家學者提出了2030年韓國親環(huán)境農業(yè)水平將達到20%-30%的目標。

表2 親環(huán)境農業(yè)認證農產品市場流通規(guī)模(2006年) 單位:億韓元、%

可見,親環(huán)境農業(yè)發(fā)展政策,保護了環(huán)境,平衡了生態(tài),促進了和諧,提高了居民健康水平。親環(huán)境農業(yè)是現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展的方向,是韓國農業(yè)政策今后一段時期內的發(fā)展方向。

三、韓國農業(yè)政策演進的制約條件

從韓國農業(yè)政策演進的方向及不同時期發(fā)展特點可以看出,農業(yè)政策的制定并不是隨意的,它受到來自各個方面,如政策環(huán)境、政府的目標偏好、政府的能力、經濟發(fā)展階段等一系列條件的約束。[2]

1.政策環(huán)境。社會政治經濟環(huán)境是政策根植的基礎,農業(yè)政策必須適應它所處的這種環(huán)境,不可能隨意改變。對于農業(yè)政策來說,資源的配置方式、經濟結構的改變都決定著政策的制定方向。

2.政府的目標偏好。作為政府行為的政策,反映著政府在政治經濟方面的偏好,政策隨著政府的偏好發(fā)生著演變。韓國政府清楚韓國農業(yè)在韓國經濟中的地位,了解由于農業(yè)技術開發(fā)的不易性、農產物需求的制約、絕對弱勢的農民市場支配力等因素造成了農業(yè)發(fā)展速度與其他產業(yè)部門相比是較慢的。為了農業(yè)不影響整個國家經濟的發(fā)展,為了國民需要的安全衛(wèi)生的農產物,為了農業(yè)從事者與其他國民一樣享受公平的政治社會待遇,韓國政府從一開始就采取了價格保護的農業(yè)政策,對大米實行價格雙軌制,政府從農民手中高價收購大米,再低價供應給城市居民,保證了農民的根本利益。20世紀70年代到80年代初,政府除了高米價政策之外,還實施了其他對農戶的扶持政策,使得在這一時期的某些年份農戶的收入甚至超過了城市居民的收入。

3.政府的能力。政府的能力取決于決策者的理論水平與敏銳的洞察力。由于政府政策制定者或決策者并不是萬能的,會產生理論吸收能力不足現(xiàn)象,從而影響并制約著政策資源的有效供給,使得某些政策帶來短期效應或一些隱患。這時同樣需要通過政府的能力適時調整政策。韓國政府對農業(yè)的保護政策經過轉型過渡到開放的農業(yè)政策,反映出了政府的決策能力。政策是智者之謀,政策水平考驗著政府能力。[2]

4.經濟發(fā)展階段。不同的經濟發(fā)展時期,由于其對應著不同的生產力和生產關系,相應的就會有不同的農業(yè)發(fā)展政策,農業(yè)政策的演進要符合整體經濟發(fā)展的方向。韓國在產業(yè)化之前,為了解決糧食不足問題,農業(yè)政策主要為土地改革及解決各種糧食不足。隨后,為了穩(wěn)定農業(yè)在國民經濟的基礎地位,提高農戶收入,政府實施了高米價政策、投入補貼政策、新農村建設等支持和保護的政策。隨著經濟的發(fā)展,進入20世紀80年代后,為了提高農業(yè)的國際競爭力,政府逐步開始減少對糧食的補貼、鼓勵農戶擴大土地經營規(guī)模、調整農業(yè)產業(yè)結構,由保護政策逐步轉化為市場開放政策,進而實施親環(huán)境農業(yè)發(fā)展政策。

由此可知,農業(yè)政策的制定受到多方面因素的影響,只有在各種因素協(xié)調作用下產生的農業(yè)政策,才能不斷推動農業(yè)經濟的發(fā)展,進而推動整體國民經濟的發(fā)展,也才能真正處理好農業(yè)、農村、農民這一“三農”問題。

四、韓國農業(yè)政策演進對我國的啟示

韓國農業(yè)政策的演進方向是隨著國內經濟發(fā)展目標和國際經濟形勢的變化不斷調整的。其特點是適應經濟形勢變化,滿足市場需求,保證農業(yè)主體的收入,實現(xiàn)原生態(tài)綠色和諧可持續(xù)發(fā)展的人性化農業(yè)。韓國政府的這些農業(yè)政策方向和發(fā)展理念給我們很多啟示。

(一)政府農業(yè)發(fā)展調控政策適時而有力度

從前文對韓國農業(yè)政策演進的分析中可以看到,在韓國農業(yè)政策調整過程中,政府的調控力度和支援農民的政策強大而有力,韓國的農業(yè)扶持政策在全國自上而下形成了一個完整體系,而且各項政策能夠完整、準確、及時的到位。我國的一些農業(yè)政策,不但相關體系構成不完整,而且不夠準確、及時,使相關政策大打折扣,沒有起到實際作用。對此,我國應該進一步完善“三農”政策,強調中央農業(yè)政策的效率和惠及面,切實做到“農政惠農”,而不給其他一些利益集體以可乘之機。

(二)以增加農民收入保證農業(yè)政策的實施

分析中不難看出,韓國政府始終把農民的利益放在首位,通過提高農民的收入來刺激農業(yè)發(fā)展進而提高農業(yè)的競爭力,政府對農民的補貼,對農業(yè)的扶持,對農村基礎設施建設的重視是持續(xù)而連貫的,從高價收購大米到親環(huán)境農業(yè)與生態(tài)和諧,都體現(xiàn)了重視農民的人本主義。無論韓國農業(yè)政策如何調整,目標如何變動,農業(yè)產業(yè)如何轉型,這種農民利益不可動搖性和“三農”政策的持續(xù)性,確實值得我們這個農業(yè)大國借鑒和虛心學習。

(三)高度重視親環(huán)境農業(yè)與可持續(xù)發(fā)展

親環(huán)境農業(yè)主題下的韓國農業(yè)政策,在實行的過程中制定了保證政策實施的具體措施,如親環(huán)境農產品認證制度、親環(huán)境農產品生產方式認定制度、親環(huán)境農產品直接補償制度等,很好地處理了供給者和需求者之間的信息不對稱,保證了親環(huán)境農產品市場的平衡。就中國目前市場需求而言,消費者對綠色無公害農產品的需求日趨旺盛,但對供給者的產品信任度日趨懷疑,需求者與供給者之間信息不對稱嚴重,這就影響了農產品特別是蔬菜市場的平衡。對這一問題的處理,韓國政府的做法值得我們進一步學習和研究。

(四)充分發(fā)揮農民組織在政策執(zhí)行中的作用

韓國在農業(yè)政策執(zhí)行過程中,主要是地方政府在起作用,地方政府又通過農協(xié)來完成。韓國的農協(xié)在全國形成了一個由地方農協(xié)和專業(yè)農協(xié)組成的完整體系,保證了政府政策的貫徹執(zhí)行,也保障了農民的根本利益。正如唐筱霞在《韓國實施工業(yè)反哺農業(yè)政策對我國的啟示》一文中引用的韓國農協(xié)中央理事長的話一樣,“如果沒有韓國的農協(xié),也就沒有韓國的農業(yè)”。我國也有一些農民組織,但尚未構成體系,沒有起到實際作用。韓國的做法給我們一種啟示,我國應建立健全真正為農民的利益著想、為農民辦實事、組織廣大農民進行規(guī)?；a業(yè)化生產、提高農民的社會地位、提升我國農業(yè)的國際競爭力的“農協(xié)組織”,這一組織不僅是農業(yè)產業(yè)化發(fā)展的中堅力量,還是一個專業(yè)化生產的利益共同體。[3]作為政府與農民的橋梁,農協(xié)要組織農民執(zhí)行政府的各項政策,帶領農民完成各個時期的各種政策目標。但是,這種組織必須建立健全規(guī)章制度,通過法律法規(guī)保障組織的正常運轉。

韓國與我國的實際情況有很大的差別,韓國的很多做法并不適合我國的實際,但是我們可以借鑒韓國的經驗,結合我國的現(xiàn)實,一步一步地確實為農民的利益著想,不僅要解決農民的眼前利益,更重要的是讓更多的農民學會自己“造血”,進一步提高農民的生活質量,真正處理好我國的“三農”問題。

[1] [韓]尹永萬,呂太東.韓國經濟政策[M].首爾:博英社,2007.

[2] 朱四海.我國農業(yè)政策演進的兩條基本線索[J].農業(yè)經濟問題,2005,(11).

[3] 唐筱霞.韓國實施工業(yè)反哺農業(yè)政策對我國的啟示[J].福建行政學院學報,2010,(3).