芻議環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金審計(jì)

胡晉湘

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)不斷進(jìn)步，環(huán)境保護(hù)越來(lái)越受到重視，中央和地方各級(jí)財(cái)政對(duì)環(huán)保投入的持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)保投入力度的加大為環(huán)保事業(yè)提供了有力的物質(zhì)支持，同時(shí)也對(duì)管好、用好環(huán)保資金提出了新的更高的要求。環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金是國(guó)家各級(jí)財(cái)政為支持環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展而撥付的專項(xiàng)資金，以及納入財(cái)政預(yù)算管理范疇的專項(xiàng)用于環(huán)境治理的資金。作為專項(xiàng)資金應(yīng)該堅(jiān)持?？顚Ｓ玫脑瓌t，充分發(fā)揮其對(duì)改善和優(yōu)化城市生態(tài)環(huán)境，提高人民群眾生活質(zhì)量的特殊作用。加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)資金使用單位和部門(mén)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定管好用好環(huán)保專項(xiàng)資金，是審計(jì)部門(mén)的重要職責(zé)。

一、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金的審計(jì)重點(diǎn)

（一）環(huán)保項(xiàng)目的審查

環(huán)保項(xiàng)目是環(huán)保專項(xiàng)資金的載體，是使用資金的敲門(mén)磚，在審計(jì)中始終要把資金和項(xiàng)目緊密地結(jié)合在一起，要重點(diǎn)審查項(xiàng)目是否符合產(chǎn)業(yè)政策，申報(bào)條件和申報(bào)要求是否符合環(huán)保專項(xiàng)資金使用規(guī)定，申報(bào)程序是否規(guī)范。檢查具體項(xiàng)目時(shí)還要關(guān)注項(xiàng)目是否具有環(huán)境效益，項(xiàng)目概預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性，總投資及資金申報(bào)額度是否合理，可行性研究?jī)?nèi)容是否完整，技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證是否切實(shí)可行，是否符合當(dāng)?shù)刈匀粭l件，專家的評(píng)審意見(jiàn)是否公允，提供可行性研究報(bào)告的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)是否達(dá)標(biāo)。審查立項(xiàng)的可行性，背景是否真實(shí)，建設(shè)條件是否落實(shí)，有無(wú)虛假、重復(fù)申報(bào)立項(xiàng)的問(wèn)題。通過(guò)從源頭上確定環(huán)保項(xiàng)目的真實(shí)性、合理性，為下一步展開(kāi)環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)奠定基礎(chǔ)。

（二）審查環(huán)保資金撥付環(huán)節(jié)

環(huán)保資金來(lái)源渠道多，資金性質(zhì)復(fù)雜，在資金撥付方式是層層撥付、轉(zhuǎn)撥，大多數(shù)環(huán)保資金使用項(xiàng)目分布在縣（區(qū)）一級(jí)實(shí)施，點(diǎn)多面廣，僅僅停留在對(duì)財(cái)政部門(mén)、環(huán)保主管部門(mén)的檢查上是不夠的。應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)保資金管理分配權(quán)集中在上面，而使用和效益情況表現(xiàn)在下面的特點(diǎn)，順著資金走向進(jìn)行跟蹤審計(jì)。重點(diǎn)核對(duì)主管部門(mén)所分配的資金與使用單位申報(bào)的內(nèi)容是否一致，是否按規(guī)定及時(shí)下達(dá)資金分配指標(biāo)，有無(wú)隨意分配或違規(guī)分配的現(xiàn)象。資金指標(biāo)文件、項(xiàng)目批件等資料是否相符，是否按指標(biāo)、進(jìn)度或規(guī)定程序，及時(shí)、足額、規(guī)范地?fù)芨顿Y金。審查環(huán)保資金的管理、分配和調(diào)撥情況，還必須深入到資金使用的單位和部門(mén)，檢查資金是否及時(shí)撥付到位，有無(wú)截留挪用等違規(guī)現(xiàn)象。通過(guò)檢查及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正資金撥付環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，修訂和完善環(huán)保專項(xiàng)資金撥付環(huán)節(jié)存在的制度缺陷，促使環(huán)保資金撥付工作走上規(guī)范化、制度化的軌道。

（三）追蹤審查環(huán)保資金的使用情況

環(huán)保資金在項(xiàng)目使用單位不但要得到充分使用，關(guān)鍵是發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，調(diào)動(dòng)項(xiàng)目單位投入資金用于環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)、購(gòu)置環(huán)保類固定資產(chǎn)、帶動(dòng)環(huán)保設(shè)施改造升級(jí)等，通過(guò)工程減排、結(jié)構(gòu)減排、管理減排等措施的實(shí)施，以降低污染物排放數(shù)量，促進(jìn)項(xiàng)目單位轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)建立在節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境的基礎(chǔ)上，達(dá)到環(huán)保專項(xiàng)資金的預(yù)期使用效益。審查時(shí)要從賬證及票據(jù)等原始憑證入手，按照重要性原則，檢查資金使用程序是否合規(guī)，支出手續(xù)、票據(jù)是否合法，資金投放是否符合政策，支出內(nèi)容是否真實(shí)，有無(wú)截留、挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)及擅自改變用途的情況，是否按照項(xiàng)目進(jìn)度使用，項(xiàng)目單位配套資金到位情況，能否滿足項(xiàng)目質(zhì)量要求，有無(wú)因資金缺口大而影響到環(huán)保項(xiàng)目實(shí)施等。監(jiān)督項(xiàng)目單位按照規(guī)定的用途，合法合規(guī)使用環(huán)保專項(xiàng)資金。

二、環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)中常見(jiàn)的問(wèn)題

（一）項(xiàng)目立項(xiàng)方面的問(wèn)題

在項(xiàng)目的立項(xiàng)上，有的項(xiàng)目申報(bào)單位采取編造虛假申報(bào)資料、多頭重復(fù)申報(bào)等手段，以套取國(guó)家環(huán)保專項(xiàng)資金為目的虛報(bào)亂報(bào)項(xiàng)目；有的項(xiàng)目單位盲目申報(bào)立項(xiàng)，違背科學(xué)規(guī)律、忽視和諧發(fā)展和長(zhǎng)期發(fā)展、造成項(xiàng)目建成后出現(xiàn)效益低下的問(wèn)題；有的項(xiàng)目單位在項(xiàng)目建設(shè)上缺乏連續(xù)性，長(zhǎng)期性，可行性研究不足，階段性后續(xù)項(xiàng)目沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，致使總體項(xiàng)目半途而廢，造成環(huán)保專項(xiàng)資金損失浪費(fèi)的現(xiàn)象。

（二）項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題

在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，有的項(xiàng)目單位沒(méi)有按項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行，項(xiàng)目建設(shè)隨意性大；有的項(xiàng)目單位隨意擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，搞花架子，以致貽誤了整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)；有的項(xiàng)目建設(shè)沒(méi)有體現(xiàn)合理、節(jié)約原則，各項(xiàng)支出大手大腳、貪大求洋，不考慮實(shí)際需要；有的項(xiàng)目因科學(xué)論證等前期準(zhǔn)備不足、未按時(shí)開(kāi)工建設(shè)，工程建成后由于相關(guān)配套措施不到位而導(dǎo)致項(xiàng)目閑置，產(chǎn)生損失浪費(fèi)現(xiàn)象。

在項(xiàng)目建成后，有的項(xiàng)目實(shí)施單位對(duì)環(huán)保項(xiàng)目資金申報(bào)程序認(rèn)識(shí)不到位，配合工作上脫節(jié)，未積極組織驗(yàn)收，環(huán)保項(xiàng)目已完工多年仍未履行驗(yàn)收手續(xù)，未核實(shí)項(xiàng)目總體投資額，致使相當(dāng)部分環(huán)保資金滯留環(huán)保主管部門(mén)無(wú)法下?lián)?；有的?xiàng)目單位在項(xiàng)目投入使用初期，對(duì)設(shè)施、設(shè)備的使用重視發(fā)揮其環(huán)保效能，但隨著時(shí)間的推移，放松了日常維護(hù)與檢修工作，致使設(shè)施、設(shè)備出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法保證環(huán)保項(xiàng)目持續(xù)發(fā)揮環(huán)保效益。

（三）環(huán)保資金使用中的問(wèn)題

一是環(huán)保資金撥付過(guò)程存在不規(guī)范現(xiàn)象，指標(biāo)、計(jì)劃審批程序不合規(guī)，分配方式及撥付渠道不符合規(guī)定，沒(méi)有及時(shí)、足額撥付資金。二是環(huán)保資金使用不透明，沒(méi)有建立環(huán)保資金使用分配及使用效果的公告制度，使得有的項(xiàng)目單位對(duì)環(huán)保資金分配的方式方法不理解。三是項(xiàng)目單位擠占、挪用的環(huán)保專項(xiàng)資金，沒(méi)有原規(guī)定用途合理使用資金。四是有的單位利用項(xiàng)目套取、多得環(huán)保資金，已收到的環(huán)保?？钗唇?jīng)使用又違規(guī)流出使用單位，逃避檢查以達(dá)到侵占專用資金的目的。五是環(huán)保資金使用沒(méi)有辦理必要的?？顚Ｓ檬掷m(xù)，盲目采購(gòu)、胡支亂花，浪費(fèi)資金，在票據(jù)上以看似合法的形式掩蓋虛假事項(xiàng)和不實(shí)內(nèi)容。這些問(wèn)題都直接影響到環(huán)保資金發(fā)揮應(yīng)有的效益，無(wú)法達(dá)到環(huán)保專項(xiàng)資金使用的預(yù)期效果。

三、對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)的思考

環(huán)保專項(xiàng)資金作為財(cái)政性資金為環(huán)保事業(yè)發(fā)展和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)安排的具有專門(mén)用途、績(jī)效目標(biāo)和指定用途的資金，通過(guò)審計(jì)檢查其使用效益，評(píng)價(jià)實(shí)施效果，對(duì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）對(duì)于包括環(huán)保資金在內(nèi)的各項(xiàng)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效情況進(jìn)行審計(jì)是效益審計(jì)發(fā)揮作用的良好載體

對(duì)環(huán)保專項(xiàng)資金進(jìn)行審計(jì)是對(duì)整個(gè)財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效審計(jì)的重要組成部分，對(duì)其績(jī)效評(píng)價(jià)要與項(xiàng)目提出時(shí)的可行性研究報(bào)告中的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，同時(shí)還必須考慮行業(yè)指標(biāo)，除檢查環(huán)保政策的落實(shí)和資金使用情況、環(huán)保資金收支的真實(shí)、合規(guī)以外，在進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)一定要包含資金管理方面的內(nèi)容，對(duì)環(huán)保資金的整體運(yùn)用情況及取得的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且對(duì)使用績(jī)效的評(píng)價(jià)要保持動(dòng)態(tài)性，注重其對(duì)政策的執(zhí)行程度和效果，促進(jìn)環(huán)保資金使用單位在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中既滿足需要又降低成本，最大限度地發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益。

實(shí)施環(huán)保專項(xiàng)資金審計(jì)是效益審計(jì)的重要方式，環(huán)保專項(xiàng)資金在使用方面的真實(shí)合法并不等同于其使用的合理有效。要轉(zhuǎn)變工作思路和方式方法，實(shí)現(xiàn)從真實(shí)性、合規(guī)性審查為基礎(chǔ)向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變；從行政執(zhí)法型審計(jì)，向面向成果使用者的服務(wù)性審計(jì)轉(zhuǎn)變；從查處問(wèn)題為目標(biāo)，向解決體制機(jī)制和管理等宏觀層面問(wèn)題的建設(shè)性審計(jì)轉(zhuǎn)變；從財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性審計(jì)，向關(guān)注制度效率、政府管理效能、資金使用效益和政策效用轉(zhuǎn)變；從追求項(xiàng)目數(shù)量、查處問(wèn)題金額的微觀數(shù)量型審計(jì)，向以結(jié)果為導(dǎo)向、以解決問(wèn)題為目標(biāo)的成效性審計(jì)轉(zhuǎn)變。在審計(jì)實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起符合實(shí)際的環(huán)境績(jī)效審計(jì)工作制度和工作方法，拓展審計(jì)的深度和廣度。

（二）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建設(shè)

財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是評(píng)價(jià)財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效的重要依據(jù)，在不同的審計(jì)背景下，在面臨特定的評(píng)價(jià)對(duì)象時(shí)，評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)該是既有通用指標(biāo)反映專項(xiàng)資金共性方面的績(jī)效評(píng)價(jià)，又有專項(xiàng)指標(biāo)針對(duì)具體的評(píng)價(jià)對(duì)象，是具有共性和個(gè)性共存的，動(dòng)態(tài)的反映某一類型財(cái)政專項(xiàng)資金在使用過(guò)程中的績(jī)效。

從審計(jì)實(shí)際情況看，已頒布的審計(jì)準(zhǔn)則和行業(yè)審計(jì)規(guī)范中，均沒(méi)有環(huán)保資金效益審計(jì)方面的審計(jì)規(guī)范和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，由于缺乏統(tǒng)一的專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、定量指標(biāo)和定性指標(biāo)，審計(jì)部門(mén)在實(shí)施財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)也沒(méi)有一個(gè)固定的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系作為參考，主要是根據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府對(duì)該項(xiàng)資金的管理辦法、行業(yè)指標(biāo)、專項(xiàng)資金設(shè)立的可行性報(bào)告來(lái)尋找合適的評(píng)價(jià)指標(biāo)，這給環(huán)保資金效益審計(jì)實(shí)際工作帶來(lái)一定的難度，審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員在對(duì)被審計(jì)單位的環(huán)保資金效益進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)缺乏相關(guān)的審計(jì)依據(jù)或評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

因此，對(duì)有行業(yè)性特點(diǎn)的專項(xiàng)資金要有設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，應(yīng)加快環(huán)保資金效益審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的制定工作，進(jìn)一步有針對(duì)性地完善績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步建立起環(huán)保資金效益審計(jì)客觀、公允的理論框架、作業(yè)規(guī)則與報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)從專項(xiàng)資金的設(shè)立過(guò)程，項(xiàng)目立項(xiàng)、運(yùn)作、完成過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性、社會(huì)效益、生態(tài)環(huán)境效益方面的目標(biāo)角度來(lái)設(shè)置量化指標(biāo)評(píng)價(jià)目標(biāo)，形成完整的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

[1]尹淑平，吳立權(quán).論完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià).財(cái)會(huì)月刊，2011；5上.

[2]白憲生.關(guān)于績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究.中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2008；7.