完善我國社會救助體系的研究——以內(nèi)蒙古烏海市為例

任海霞

社會救助體系是社會保障制度的重要組成部分，在保障貧困群體基本生活、維護困難群眾基本生活權(quán)益，維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要作用。它主要包括城市低保制度、農(nóng)村低保制度、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、臨時救濟制度、社會互助制度等內(nèi)容。社會救助具有鮮明的個性特征：一是目的性，社會救助是滿足人的最基本的食、住、衣、醫(yī)，其實質(zhì)是保障人的生存權(quán)。二是義務(wù)性，社會救助是國家的義務(wù)，責任主體是各級政府。三是無償性，不企圖回報。

一、內(nèi)蒙古烏海市社會救助體系的現(xiàn)狀

烏海市是個工礦城市，由于歷史原因，下崗和失業(yè)人員較多，他們生活困難。因此，承擔著保障貧困群體最基本生活的責任的社會救助工作格外重要。近年來，烏海市的社會救助工作以居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、法律等專項救助為輔助，以其他救助、救濟和社會幫扶為補充，正在逐步的建立與加強。特別是隨著烏海市城鄉(xiāng)一體化改革進程的加快，農(nóng)區(qū)居民享受到了與城區(qū)居民同等標準的低保待遇，同時各項專項救助制度也以相同的政策惠及全市城區(qū)、農(nóng)區(qū)困難群體。目前，與烏海市經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋城鄉(xiāng)的社會救助體系框架已基本形成。

1.社會救助人數(shù)、資金不斷增加。

2.社會救助標準不斷提高。

3.各項社會救助制度不斷出臺、完善。

4.社會救助內(nèi)容不斷豐富。

二、當前內(nèi)蒙古烏海市社會救助體系存在的問題

烏海市社會救助工作雖然取得了一些成就，但與經(jīng)濟社會發(fā)展相比，還明顯滯后。當前制約全市社會救助工作的問題突出表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社會救助法制化、規(guī)范化程度低

我國至今沒有專門的社會救助法，目前，社會救助制度建立的依據(jù)基本還是“條例”、“決定”、“文件”，甚至“通知”等，這說明立法的層次還比較低。由于我國社會救助制度尚無統(tǒng)一的設(shè)計和專門的立法，各項救助制度根據(jù)實際需要不斷建立和發(fā)展起來，這就導致社會救助缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。由于管理部門缺乏統(tǒng)籌，導致現(xiàn)行的各項社會救助制度救助標準過于原則，地方制定具體救助標準時缺乏統(tǒng)一的依據(jù)，隨意性過大。

（二）社會救助資源配置不合理

近幾年，政府和慈善上用于社會救助的資金雖然一年比一年多，但由于社會救助對象增長的速度與有限救助資金來比較，兩者比例有些失衡，表現(xiàn)為現(xiàn)有的救助資源無論是在來源還是發(fā)放方面的配置極不平衡。

1.救助資金相對缺乏。這不僅導致救助標準偏低，無法使保障救助對象的生活得到真正改善，而且導致工作經(jīng)費難以落實到位，從而使行政程序的執(zhí)行大打折扣，也嚴重地影響了基層機構(gòu)的工作積極性。

2.資金籌集渠道單一。目前的救助資金來源，財政投入是主體。有限的財政投入又分散在各政府部門，零散的救助資源由于得不到集中利用，往往發(fā)揮不了應(yīng)有的救助效益。

3.資金配套責任不明確。目前采用市、區(qū)（縣級市）兩級分級負擔的方法，由于相應(yīng)經(jīng)濟負擔能力的不同，對救助對象的確定、救助資金的落實，都會產(chǎn)生不同的影響，也造成社會救助的實施效果有好有差。

（三）社會救助工作力量薄弱

1.社會救助工作人員不足的問題突出。烏海市現(xiàn)有工作力量與承擔的工作任務(wù)不相適應(yīng)的矛盾尤為突出，人員少、工作量大，已經(jīng)成為制約社會救助事業(yè)發(fā)展的重要因素。作為民政部門來說，越到基層人員越少，到了社區(qū)和村委會人員更少。同時，現(xiàn)有的社區(qū)居委會在行政程序中仍處于權(quán)力的中心，而不是輔佐的地位，不能發(fā)揮其應(yīng)有的群眾自治組織的作用，人力資源沒有得到充分利用。

2.信息化程度不高。社會救助工作與其它工作一樣，同樣需要與時俱進，勘察災(zāi)情、低保取證和救助對象數(shù)據(jù)庫建設(shè)等等，離不開照相機、DV數(shù)碼攝錄一體機、電腦和數(shù)據(jù)庫軟件，這些硬件和軟件，對基層民政部門來講，配的不多，配齊的更少，一定程度上制約著民政工作的開展。

3.社會救助工作存在漏洞。以烏海市最低生活保障制度為例，部分低保戶基本信息不完全、不準確。一是有的鎮(zhèn)、辦事處存在低保戶所持《低保證》中保障人口、調(diào)查情況等內(nèi)容填寫不規(guī)范，分類施保調(diào)整不及時的現(xiàn)象；二是一些鎮(zhèn)、辦事處所轄社區(qū)居委會、村委會對低保戶基本信息的核實和公開張榜公示做的還不夠到位。另外，由于有關(guān)部門對社會救助的申請審查手段不足，申請人騙取社會救助待遇的現(xiàn)象時有發(fā)生。

（四）困難家庭收入核定難，管理有待進一步加強

由于家庭收入特別是隱性收入難以把握，有些家庭故意隱瞞實際經(jīng)濟收入；部分單位、企業(yè)為職工未出具真實收入證明；外來人員為尋求納入低保在短期內(nèi)多次遷移戶口等問題。

（五）救助政策與就業(yè)政策良性互動關(guān)系尚未完全形成

困難家庭中有勞動能力但未就業(yè)的人員仍然占有一定比例。低保對象就業(yè)積極性不高，除了受就業(yè)環(huán)境、主觀因素影響外，也與鼓勵和支持有勞動能力的困難對象就業(yè)的政策力度不夠有較大關(guān)系。

三、完善內(nèi)蒙古烏海市社會救助體系的建議

（一）完善社會救助法律體系

在現(xiàn)代社會中，社會成員享受社會救助是一種基本權(quán)利，應(yīng)受到法律保護。從國外經(jīng)驗看，社會救助體系是一個正常運行的社會的必備體系，社會救助立法在社會保障的各項立法中是予以優(yōu)先考慮的，所以應(yīng)該加快推進社會救助工作法制化、制度化、規(guī)范化的步伐。要抓緊制訂和完善社會救助方面的一系列配套政策和規(guī)定，進一步規(guī)范社會救助行為；要進一步健全規(guī)范社會救助工作程序，公開、公平、公正地實施各項社會救助。在立法的同時，還必須強調(diào)建立救助制度的實施機制，尤其對社會救助實施過程進行嚴格監(jiān)督，包括對社會救助機構(gòu)及其從業(yè)人員的監(jiān)督，對救助資金與實物管理的監(jiān)督，對社會救助的公正度進行監(jiān)督，對社會救助的效益進行監(jiān)督等等。另外，要通過立法確認陷入困境的公民的受救助權(quán)，認真傾聽救助對象的聲音，鼓勵他們通過各種形式參與到社會救助工作中去，包括加強救助對象的自我組織。事實上，這種主動參與和組織的過程，不僅有利于社會救助體系的完善，而且有利于救助對象自身的能力建設(shè)。

（二）加強政府領(lǐng)導，完善工作機制

目前，烏海市、區(qū)兩級政府已建立起政府領(lǐng)導、部門配合、民政牽頭的工作機制。成立了由政府分管領(lǐng)導任組長，民政、財政、發(fā)改委、民委、建委、農(nóng)牧業(yè)、教育、司法、勞動保障、科技、衛(wèi)生、工商、統(tǒng)計、扶貧辦、審計、監(jiān)察和殘聯(lián)等部門組成的城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)領(lǐng)導小組。各級領(lǐng)導機構(gòu)要進一步加強對本地區(qū)城鄉(xiāng)社會救助工作的領(lǐng)導，切實抓好社會救助各項政策的落實和實施。各級民政部門要切實發(fā)揮對社會救助的綜合管理服務(wù)職責，主動與有關(guān)部門協(xié)商；各有關(guān)部門在開展城市社會救助工作時，應(yīng)加強與民政部門溝通和聯(lián)系，定期向民政部門報送社會救助工作的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和工作情況。

（三）擴大社會救助資金的來源渠道

首先，切實保障政府對社會救助經(jīng)費的投入。要隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，相應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，落實社會救助必需的資金。

其次，要制訂相應(yīng)的政策，鼓勵、支持知名企業(yè)和社會名流以企業(yè)或個人名義設(shè)立民辦社會救助慈善基金。對企業(yè)和個人用于捐助各類公益事業(yè)和社會救助的資金給予稅收政策優(yōu)惠，鼓勵企業(yè)和個人向社會救助機構(gòu)、慈善基金捐款捐物。對于企業(yè)和個人捐助設(shè)立的社會救助基金，由基金管理機構(gòu)自行管理、自主投資，基金的增值部分，只要向政府和社會公告資金的來源和去向，就可以免相應(yīng)的稅收，對自愿成立社會救助基金的發(fā)起人、捐助的有功人士，政府要予以表彰。

最后，發(fā)揮非政府組織的靈活性。非政府組織的靈活性顯而易見，我國政府應(yīng)積極重視NGO在解決特殊困難、重大困難針對性、靈活性強的特點和顯著作用，大力發(fā)展慈善組織等福利性社團組織，并使慈善組織在社會監(jiān)督、公開審計的制度規(guī)范下活動。

（四）加快社會救助信息化建設(shè)

加快最低生活保障信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)低保網(wǎng)上審批，打造“陽光低保”工作。緊緊依托最低生活保障和社會救助綜合管理服務(wù)機構(gòu)，積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)，及時、準確、動態(tài)地匯集城鄉(xiāng)各類困難群眾的基本信息，真正實現(xiàn)資源共享化、工作流程化、救助規(guī)范化、數(shù)據(jù)一致化，以有效地增強社會救助的準確性和時效性。

（五）加快基層社會救助工作隊伍和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，理順社會救助管理體制

要加強社會救助工作隊伍建設(shè)，選配政治素質(zhì)好、群眾觀念強的干部充實城鄉(xiāng)社會救助工作隊伍。要搞好業(yè)務(wù)培訓工作，努力實現(xiàn)社會救助管理服務(wù)工作的規(guī)范化、制度化、便民化。街道、鎮(zhèn)要積極整合現(xiàn)有機構(gòu)資源，確定負責社會救助工作的機構(gòu)，加快以街道、鎮(zhèn)為主要平臺的社會救助工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，夯實基層基礎(chǔ)工作。

（六）積極實施就業(yè)援助和扶持生產(chǎn)優(yōu)惠政策

進一步完善和落實城鎮(zhèn)困難居民就業(yè)的各項優(yōu)惠政策。勞動保障、工商、稅務(wù)等相關(guān)職能部門要設(shè)立專門窗口，為城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)和農(nóng)區(qū)勞動力進城就業(yè)、外出務(wù)工提供便利條件。要在職業(yè)介紹、職業(yè)指導、技能培訓、信息提供、資料發(fā)放、證卡辦理等方面，全部實行免費服務(wù)。要積極拓寬安置渠道，在發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)、外出務(wù)工等方面優(yōu)先保證城鎮(zhèn)困難群眾就業(yè)。在救助對象的生產(chǎn)經(jīng)營上，農(nóng)業(yè)、財政、稅務(wù)、工商和金融等部門要在農(nóng)技、資金、場地、稅費減免等方面積極落實優(yōu)惠政策，開展小額擔保貸款業(yè)務(wù)，扶持城鎮(zhèn)困難群眾發(fā)展生產(chǎn)，擺脫貧困。