公共政策制定中的公眾參與研究評(píng)述

孫中舉 王旭杰

（南京師范大學(xué) 人事處，江蘇 南京 210097）

改革開放以來(lái)，我國(guó)公眾參與有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，但仍存在諸多問題，在這種背景下，進(jìn)一步明確公眾參與的意義，并針對(duì)存在的問題，引導(dǎo)公眾有序參與公共政策的制定，推進(jìn)政策民主化、科學(xué)化，提高決策水平，已成為現(xiàn)代政府迫切需要解決的問題。

一、公眾參與的概念及意義研究

公眾參與，也稱公民參與，我國(guó)學(xué)者徐靜在《淺談公共管理中的公眾參與機(jī)制的建設(shè)》一文中把公眾參與定義為由公民或社會(huì)組織直接或間接選舉公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)程，包括所有關(guān)于公共利益、公共事務(wù)管理等方面的參與。錢俊君在《論公眾參與理論在我國(guó)公共政策制定中的應(yīng)用》認(rèn)為公共政策制定中的公眾參與是指通過(guò)公眾的參與來(lái)影響政府公共政策的制定，從而使制定出的政策更加能代表和符合公眾的利益與要求。

對(duì)于公眾參與的意義，以市場(chǎng)為基本導(dǎo)向的個(gè)人主義理論，認(rèn)為公民是“公共物品與公共服務(wù)的消費(fèi)者”和“參與者”，將公民參與看做是政府治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)鍵組成部分；社群主義理論家則認(rèn)為，只有加強(qiáng)公共參與才能構(gòu)建更加強(qiáng)有力的社區(qū)。

對(duì)于當(dāng)前中國(guó)的公眾參與，我國(guó)學(xué)者徐莉在《略論公共政策制定中的公眾參與》一文中指出了公眾參與在公共政策制定的必要性，從一個(gè)側(cè)面使我們認(rèn)識(shí)到了公眾參與的意義。她認(rèn)為：首先，政治民主化進(jìn)程呼喚公眾參與。其次，用以人為本的科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)公共政策運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新，就要從公眾參與入手。最后，經(jīng)濟(jì)體制改革的形勢(shì)要求公共政策過(guò)程公眾參與的發(fā)展。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，只有加強(qiáng)公眾參與，才能讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，為政府的正確決策提供價(jià)值目標(biāo)，使政策更能體現(xiàn)各方的利益。

另一位學(xué)者董興佩在《論行政立法的公眾參與機(jī)制》一文中指出，行政立法作為公共政策的一個(gè)方面，公眾參與的必要性和重要性主要有三個(gè)方面：首先，公眾參與行政立法有助于提高行政立法的政治合法性，增強(qiáng)行政立法的社會(huì)效益。其次，公眾參與行政立法有助于保障公民基本權(quán)利，防止行政權(quán)力的濫用，確保行政立法的公正性、合理性。最后，公眾參與行政立法的長(zhǎng)遠(yuǎn)意義在于促進(jìn)法治秩序的生成和實(shí)現(xiàn)。

結(jié)合其他觀點(diǎn)，在現(xiàn)代民主條件下，公眾參與公共政策制定的意義主要體現(xiàn)在：可以進(jìn)一步提高政府決策的科學(xué)化、民主化水平；可以更好地監(jiān)督政策執(zhí)行主體，提高政策執(zhí)行力；可以使政府與公眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，塑造良好的政府形象。

二、關(guān)于我國(guó)目前公眾參與中存在的問題研究

美國(guó)學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯在其《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中指出，公共參與的難題包括以下內(nèi)容：第一，公共管理者必須決定在多大程度上與公眾分享影響力。第二，公共管理者必須決定由公眾中的誰(shuí)去參與公共決策過(guò)程。第三，公民參與者必須選擇特定的公民參與形式。第四，如何管理公共參與。

針對(duì)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，費(fèi)廣勝在《論我國(guó)公眾參與機(jī)制的缺陷與制度創(chuàng)新》一文中從城市經(jīng)營(yíng)的角度對(duì)我國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，指出了我國(guó)目前公眾參與存在的缺陷。他認(rèn)為我國(guó)的公眾參與缺乏程序性權(quán)利，目前還處在形式化表象階段，而且整個(gè)社會(huì)都缺乏對(duì)公眾參與的正確認(rèn)識(shí)。

王彩梅在《論我國(guó)公眾參與機(jī)制的建設(shè)》一文中指出，改革開放以來(lái)，我國(guó)公眾參與雖然有了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，但仍存在諸多問題，綜合看來(lái)主要是：我國(guó)公眾參與公共政策制定的渠道較少；公眾參與的組織性質(zhì)單一，作用弱化；公眾參與的制度還不完善；公眾參與意識(shí)、參與熱情較低；公眾的參與能力有待提高。

三、關(guān)于公眾參與公共政策制定在實(shí)踐的問題及對(duì)策研究

（一）公眾參與在實(shí)踐中的問題

約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為，公民參與實(shí)踐中存在以下問題。

第一，公民參與的不完善性。他認(rèn)為，那些通過(guò)公民參與進(jìn)入公共政策的人經(jīng)常代表的是現(xiàn)存有組織的群體的需要，表達(dá)著他們的特殊利益，而不是公民的普遍利益。

第二，與管理績(jī)效相抵觸。公民參與增加了公共管理者日常工作的難度，因此，影響了公共管理績(jī)效。另外，公共管理者必須付出一定的代價(jià)來(lái)應(yīng)對(duì)公民的不信任和敵視。

第三，對(duì)決策質(zhì)量的威脅。對(duì)公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲，表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

首先，由于公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識(shí)和常識(shí)，因此他們可能會(huì)對(duì)專業(yè)領(lǐng)域或科學(xué)界認(rèn)定的政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出質(zhì)疑。約翰·克萊頓·托馬斯指出，如果這些標(biāo)準(zhǔn)被忽略，那么，公共政策的質(zhì)量無(wú)疑會(huì)遭受損失。

其次，公民參與可能會(huì)導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本的增加。

再次，公民參與會(huì)阻滯改革、創(chuàng)新。因?yàn)槊裰鞔枭淘黾恿艘恍┤朔駴Q改革方案或迫使方案妥協(xié)的可能性。

最后，很多代表特定群體的公民在受邀參與公共決策后追逐特殊的利益，從而導(dǎo)致更廣泛的公共利益的缺失。

針對(duì)我國(guó)的具體情況，徐莉、錢俊君等學(xué)者認(rèn)為，主要有三個(gè)方面。

第一是制度方面。公眾參與需要在政策制定過(guò)程中通過(guò)一定的制度、條件和方式得以實(shí)現(xiàn)，由于當(dāng)前公眾參與制度缺乏，完善的公眾參與機(jī)制并未最終確立起來(lái)。公眾參與制度化的缺乏，造成政府出臺(tái)的政策往往隱藏著種種弊端和漏洞。

第二是公眾方面。一方面，公民整體文化素質(zhì)不高使他們的參與能力受到影響。另一方面，我國(guó)公眾參與受傳統(tǒng)政治文化和現(xiàn)有制度缺失的影響，自覺性、主動(dòng)性及理性化程度較低，參與意識(shí)薄弱。

第三是政府方面。政府對(duì)公眾參與引導(dǎo)規(guī)范不足，政策信息資源封閉，公眾缺乏知情權(quán)，而且在執(zhí)行方面力度不夠，基層民主和政府的決策機(jī)制不夠完善，忽視公眾對(duì)政策制定的參與作用。另外，受傳統(tǒng)行政思想的影響，一些政府官員具有嚴(yán)重的官僚主義思想，嚴(yán)重阻礙了公眾參與的發(fā)展。

（二）關(guān)于促進(jìn)公眾參與的理論和途徑研究

1.西方有關(guān)促進(jìn)公眾參與的理論

（1）傳統(tǒng)視角：與外界隔絕的管理者。

早期的公共行政理論家堅(jiān)信，公共行政如果不能在第一時(shí)間盡可能地隔絕各種政治干擾，那么就不能有效地發(fā)揮應(yīng)有的功能，更不能很好地建立清晰的職業(yè)認(rèn)同。因此他們對(duì)于公民參與管理過(guò)程采取了明顯敵視的態(tài)度。

伍德羅·威爾遜在其經(jīng)典著作中闡述了這樣一種觀點(diǎn)：“對(duì)政府日常工作細(xì)節(jié)的監(jiān)督和日常管理措施的選擇直接施加公眾批評(píng)，這無(wú)疑是一種愚蠢的妨害?！?/p>

這一時(shí)期的理論家認(rèn)為，政治與行政是二分的，公民參與應(yīng)是政治領(lǐng)域的適當(dāng)范疇。公民參與不適宜公共行政領(lǐng)域的范疇，它最好是遠(yuǎn)離職業(yè)化的行政官員。

在政治與行政二分論的假設(shè)中，公共政策一旦形成，權(quán)力影響力就應(yīng)從選任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公眾。但是并不存在影響力的逆向流動(dòng)，也就是說(shuō)不可能出現(xiàn)來(lái)自公眾的影響力經(jīng)由行政管理者沿科層體系向上流動(dòng)。

即使認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，這個(gè)時(shí)期的理論思想也并沒有提出什么改革措施，鼓勵(lì)、推動(dòng)行政管理者回應(yīng)公民的需求。雖然人們認(rèn)為，行政管理者從根本上應(yīng)向公民負(fù)責(zé)，但是這種責(zé)任也是間接性的，是可以通過(guò)民選官員這一中介來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

（2）將公民考慮進(jìn)去的新公共行政與西方參與式民主理論。

20世紀(jì)60年代，傳統(tǒng)的公共行政的理論和實(shí)踐的問題存在的問題暴露得越來(lái)越明顯，人們開始重新思考公共行政的發(fā)展方向。公共行政開始了新一時(shí)期的探索：政府應(yīng)該做什么，才能修正官僚帶來(lái)的不公正問題，改變公民對(duì)行政管理越來(lái)越漠不關(guān)心的情況呢？應(yīng)該怎樣推動(dòng)行政職業(yè)者回應(yīng)政府加強(qiáng)公民參與的要求呢？對(duì)這些問題的探尋逐漸形成了一套公共行政新理論——新公共行政理論，這一理論包含了更多公民參與公共管理過(guò)程的思想。

幾乎在同一時(shí)期，西方普遍爆發(fā)了大規(guī)模的社會(huì)動(dòng)亂或政治危機(jī)，因此托夫勒、普蘭查斯及佩特曼等學(xué)者提出了“參與式民主”的解決方案。參與式民主主張，真正的民主應(yīng)當(dāng)是所有公民直接、充分參與公共事務(wù)決策的民主，從決策議程的設(shè)定到政策的執(zhí)行，都應(yīng)該有公民的參與。

按照佩特曼的觀點(diǎn)，公民參與政治最恰當(dāng)?shù)念I(lǐng)域是與人們生活息息相關(guān)的領(lǐng)域，因?yàn)檫@是人們最為熟悉也最感興趣的領(lǐng)域。只有當(dāng)個(gè)人有機(jī)會(huì)直接參與和自己生活相關(guān)的決策時(shí)，他才能真正控制日常生活的過(guò)程。參與式民主理論認(rèn)為參與活動(dòng)不僅是一種表達(dá)偏好的方式，而且是實(shí)現(xiàn)它們的重要機(jī)制。

（3）促進(jìn)公眾參與的新理論——公民參與的隨機(jī)性理論。

公民參與能夠帶來(lái)重要的收益，但也能帶來(lái)嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，為了促使公民參與優(yōu)勢(shì)最大化和風(fēng)險(xiǎn)最小化，需要引入隨機(jī)性的理論觀點(diǎn)。

在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中約翰·克萊頓·托馬斯指出，有關(guān)公民參與的各種思想都普遍認(rèn)同在公共管理過(guò)程中接納公民參與，然而目前對(duì)公民參與的指責(zé)僅指出了以往理論的缺陷，卻沒有提出一套可替代的理論。

他認(rèn)為以往的公民參與理論的貢獻(xiàn)者在很大程度上忽視了在什么時(shí)候、以什么方式選擇適當(dāng)?shù)墓駞⑴c形式的問題。因此，新理論應(yīng)該考慮和界定公民參與的隨機(jī)性。這就必須綜合考慮各種觀點(diǎn)，同時(shí)，這一理論還必須能夠反映出公民參與中平衡的和現(xiàn)實(shí)的觀點(diǎn)，既要包括早期管理中不朽的、富有哲理的原則，又要包括公共行政管理者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。選擇新理論還必須體現(xiàn)公民參與的隨機(jī)性和偶然性特征，即人民對(duì)公民參與的美德和罪惡的許多爭(zhēng)議都可以通過(guò)發(fā)現(xiàn)公民參與在不同環(huán)境下的不同價(jià)值得以調(diào)和。

在此基礎(chǔ)上，公民參與的隨機(jī)性理論觀點(diǎn)形成了，概言之，隨機(jī)性觀點(diǎn)就是要發(fā)現(xiàn)公民參與方式選擇隨環(huán)境變化而變化的優(yōu)勢(shì)所在，即將公民參與視為根據(jù)環(huán)境的變化選擇不同參與程度，采取不同參與形式的過(guò)程。這種理論將來(lái)自于公民參與的現(xiàn)實(shí)性的平衡觀點(diǎn)與如何使公民參與實(shí)踐隨環(huán)境狀況的變化而變化的隨機(jī)性觀點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，能夠形成一種對(duì)公共管理者更有實(shí)踐操作價(jià)值的理論。

2.我國(guó)有關(guān)公眾參與的途徑研究

我國(guó)學(xué)者徐莉在《略論公共政策制定中的公眾參與》一文中提出了具體的可操作的公眾參與方式：立法聽證會(huì)、行政聽證會(huì)等、“賽博”（cyber）。“賽博”就是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)交流，讓公民自由議論政策議題的虛擬空間。在信息社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)的普及與發(fā)展為公眾參與開辟了廣闊空間?！霸诰€參與”將成為公眾參與政策活動(dòng)的主要方式之一。

王彩梅在《論我國(guó)公眾參與機(jī)制的建設(shè)》一文中提出應(yīng)從觀念的層面、技術(shù)的層面及制度的層面構(gòu)建我國(guó)公眾參與機(jī)制。如在觀念方面，建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府；在技術(shù)方面大力推行電子政務(wù)，建設(shè)政府回應(yīng)機(jī)制；完善聽證制度、專家咨詢制度和社會(huì)公示制度等。

李朝智在《探索政府公共決策的多元化機(jī)制—提高公眾的參與能力》中認(rèn)為政府公共決策的公共性、復(fù)雜性決定了公眾參與的多樣性和機(jī)制的多元性。他認(rèn)為應(yīng)該尋求擴(kuò)展公眾參與的空間和提高公眾參與能力的途徑，因而在公眾方面需要提高公眾參與意識(shí)和參與能力。

徐靜在《淺談公共管理中的公眾參與機(jī)制的建設(shè)》一文中明確了公共管理是現(xiàn)代政府治理的新模式，強(qiáng)調(diào)公眾的參與是推動(dòng)民主政治的重要途徑。主要從公眾參與的制度建立、程序規(guī)范、公眾主人翁意識(shí)及社會(huì)中介組織培育三個(gè)方面提出健全機(jī)制的構(gòu)想，并對(duì)建設(shè)公眾參與機(jī)制的社會(huì)環(huán)境進(jìn)行了一定的分析。

另一位學(xué)者費(fèi)廣勝的視角比較獨(dú)特，他在《論我國(guó)公眾參與機(jī)制的缺陷與制度創(chuàng)新》一文中從城市經(jīng)營(yíng)的角度提出了促進(jìn)公眾參與公共政策的途徑：第一，加快社區(qū)體制改革，為公眾搭建一個(gè)參與平臺(tái)。第二，完善法律、法規(guī)，為公眾參與城市經(jīng)營(yíng)提供制度保障。第三，加強(qiáng)宣傳教育，增強(qiáng)公眾參與意識(shí)。

四、對(duì)我國(guó)公眾參與公共政策制定的思考

學(xué)者們提出的促進(jìn)公眾參與公共政策制定的對(duì)策并不沖突，只是側(cè)重點(diǎn)不同。綜合各家觀點(diǎn)的方案可以在理論上接近完美。但是理論畢竟是為實(shí)踐服務(wù)的，公眾參與公共政策的制定可操作性很強(qiáng)，如果方案可以付諸實(shí)踐，那么選擇的方案應(yīng)該是最合適的且可操作的，最合適的應(yīng)該是最大限度適合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的。

我國(guó)目前處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政治社會(huì)化程度太低，因而在全國(guó)范圍內(nèi)靠社會(huì)組織和公眾整合各種力量促進(jìn)公眾參與公共政策的制定，效果必然與期望值相差很大?，F(xiàn)實(shí)的做法應(yīng)該是把重點(diǎn)放在政府方面，目前的情況是政府處在絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的地位，它的權(quán)威性及它掌握的各種資源，可以很快地架構(gòu)公眾參與的各種法律制度框架，為公眾參與打下基礎(chǔ)。這并不是說(shuō)政府要大包大攬，公眾參與政策制定的趨勢(shì)是各方共同努力，只是在近期特別是各項(xiàng)制度缺失、滯后的現(xiàn)實(shí)情境下，政府要做大量的工作。

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