關于地方政府執(zhí)政能力評估的國內外理論與實踐總結

陳 花

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

關于地方政府執(zhí)政能力評估的國內外理論與實踐總結

陳 花

（梧州學院，廣西 梧州 543002）

地方政府在我國社會主義現(xiàn)代化進程中起著極為關鍵的作用，對地方政府執(zhí)政能力的評價是推動地方政府執(zhí)政能力建設的必要條件。從地方政府執(zhí)政能力的內涵和特征出發(fā)，對國內外關于地方政府評估的相關理論和實踐進行梳理總結，以期對我國地方政府執(zhí)政能力評估的開展起到一定促進作用。

地方政府；執(zhí)政能力；評估；總結

一、地方政府執(zhí)政能力的內涵和特征

地方政府執(zhí)政能力是一個地方核心競爭力的綜合體現(xiàn)，其實質是地方行政機關在憲政體系內憑借所占有的資源，在政府執(zhí)政過程中通過政府活動對政府職能的高效實現(xiàn)，并達到促進社會和政府可持續(xù)發(fā)展的目的。

政府執(zhí)政能力的特征包括： 權威性——政府所擁有的權力是在憲法框架中法定的，并且具有普遍約束力，政府有權通過暴力機關強制執(zhí)行；有限性——政府的權力是受一定的空間限制的，只能在其職責范圍內實行，而且政府的能力作用也是有限的；服務性——政府的服務對象包括黨組織、權力機關以及上級行政機構，也包括對公共利益的滿足。

所謂地方政府執(zhí)政能力的評估，是以有關理論為基礎，遵循一定的標準，將政府能力的內容和結構加以細化，建立科學、合理、可操作的指標體系，并按照一定的程序通過定性與定量的方法對地方政府一定時期內的能力進行客觀、公正、準確的評價和衡量的過程[1]。對政府能力展開評價，其目的是希望通過評價活動，分析政府各種能力間的相互關系，測定政府管理能力的大小，以指導政府隨時調整能力范圍，強化現(xiàn)實需要的管理能力，弱化社會不需要的管理能力，使政府有能力行使其職能，達到有效應對公共問題的目的[2]。

地方政府執(zhí)政能力評估與政府績效評估既有區(qū)別也有內在的緊密聯(lián)系。政府績效評估，是運用科學的標準、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級[3]，具體來講就是根據(jù)對政府管理的服務質量、效率、能力、政府責任和公民滿意程度等方面的判斷，對政府在行政管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映出的績效進行評定和劃分等級。盡管二者存在細微的差異，但績效評估作為政府能力評價的一個精華部分是政府執(zhí)政能力評估體系的核心。

二、國外地方政府執(zhí)政能力評估的發(fā)展狀況

學術界對政府績效評估始于20世紀40年代，學者克萊倫斯·雷德和赫伯特·西蒙出版了 《市政工作衡量：行政管理評估標準的調查》，標志著政府績效評估研究的開端。1973年尼克松政府頒布了 《聯(lián)邦政府生產率測定方案》，使評估得以系統(tǒng)化和規(guī)范化發(fā)展。到了20世紀80年代，西方國家開始全面推行政府績效評估，這個階段的典型代表是英國。1979年撒切爾政府開展了著名的“雷納評審”，在此基礎上建立起了較為完善的績效評估機制，廣泛運用于中央、地方各層級的政府部門和其他公共部門。到20世紀90年代，政府績效評估在西方各國達到鼎盛時期。1993年美國政府成立全國績效審查委員會，并公布 《從繁文縟節(jié)到以結果為本——創(chuàng)造一個行動更好花費更少的政府》的報告，隨后公布的 《政府績效與結果法案》是政府績效評估達到高潮的標志。

目前在國際上較有影響力和成效較高的評估包括瑞士洛桑國際管理發(fā)展研究院 （IMD）每年公布的 《國際競爭力年度報告》，美國學者英格爾斯提出的發(fā)展中國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的10項指標，美國Texas和Oregon州提出以經濟、教育、公共安全、社會支持、社會發(fā)展、市民參與、環(huán)境保護等來評價政府的公共服務能力，以及北美北卡羅來納州政府關于 “市區(qū)垃圾清理”項目的評估指標體系。

概括說來，國外政府能力，評估的實踐發(fā)展趨勢和經驗有以下幾個方面。

（一）統(tǒng)一領導，多元評價主體

無論是英國的雷納評審還是美國、澳大利亞績效評估的開展都由專門的機構進行，有組織性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和強制性，這樣不僅便于各方溝通和聯(lián)系以及收集各方信息，而且評估結果具有可靠性和權威性。

（二）政府職能的界定

每一個績效評估都是指向某一級政府或某一個政府部門所具有的特殊職能，政府績效評估具有使政府職能進一步具體化，使制度轉化為現(xiàn)實秩序的性質。

（三）政府觀念的轉變

績效評估是一種推動公共部門承擔責任的有效機制，因此堅持公民導向，以公民滿意度作為評估的重要價值取向。

（四）借助技術手段，加強信息交流與溝通

沒有完善的信息交流與溝通機制也就沒有政府能力評估，為此西方國家在推行績效評估措施的同時提出了構筑以顧客為導向的電子政府和政府在線服務的發(fā)展目標，以提高政府收集信息和處理信息的能力以及對公眾的回應能力。在評估過程中還應注重各級政府、政府與專家研究機構、政府與相關實踐單位之間的信息交流和溝通。

（五）以立法形式從制度上加以保障

美國、荷蘭、日本等國家都制定了相關法律，憑借最高行政首長的政治支持和主管部門的預算配置權來推進組織績效評估，為了有效實施法律及相關制度，多數(shù)國家還確定了獨立機構負責對績效評估工作進行指導、督促和協(xié)調。

（六）積極利用評價結果，建立有效的反饋機制

運用結果檢驗政府組織是否達到了預定目標，將評估結果作為編制績效預算的重要依據(jù)和基礎，作為政府年終考評的重要部分并賦予絕對的權重，建立績效評價的激勵和約束機制。

三、中國地方政府執(zhí)政能力評估的發(fā)展狀況

（一）理論方面的發(fā)展狀況

我國學者對績效評估的研究處于起步階段，但是發(fā)展的速度非?？?，研究集中于對國外理論的介紹，如企業(yè)評估技術在政府評估過程中的借鑒，評估價值取向的判斷，評估指標體系的建設和評估模式的選擇，等等。

1.對國外政府能力評估進行介紹的文章較多

蔡立輝在 《西方國家政府績效評估的理念及其啟示》中介紹了績效評估在西方國家政府管理中的孕育和產生的歷史過程以及西方國家政府績效評估的內涵和理念，并對西方國家政府績效評估進行了評價和總結[4]。吳建南在 《政府績效立法分析：以美國 〈政府績效與結果法案〉為例》中通過介紹美國在1993年頒布的 《政府績效與結果法案》（GPRA）中以立法形式規(guī)范了政府績效的相關活動，通過對經驗教訓的總結為我國未來政府績效立法提供借鑒[5]。包國憲在 《政府績效評價在西方的實踐及啟示》中分析了20世紀70年代以來，在西方大規(guī)模開展的 “新公共管理”運動背景下，績效評價的運用和實踐，提出西方實踐對我國的啟示[6]。中國行政管理學會課題組在 《政府部門績效評估研究報告中》也對國外政府績效評估的發(fā)展趨勢和難點進行了總結。

2.企業(yè)中評估理念和技術在政府能力評估的應用

近年來政府績效評估的一個重要發(fā)展趨勢之一便是績效評估方法不斷成熟，與先進的網絡和信息技術結合日益緊密。政府積極借鑒企業(yè)績效評估中的先進手段，通過對層次分析法 （AHP）、數(shù)據(jù)包絡分析 （DEA）、 顧客滿意度 （ACSI）、平衡記分卡 （BSC）等定量定性分析方法的綜合運用，有利于對實際績效更好地進行量度。電子政務績效評價把電子政務發(fā)展與績效評價結合起來，為政府管理提供一個全新的自動化操作框架，提高了政府行政的科學化和制度化水平，將全面質量管理的理念融入績效評價，確定了以質量為核心、以顧客為導向、以服務為目標的績效評價模式，這對推進行政發(fā)展具有重大意義。

3.我國政府能力評估的現(xiàn)狀、問題與改進策略

對政府能力的評估近年來不僅在理論研究方面取得了一定的成果，在實踐方面也積累了一些經驗，開展評估工作的氛圍正在形成。例如廈門市思明區(qū)政府績效評估的實踐，湖南省湘潭市統(tǒng)計局參與黨政績效評估的實踐，山東省煙臺市推行的 “社會服務承諾制度”，以及以范柏乃教授為代表的浙江大學績效評估研究小組開展的對浙江11個城市和長江三角洲16個城市的實際測評。但是總的說來我國政府能力評估的理論和實踐研究起步較晚，還處于不成熟的狀態(tài)。有關政府能力評估的理論和實踐研究不足，評估的規(guī)范化程度不足，評估技術上評估主體缺乏 “多元化”，評估方法單一，評估過程不透明，評估缺乏激勵機制，評估結果的主觀性和不公正性，以及評估指標體系權重設置的不合理都是目前存在的問題。

蘆剛在 《我國地方政府績效評估現(xiàn)存問題的理性分析》中指出，我國地方政府績效評估在理論和認識上存在三個方面的問題：一是評估缺乏系統(tǒng)的理論指導，實踐中具有盲目性，政府部門及成員對評估持消極態(tài)度，評估工作尚未引起足夠的重視和認同，致使評估資金投入不足，評估活動難以為繼；二是評估存在制度化缺失，缺乏相應的法律、法規(guī)和相關政策作保障，評估多處于自發(fā)狀態(tài)，評估主體比較單一，缺乏相應的改革措施與之相配套；三是在技術和方法上，評估片面強調經濟指標，科學的評估指標體系并未建立起來，評估存在大量信息失真現(xiàn)象，導致評估結果很難做到客觀公正，在評估方法上定性分析和定量分析的方法沒有很好地結合起來，嚴重影響了評估的實效[7]。

影響政府能力評估工作進行的因素主要是：政府職能轉變遲緩，公共權力運作失范；內力驅動的發(fā)起方式帶有 “運動式”特征；創(chuàng)新與形式主義共存，評估受到抵制；政府績效與政府成本間接。

也有不少學者提出了政府績效評估的改進策略：辛孝群在 《地方政府績效評估：現(xiàn)狀、問題與路徑選擇》一文中提出，推進政府績效評估工作必須積極推進政府績效評估工作的法制化，培育和完善多元化的政府績效評估主體，構建科學的政府績效評估指標體系，進一步提高對政府績效評估的意義和功能的認識，這些認識包括促進政府管理理念的轉變、重新界定政府職能推動政府職能轉變、降低行政成本提高行政效能、改進政府業(yè)務流程、提高公共服務質量、改善政府形象、增進政府與公眾的親和力[8]。中國行政管理學會聯(lián)合課題組在 《關于政府機關工作效率標準的研究報告》中提出推進政府部門績效管理工作的建議：建議組織一個由政府辦公廳、監(jiān)察、人事、編制、統(tǒng)計等部門和學術界專家組成的咨詢性機構，推動政府績效管理的研究與實踐；建議將政府績效管理與發(fā)展電子政務有機結合起來推進；建議制定 “政府績效與政策評價法”；建議把政府部門績效管理作為深化行政管理體制改革的重要內容，納入下一輪政府改革方案，強化指導加大實施力度[9]。唐鐵漢等學者還認為應加快建立績效預算制度與績效評審制度，從而更好地對政府績效進行監(jiān)督。

4.構建政府能力評估指標體系方面的理論

構建科學的評估指標體系既是整個評估工作中的一個重點也是一個難點。與企業(yè)績效評估相比，政府由于管理目標復雜、產品形態(tài)特殊、產品標準多維、價格機制缺乏、生產要素獨特等因素，決定了政府績效評估的困難。彭國甫認為價值取向是地方政府績效評估的深層結構，對于穩(wěn)定和變革地方政府績效評估體系，引導和調整地方政府績效評估行為具有十分重要的作用。徐紹剛在 《建立健全政府績效評價體系的構想》中指出，評價指標的主要內容包括定性和定量兩大類，定量指標應根據(jù)各部門工作的客觀記錄來進行采集，包括經濟發(fā)展狀況、經濟環(huán)境指標、社會發(fā)展狀況指標、可持續(xù)發(fā)展和政府施政成本幾大類；定性指標則是對公眾滿意度與社會經濟單元的評價，包括思想輿論文化氛圍、政策認同度、政府管理水平、服務質量和水平、制度創(chuàng)新這幾大類。

目前比較具有影響力的績效評估指標體系設計是國家人事部 《中國政府績效評估研究》課題組在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，經過深入調查，組織有關專家論證分析后提出的一套適用于我國地方政府的指標體系，共分三層，由職能指標、影響指標和潛力指標3個一級指標、11個二級指標、以及33個三級指標構成[10]。卓越在公共部門績效評估模式的基本建設和運作機制維度框架內，設計了一套適合我國地方政府評估使用的通用評估指標，由基本指標和指標要素或評判方法兩個層次54項指標構成。此外，還有中國城市經濟學會關于我國城市現(xiàn)代化程度的測評體系，浙江大學設計的地方政府績效評估指標體系，湘潭大學彭國甫關于地方政府公共事業(yè)的評估體系，尹繼佐關于城市綜合競爭力的測評體系，杭州市政府 “滿意不滿意”評價體系，等等。

這些理論對我國政府能力評價與提升都起到了一定的啟發(fā)性作用。理論的完善需要實踐中對經驗進行探索和積累，因此建立起適應我國地方政府能力評價的模式尚需努力。

（二）我國地方政府能力評估實踐方面的發(fā)展

地方政府能力的評估一般包括三種類型：第一類是對地方政府普遍意義上的評估，即囊括地方政府在行使其職能的過程中所表現(xiàn)出的社會、經濟、政治、公共服務等方面的綜合性的評估；第二類是對一些政府部門的專業(yè)性評估；第三類則是對一些地方政府所承擔的大中型項目的評估。本文所探討的僅是普遍意義上的綜合評估，在對地方政府的界定上也僅僅是指地方行政部門，不包括地方黨委以及地方權力機關和地方司法機關。

1.評估的戰(zhàn)略目標

自20世紀90年代起我國許多地方政府部門開始學習和借鑒西方發(fā)達國家新公共管理的經驗，對政府績效評價進行探索和嘗試。隨著政府職能的轉變、改革的深化，評估的目的也在不斷地完善和發(fā)展。

最初的評估以提高政府機關工作效率為目的，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉變政府職能，建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的政府管理體制。例如在北京、山東、重慶等地實施的行政效能監(jiān)察的實踐就以提高行政效能為重點。

新公共管理在世界范圍內的開展對我國也形成一定的影響，地方政府績效評價不再局限于行政效率，而是以改善政府及行業(yè)服務質量、提高公民滿意度為目的的政府績效評價。政府部門更新觀念與工作方式方法，不斷提高服務質量和水平，提高公民滿意度，打造服務型政府。例如煙臺市實行的 “社會服務承諾制”，上海、江西、青海等省進行的行風評議行動，南京市的 “萬人評議政府”，西安市于2004年底也開始了 “網民熱議西安發(fā)展十大教訓”等活動。這些有益的實踐對轉變政府部門的工作作風、提高服務質量、提升政府形象有重要的作用。

在構建社會主義和諧社會的進程中，政府的管理質量和能力與社會經濟發(fā)展有直接的關系，政府能力的評估應當是一項綜合的、全面的工作，既注重過程更關注結果、既強調短期目標的實現(xiàn)又強調長期戰(zhàn)略方向的確立。政府績效不僅表現(xiàn)為政府行政職能的實現(xiàn)，還應包括地方發(fā)展的戰(zhàn)略機制；不僅是經濟的增長更強調了社會的和諧統(tǒng)一，應該建設民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?，F(xiàn)在這正是大多數(shù)地方政府正在不斷實踐的過程，例如綠色GDP、人文GDP的提出，以及可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)等都是積極的嘗試[1]。

2.評估指標體系構建框架

政府績效評估指標體系的框架是用來支撐和引導指標體系的設計，使指標體系更具有科學性和合理化，這對評估結果的有效性至關重要。

目前國內外政府常用的框架包括按照價值取向建立起的 “經濟—效率—效益”3E框架，3E+公平、公正。

按照政府相關職能建立起的 “政治—經濟—社會”框架，浙江大學的范柏乃教授在對國內外政府績效評價研究與實踐述評的基礎上，從行政管理、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、教育科技、生活質量和生態(tài)環(huán)境6個領域，遴選了66個指標構成了地方政府績效的理論評價體系[11]。

按照戰(zhàn)略方向的把握建立起的平衡計分卡框架，西安交通大學的吳建南在借鑒績效管理工具——平衡記分卡基本思想的基礎上，設計了反映政府內部管理能力和為公眾提供服務的 “內外兼具”的績效評價模型，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內部管理系統(tǒng)的學習與成長、內部流程、財務三個層面以及為公眾提供服務的外部系統(tǒng)對戰(zhàn)略目標進行分解[12]。

按照政府運作流程建立起的 “投入—過程—結果”框架，中山大學的倪星教授按照政府管理活動的邏輯順序，將政府運行過程劃分為投入—管理—產出—結果這4個環(huán)節(jié)，將政府績效評估指標體系劃分為投入、管理過程與結果三個維度，進而通過地方政府績效的影響因素分析、績效評估特征分析、績效評估目標的分解、績效評估指標的篩選與測評、指標權重的確定等5個環(huán)節(jié)，構建出一套包括65項指標的地方政府績效評估指標體系[13]。浙江大學的張鋼、徐賢春以資源基礎理論和動態(tài)能力理論為基礎，構建起政府能力的結構模型，包括資源獲取能力、資源配置能力、資源整合能力和資源運用能力，并對長江三角洲16個城市進行實證分析[14]。

此外，還有北京師范大學的唐任伍教授借助瑞士國際管理發(fā)展學院 （IMD）測度政府效率的理論原理，結合中國國情，從公共服務、公共物品、政府規(guī)模、居民福利方面，采用47個具體量化指標，測度量化我國省級地方政府的效率[15]。

總的來說這些框架設計源于不同的邏輯和視角，各有利弊，目前尚未形成統(tǒng)一的認識。

3.評估模式與方法選擇

評估模式是指在具體評估過程中所采用的方式、方法。概括起來大致有以外部評估為主的模式和以內部評估為主的模式、以上級機構評估為主的模式、政府授權外部組織外部評估的模式。

（1）政府授權外部組織外部評估的模式。外部評估模式是按照后現(xiàn)代國家的治理理論，提倡通過合作、協(xié)商等伙伴關系對公共生活進行協(xié)同管理，該模式評估過程公開透明，評估結果向社會公布。優(yōu)點是保證評估的獨立性和評估結果的公正性，可獲得較為廣泛的民間基礎，容易得到公眾的認同。局限性在于需要政府和公眾的足夠重視，民主政治建設要比較完善，還受到政府自身配合積極與否的限制，如果政府不積極則獲取相關信息相對困難。這種模式的代表是甘肅省。甘肅省政府針對非公有制經濟發(fā)展緩慢落后的情況，將評價工作委托給蘭州大學中國地方政府績效評價中心來組織實施，并且讓非公有制企業(yè)來評價政府績效，以制定發(fā)展非公有制企業(yè)的政策。這種模式在我國為數(shù)不多，但應當是未來發(fā)展的方向。

（2）上級政府組織政府專門部門評估的模式。該模式運用目標管理通過戰(zhàn)略目標分解，把各項重要決策、工作目標和部署轉化為具體的、可操作的、可監(jiān)控的和可考核的指標。在中國目前的官僚科層式的行政體制和公民民主程度化較低的背景下，人民對政府機關及其政府工作人員的工作績效督查往往落不到實處，該模式由上級政府考察下級是否符合民意和得到人民擁護，是對傳統(tǒng)的督查方式的創(chuàng)新，因此該模式是大多數(shù)地方所采取的。這種模式適用于新時期對政府部門和公務員的工作進行評價和督查，其局限性是非政府人員直接參與的機會較少，評估的過程不夠透明公開。這種模式的代表是青島市。青島市通過成立績效考核委員會，鼓勵各地按照上級單位的戰(zhàn)略目標因地制宜地制定各自的指標體系，以“人民群眾對政府擁護不擁護、滿意不滿意”作為檢驗政績的最高標準，并以此來維護好和發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。這種模式在今后依舊是主要的評估模式，但隨著政治民主的發(fā)展，人民直接參與評估模式的愿望將會更加強烈。

（3）政府授權外部組織內部評估的模式。該模式適用于政府內部的業(yè)務測評和干部考核，將目光從任務的完成轉向戰(zhàn)略的實現(xiàn)，依托第三方成立課題組在調研、論證的基礎上建構評價指標體系，由政府內部進行評估。由于評價主體對評價對象了解深刻，對相關信息掌握充分、準確且權威性高，因此該模式有利于評估的科學性、效率以及結果的實用性。但由于是自我評價，不可避免地具有很強的 “政府主導”色彩，評價結果與公眾、企業(yè)在認同上存在一定差距，該模式的代表是廈門市思明區(qū)。廈門市思明區(qū)通過這種模式克服了以往評估的短期應付性行為，并且在具體運用中還進行了軟件的開發(fā)，操作方便，適用性廣，提高了效率并有效排除人為因素對評價工作的干擾。

（4）政府主導的民主測評。該模式主要適用于公眾從宏觀上對政府工作的總體情況進行測評，作為政府了解民意的一種手段和方法，體現(xiàn)了政府工作的關注由 “政府本位”向 “公民取向”的轉變，提高了公民的民主觀念和參與意識，對政府工作起到監(jiān)督作用。但由于公眾信息的有限性、認知的偏好和專業(yè)性不足會影響其準確性，還可能因為在評估中受到組織者的引導和暗示，造成干擾因素較多，影響評價結果，該模式的代表是珠海。該模式采用評估主體與評估對象分離，隨機性地選擇評估主體，采用定性指標將公眾 “切身感受”作為衡量尺度，使政府工作朝著服務性和公眾滿意的方向轉變。

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A Summary of the Theories on and Practice of the Evaluation of Administrating Capacity of the Local Governments at Home and Abroad

Chen Hua
（Wuzhou University， Wuzhou 543002， China）

Local governments play a key role during the course of China's socialist modernization.To evaluate the administrating capacity of local governments is an indispensable means to promote the improvement of the administrating capacity of the local governments.From the perspective of the connotation and characteristics of administrating capacity of local governments,this paper makes a summary of the theories on and practice of the evaluation of administrating capacity of local governments at home and abroad,attempting to push the execution of evaluating the administrating capacity of the local governments in our country.

local government;administrating capacity;evaluation;summary

D693.62

A

1673-8535（2011）02-0041-07

2010-12-24

梧州學院院級科研項目（2009D001）

陳花（1980-）女，陜西榆林人，梧州學院法律與公共管理系講師，研究方向：政府績效評估與管理創(chuàng)新。

覃華巧）