創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動關(guān)系研究述評

趙都敏,李劍力

(1.江蘇科技大學經(jīng)濟管理學院,江蘇鎮(zhèn)江212003;2.河南行政學院經(jīng)濟管理學部,河南鄭州450002)

一、引 言

創(chuàng)業(yè)活動在促進經(jīng)濟增長和保持經(jīng)濟活力方面的重要作用日益凸顯,因而被譽為促進知識經(jīng)濟時代經(jīng)濟增長的引擎。從20世紀90年代開始,努力探尋提高創(chuàng)業(yè)活動水平的方法與途徑,通過激發(fā)創(chuàng)業(yè)活動來促進經(jīng)濟增長,已經(jīng)成為世界很多國家政府的共識。研究表明,創(chuàng)業(yè)活動是一個復(fù)雜的過程,受多種因素的影響,具有較高的情境依賴特點。例如,創(chuàng)業(yè)環(huán)境與創(chuàng)業(yè)活動之間具有密切的關(guān)系,創(chuàng)業(yè)環(huán)境好的地方一般會呈現(xiàn)較高的創(chuàng)業(yè)活動水平(王飛絨和池仁勇,2005),而創(chuàng)業(yè)政策作為創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要內(nèi)容是直接影響一個國家或地區(qū)創(chuàng)業(yè)活動水平的重要手段。

當前,創(chuàng)業(yè)已經(jīng)成為經(jīng)濟及管理學界關(guān)注的熱點問題,學者們逐漸認識到創(chuàng)業(yè)政策對于提升創(chuàng)業(yè)活動水平的重要意義,開始研究什么樣的創(chuàng)業(yè)政策能夠有效促進創(chuàng)業(yè)的問題,試圖通過理論和實證研究來幫助政府制定和實施高效的創(chuàng)業(yè)政策,以促進創(chuàng)業(yè)并提升創(chuàng)業(yè)活動水平,進而推動國家或區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。國際頂級創(chuàng)業(yè)期刊《創(chuàng)業(yè)理論與實踐》分別于2008年和2010年出版了以“政府政策與創(chuàng)業(yè)活動”和“制度理論與創(chuàng)業(yè)”為主題的專輯,載文對創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動之間的關(guān)系以及相關(guān)問題進行了深入的探討。國內(nèi)也有學者在借鑒國外同行學術(shù)成果的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國的實際情況探討了我國創(chuàng)業(yè)政策的系統(tǒng)性、針對性和有效性問題,積極為政府制定和實施有效的創(chuàng)業(yè)政策出謀劃策。但總的來說,有關(guān)創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動的研究才剛剛開始,創(chuàng)業(yè)實踐中出現(xiàn)的很多問題(如“為什么有些創(chuàng)業(yè)活動沒有政府政策的支持也能取得成功,而另一些創(chuàng)業(yè)活動雖然得到了政策支持但仍然以失敗而告終”、“在正視創(chuàng)業(yè)活動差異性的同時如何體現(xiàn)創(chuàng)業(yè)政策的針對性”、“創(chuàng)業(yè)政策如何促進創(chuàng)業(yè)活動,其著力點是什么”)還有待我們做出合理的解答。因此,本文在文獻梳理的基礎(chǔ)上,探討創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動之間的關(guān)系,并揭示創(chuàng)業(yè)政策促進創(chuàng)業(yè)活動的作用機理。

二、基于創(chuàng)業(yè)活動的創(chuàng)業(yè)政策界定

學術(shù)界對創(chuàng)業(yè)政策的關(guān)注始于20世紀90年代中期,到目前為止,有關(guān)創(chuàng)業(yè)政策的研究還遠遠不能適應(yīng)創(chuàng)業(yè)實踐的需要。學者們還沒有就創(chuàng)業(yè)政策的定義達成一致,其原因主要在于對創(chuàng)業(yè)活動的理解存在分歧。在已有的研究文獻中,研究者們主要根據(jù)是否與創(chuàng)業(yè)活動存在聯(lián)系來認定相關(guān)政策是否屬于創(chuàng)業(yè)政策,如Po terba(1989)、M cquaid(2002)、Klapper等(2006)、Cullen和 Go rdon(2007)以及 Gentry(2010)分別把稅收政策和行業(yè)準入政策認定為創(chuàng)業(yè)政策;也有學者(如 Guillen和 Suarez,2001; M cquaid,2002;Mok,2005;Aidis、Estrin和M ickiew icz,2008;Woolley和Rottner,2008)把政府以促進創(chuàng)業(yè)為目的的支持活動(如針對創(chuàng)業(yè)活動的服務(wù)、培訓、融資、技術(shù)轉(zhuǎn)移、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等)認定為創(chuàng)業(yè)政策的主要內(nèi)容。哈佛大學肯尼迪政府學院 Hart教授(2003)[1]認為,創(chuàng)業(yè)政策涉及面很廣,包括從地區(qū)到國家不同層面的創(chuàng)業(yè)促進活動。有些政府政策強調(diào)對高科技創(chuàng)業(yè)的支持,但是有些科技含量低的創(chuàng)業(yè)活動也被納入了創(chuàng)業(yè)政策支持對象的范疇。政府之所以這樣做,是希望通過擴大創(chuàng)業(yè)政策的受惠范圍來促進創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展。總的來說,政府制定和實施創(chuàng)業(yè)政策的目的是要促進創(chuàng)業(yè)(Lundstr?m和Stevenson,2001),而創(chuàng)業(yè)政策的作用則在于減少創(chuàng)業(yè)或新創(chuàng)企業(yè)所面臨的不確定性的影響(Hart, 2003)。因此,政府應(yīng)該緊緊圍繞創(chuàng)業(yè)過程及創(chuàng)業(yè)要素來制定和實施創(chuàng)業(yè)政策,而關(guān)鍵則在于正確理解和界定創(chuàng)業(yè)活動。

研究表明,學者們對創(chuàng)業(yè)活動及其過程的理解是不同的。例如,Gartner(1985)認為創(chuàng)業(yè)就是創(chuàng)建新的組織,Shane和Venkatraman(2000)認為創(chuàng)業(yè)是一個圍繞機會識別、開發(fā)和利用而開展一系列活動的過程,而Holt(1992)則從企業(yè)生命周期出發(fā)把創(chuàng)業(yè)過程分為啟動前階段(p re-startup stage)、啟動階段(startup stage)、早期成長階段(early grow th stage)和晚期成長階段(later grow th)。

由于對創(chuàng)業(yè)活動的理解不同,因此,學者們認為創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該重點考慮的內(nèi)容也不盡相同。例如, Kayne(1999)認為,創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該聚焦于新企業(yè)的創(chuàng)建和增加,創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)容應(yīng)該包括稅收、規(guī)制、融資、創(chuàng)業(yè)教育、知識資本等方面。Lundstr?m和Stevenson(2001)認為,創(chuàng)業(yè)活動是動機、技能和機會耦合的結(jié)果,因此,創(chuàng)業(yè)政策及其理論框架應(yīng)圍繞創(chuàng)業(yè)動機、創(chuàng)業(yè)技能與創(chuàng)業(yè)機會來設(shè)計和構(gòu)建。具體而言,一是要激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)熱情,二是要幫助有志于創(chuàng)業(yè)的人士掌握創(chuàng)業(yè)所需的知識和技能,三是要為潛在創(chuàng)業(yè)者提供資源和環(huán)境支持。他們建議把創(chuàng)業(yè)政策分成中小企業(yè)政策、新企業(yè)創(chuàng)立政策、針對性創(chuàng)業(yè)政策(targeted entrep reneurship policy)和綜合性創(chuàng)業(yè)政策(integrated entrep reneurship policy)四種。

Audretsch(2004)[2]特別強調(diào)指出,政府應(yīng)該注意區(qū)分創(chuàng)業(yè)與中小企業(yè),不能把創(chuàng)業(yè)政策與中小企業(yè)政策混為一談。從縱向發(fā)展的角度看,政府扶持中小企業(yè)的一個重要原因就是中小企業(yè)的生存能力低下,如果不對它們進行政策保護,它們往往就很難存活。因此,保護是中小企業(yè)政策的核心。美國設(shè)立中小企業(yè)管理局的初衷就是“支持、幫助、服務(wù)和保護小企業(yè)的利益”。Audretsch認為中小企業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)政策存在重要的差異,前者旨在提高中小企業(yè)的生存能力,服務(wù)對象是業(yè)已存在的一定規(guī)模以下的企業(yè);而創(chuàng)業(yè)政策的涉及面較寬,根據(jù)Lundstr?m和Stevenson(2001)所下的定義,創(chuàng)業(yè)政策是指國家或地區(qū)在自己管轄的范圍內(nèi)采取的鼓勵創(chuàng)業(yè)的措施,其目的是要提高國家或地區(qū)的創(chuàng)業(yè)活躍程度。創(chuàng)業(yè)政策與中小企業(yè)政策的最重要區(qū)別在于:第一,創(chuàng)業(yè)政策的服務(wù)對象和所包含的措施要比中小企業(yè)政策多。中小企業(yè)政策主要為已有的中小企業(yè)服務(wù),相關(guān)措施針對企業(yè)層面;而創(chuàng)業(yè)政策既關(guān)注創(chuàng)業(yè)者和潛在創(chuàng)業(yè)者個體,又關(guān)注已有的中小企業(yè),并且涵蓋整個創(chuàng)業(yè)過程。此外,中小企業(yè)政策主要針對獨立的企業(yè),而創(chuàng)業(yè)政策還要考察創(chuàng)業(yè)集群及網(wǎng)絡(luò)等問題,因為這些社會環(huán)境因素會對創(chuàng)業(yè)者的決策產(chǎn)生重要影響。第二,政策執(zhí)行主體不同。很多國家都設(shè)立了專門的中小企業(yè)管理機構(gòu),并且都有一整套成熟的促進中小企業(yè)發(fā)展的政策措施。盡管許多國家不同的政府部門都制定了一些與創(chuàng)業(yè)有關(guān)的政策,但到目前為止,幾乎還沒有國家設(shè)立專門負責制定和實施創(chuàng)業(yè)政策的政府機構(gòu)。

另有研究者認為創(chuàng)業(yè)活動既包括個體創(chuàng)業(yè)又包括公司(組織)創(chuàng)業(yè)。例如,Zahra等(1999)認為,公司創(chuàng)業(yè)是指組織更新的過程,既包括通過市場開發(fā)或引進產(chǎn)品、流程、技術(shù)和管理創(chuàng)新來創(chuàng)立新企業(yè),也包括企業(yè)的經(jīng)營理念更新和制度創(chuàng)新。在創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟誕生和發(fā)展的過程中,大量的中小企業(yè)的創(chuàng)立與成長(個體創(chuàng)業(yè))和大企業(yè)內(nèi)部的二次創(chuàng)業(yè)活動(公司創(chuàng)業(yè))是兩股重要的推動力量(景云祥等,2006)。因此,完整的創(chuàng)業(yè)政策體系也應(yīng)該鼓勵和支持已有企業(yè)的內(nèi)部創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新等(徐二明,2004)。

基于上述分析,我們認為,創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該至少包括兩個維度:一是創(chuàng)業(yè)過程維度,即創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該涵蓋從創(chuàng)業(yè)啟動前階段到新企業(yè)晚期成長階段的整個過程,這樣可以避免創(chuàng)業(yè)政策主要關(guān)注企業(yè)創(chuàng)建后階段的問題,又能把創(chuàng)業(yè)政策與中小企業(yè)政策區(qū)別開來;二是創(chuàng)業(yè)類別維度,即創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該顧及技術(shù)型創(chuàng)業(yè)和非技術(shù)型創(chuàng)業(yè)、個體創(chuàng)業(yè)和團隊創(chuàng)業(yè)、一次創(chuàng)業(yè)和二次創(chuàng)業(yè),改變創(chuàng)業(yè)政策偏重于支持技術(shù)型創(chuàng)業(yè)和一次創(chuàng)業(yè),而忽視非技術(shù)型創(chuàng)業(yè)和二次創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)象。至于創(chuàng)業(yè)政策的具體內(nèi)容,我們認為應(yīng)該從創(chuàng)業(yè)過程和創(chuàng)業(yè)活動出發(fā),分析不同創(chuàng)業(yè)類型在不同發(fā)展階段的政策需求,以便有針對性地提供政策支持。

三、創(chuàng)業(yè)政策對創(chuàng)業(yè)活動的影響:理論觀點評介

創(chuàng)業(yè)活動是促進社會經(jīng)濟增長和技術(shù)進步的關(guān)鍵因素,無論是地區(qū)還是國家都希望通過制定和實施有效的創(chuàng)業(yè)政策來促進創(chuàng)業(yè),創(chuàng)造就業(yè)機會,推動社會經(jīng)濟發(fā)展。但通過對已有文獻的梳理,我們發(fā)現(xiàn)關(guān)于創(chuàng)業(yè)政策影響創(chuàng)業(yè)活動的作用機理,學術(shù)界存在兩種截然不同的觀點。一種觀點認為創(chuàng)業(yè)是創(chuàng)業(yè)者采取的自發(fā)行為,不受創(chuàng)業(yè)政策的影響;而另一種觀點則認為創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)行為要受到制度的約束。因此,我們把這兩種觀點分別稱為創(chuàng)業(yè)自發(fā)觀和制度影響觀。

(一)創(chuàng)業(yè)自發(fā)觀

傳統(tǒng)的經(jīng)濟學分析把完全理性作為一個重要的前提假設(shè),認為所有的市場主體都具有完備的知識和明確的目標,每個企業(yè)都會選擇能使利潤最大化的生產(chǎn)組合,市場在每個市場主體的最優(yōu)選擇下達到均衡狀態(tài)。只要外界環(huán)境不變,這種最優(yōu)選擇就不會改變;如果環(huán)境發(fā)生變化,則每個市場主體就會重新根據(jù)最優(yōu)選擇做出調(diào)整。經(jīng)濟學分析模型中的理性選擇和完全信息使能動的創(chuàng)業(yè)者失去了立足之地,企業(yè)仿佛是在自動運行。同樣,由于經(jīng)濟學分析主要關(guān)注市場均衡的結(jié)果而不是趨向均衡的動態(tài)過程,因此,在這樣的前提下,創(chuàng)業(yè)者無須對市場保持警覺、主動做出反應(yīng),也不必承擔風險;在完善的信貸市場上,人們完全可以從外部獲得足夠的資金,于是,創(chuàng)業(yè)也不存在融資難的問題;經(jīng)濟中也幾乎不存在創(chuàng)業(yè)者的立足之地。盡管后來有經(jīng)濟學家肯定了創(chuàng)業(yè)者在社會經(jīng)濟運行中的作用,如 Kirzner把創(chuàng)業(yè)者放在了市場活動的核心位置,認為創(chuàng)業(yè)者是使市場趨向均衡的重要因素;Schumpeter把創(chuàng)業(yè)者視為創(chuàng)新者和領(lǐng)導(dǎo)者;M arshall把創(chuàng)業(yè)者看作是促進社會生產(chǎn)和流通的驅(qū)動因素,并且認為他們具有協(xié)調(diào)市場供求以及勞資關(guān)系的作用,而且還承擔了與生產(chǎn)相關(guān)的風險,對企業(yè)運營履行領(lǐng)導(dǎo)和管理職能。但正如Baumol所指出的那樣,所有這些關(guān)于創(chuàng)業(yè)者的觀點無一例外地認為創(chuàng)業(yè)者是天生就存在的,都忽略了有利于創(chuàng)業(yè)者產(chǎn)生的政策因素。

(二)制度影響觀

從創(chuàng)業(yè)研究主題的演變可以看出,已有文獻主要關(guān)注創(chuàng)業(yè)者的個人特質(zhì)對創(chuàng)建新企業(yè)的影響,其內(nèi)在邏輯正是基于創(chuàng)業(yè)活動的自發(fā)性。后來的組織生態(tài)理論和制度理論表明,環(huán)境因素會對新企業(yè)的創(chuàng)立和成長產(chǎn)生顯著的影響。組織生態(tài)理論并沒有否認創(chuàng)業(yè)者的個人特質(zhì)在創(chuàng)業(yè)過程中所起的作用,只是強調(diào)環(huán)境對新企業(yè)的創(chuàng)建和成長產(chǎn)生重要的影響。很多研究表明,較少的政府規(guī)制、順暢的融資渠道、便利的技術(shù)支持、到位的培訓和咨詢服務(wù)以及稅收和其他方面的激勵,不僅能夠提高新企業(yè)的創(chuàng)辦率,而且也有助于新企業(yè)的生存和發(fā)展(Pennings,1982;Dana,1987和1990;Hoy等,1991)。與組織生態(tài)理論相比,制度理論則從更具體的制度環(huán)境角度來解釋組織行為與環(huán)境的關(guān)系,認為組織通過遵守外在環(huán)境所固有的規(guī)范和準則來獲得對自己有利的合法地位。潛在的創(chuàng)業(yè)群體最終是否決定創(chuàng)業(yè)并付諸實施,在很大程度上取決于他們對創(chuàng)業(yè)是否可行和創(chuàng)業(yè)是否值得的判斷,而政策因素與創(chuàng)業(yè)者的判斷密切相關(guān)(Krueger和Brazeal,1994)。Baumol針對創(chuàng)業(yè)現(xiàn)象提出的制度決定理論就更加強調(diào)制度對創(chuàng)業(yè)活動的影響。Baumol認為,盡管任何社會都存在創(chuàng)業(yè)者,但他們能否發(fā)揮作用取決于經(jīng)濟制度為他們提供的回報。創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)決策在很大程度上取決于相關(guān)的游戲規(guī)則,即經(jīng)濟制度中的獎勵機制。制度和規(guī)則變遷會影響創(chuàng)業(yè)資源的配置,從而影響社會經(jīng)濟發(fā)展的走向。制度和規(guī)則以及其他外在因素的變化,不僅會影響創(chuàng)業(yè)者的數(shù)量,而且還會改變創(chuàng)業(yè)者群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

綜上所述,根據(jù)傳統(tǒng)的經(jīng)濟學理論,創(chuàng)業(yè)是自發(fā)產(chǎn)生的,主要受市場供求關(guān)系和價格的影響。因此,對于政府來說,要做的就是提供面向全社會的公共服務(wù),如完善的交通、通信、教育等基礎(chǔ)設(shè)施,而不是出臺專門針對創(chuàng)業(yè)活動的具體政策。但是,從組織生態(tài)理論和制度理論的觀點來看,我們還應(yīng)該關(guān)注社會、經(jīng)濟、文化等因素對新企業(yè)創(chuàng)建和成長的影響,正如著名學者A ldrich(1990)所指出的那樣,新企業(yè)必然帶有它們所處時代和環(huán)境的技術(shù)和社會特征的印記。對創(chuàng)業(yè)者而言,從事創(chuàng)業(yè)活動要受包括政策因素在內(nèi)的外部環(huán)境的影響。同樣,在新企業(yè)創(chuàng)立之后,僅僅追求經(jīng)營效率最大化并不足以保證企業(yè)的生存,還應(yīng)當考慮政府規(guī)制、社會、文化等因素對經(jīng)營活動的影響(Shane和 Foo,1999;Bruton等, 2010)。既然政策環(huán)境是創(chuàng)業(yè)環(huán)境的重要組成部分,政策對創(chuàng)業(yè)活動的影響就不應(yīng)該被忽視。對政府而言,創(chuàng)業(yè)政策就成為完善創(chuàng)業(yè)環(huán)境、促進創(chuàng)業(yè)活動,最終達到經(jīng)濟增長目的的重要手段。

四、創(chuàng)業(yè)政策影響創(chuàng)業(yè)活動的途徑與方式:實證研究評介

盡管不同的理論對創(chuàng)業(yè)政策和創(chuàng)業(yè)活動的關(guān)系做出了不同的解釋,但隨著創(chuàng)業(yè)研究和實踐的發(fā)展,創(chuàng)業(yè)政策對創(chuàng)業(yè)活動的促進作用還是得到了廣泛的認同。很多研究從不同方面探討了創(chuàng)業(yè)政策影響創(chuàng)業(yè)活動的途徑與方式。特別是近幾年,學者們結(jié)合當?shù)貙嵺`,對創(chuàng)業(yè)政策的效果進行了多方面的驗證,并且發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)政策可以通過多種途徑和方式對創(chuàng)業(yè)活動產(chǎn)生正面影響。

(一)政府直接介入創(chuàng)業(yè)活動

有學者(如Lerner,1999和2002;Gilson和Schizer,2003;Geo rge和Prabhu,2003;Cumm ing,2007)研究發(fā)現(xiàn),政府可以采取直接介入的方式來促進創(chuàng)業(yè)活動,如直接干預(yù)資源的市場配置過程,包括提供技術(shù)服務(wù)、增加資金供給等,比較典型的做法有設(shè)立大學科技園以及創(chuàng)業(yè)孵化機構(gòu)。東亞經(jīng)濟的快速增長就是政府強勢干預(yù)經(jīng)濟的結(jié)果,在促進創(chuàng)業(yè)活動方面表現(xiàn)出很強的政府直接介入的特征。以我國臺灣地區(qū)為例,臺灣研發(fā)公會作為一個準官方機構(gòu)為創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供了強有力的技術(shù)支持(Mok,2005)。George和Prabhu(2003)[3]研究了公共開發(fā)金融機構(gòu)對技術(shù)型創(chuàng)業(yè)的影響。他們認為,公共開發(fā)金融機構(gòu)是國家創(chuàng)新體系的重要組成部分,為技術(shù)開發(fā)和商業(yè)化提供金融支持,也為技術(shù)創(chuàng)業(yè)提供服務(wù)。從國家層面看,開發(fā)金融機構(gòu)屬于準政府機構(gòu),他們以印度為例分析了開發(fā)金融機構(gòu)對經(jīng)濟體創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動的影響。結(jié)果表明,印度以開發(fā)金融機構(gòu)為核心的技術(shù)支持政策促進了印度人力資本和金融資本的發(fā)展,也刺激了印度基礎(chǔ)設(shè)施投資,最終極大地促進了技術(shù)創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)活動。Cumming(2007)[4]分析了政府支持基金對創(chuàng)業(yè)活動的影響,結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府創(chuàng)新投資基金對新企業(yè)的創(chuàng)辦及早期發(fā)展起到了顯著的資金支持作用。在創(chuàng)新投資基金成立之前,新創(chuàng)企業(yè)很難獲得相關(guān)的資金支持。創(chuàng)新投資基金極大地推動了新創(chuàng)技術(shù)企業(yè)的技術(shù)商業(yè)化過程。

雖然政府直接介入對促進創(chuàng)業(yè)活動具有積極意義,但因不同國家和地區(qū)的發(fā)展狀況存在差異,政府的介入方式應(yīng)因地制宜,特別是隨著技術(shù)、經(jīng)濟和社會變革的加速,政府很難在市場需求快速變化的情況下做出及時的反應(yīng)(Mok,2005)。Toivanen(2009)以芬蘭為例研究了政府支持機構(gòu)對創(chuàng)業(yè)活動的影響。芬蘭政府設(shè)立不同的機構(gòu)分別為創(chuàng)業(yè)活動提供技術(shù)支持、金融支持和國際化專業(yè)服務(wù)。其中,芬蘭國家技術(shù)服務(wù)中心把對創(chuàng)業(yè)活動的金融支持分為創(chuàng)業(yè)計劃、創(chuàng)業(yè)實施和快速國際化三個階段,通過評估對不同階段的創(chuàng)業(yè)活動提供資金支持。研究表明,芬蘭的政府支持機構(gòu)運行良好,對創(chuàng)業(yè)活動有很大的促進作用,但芬蘭的經(jīng)驗?zāi)茉诙啻蟪潭壬线m應(yīng)于其他國家還是個問題。其他學者也注意到了政府直接介入創(chuàng)業(yè)活動的權(quán)變性問題,認為創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該考慮不同國家特有的歷史背景和當前的經(jīng)濟發(fā)展狀況,而不應(yīng)基于一般的政治邏輯,因為沒有一種政策可以適應(yīng)于任何情況(M inniti,2008),發(fā)達國家與發(fā)展中國家的創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)具有不同的針對性(Colw ell和Narayanan,2010)。

(二)政府致力于營造創(chuàng)業(yè)環(huán)境

與關(guān)于政府直接介入創(chuàng)業(yè)活動的研究相比,更多的研究主張政府應(yīng)該致力于營造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境,認為政府最好以協(xié)調(diào)者或促進者的身份而不是以參與者的身份來推動創(chuàng)業(yè)。政府應(yīng)致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括交通、通信、教育、生活等方面。如Ebner(2006)[5]從熊彼特理論視角分析了政府在支持創(chuàng)業(yè)活動方面的作用。他認為,創(chuàng)業(yè)者是為社會帶來突破性創(chuàng)新和變革的領(lǐng)導(dǎo)者,政府應(yīng)該為這種創(chuàng)新和變革創(chuàng)造有利的條件,降低創(chuàng)新和變革的社會成本。政府的相關(guān)政策應(yīng)該盡可能使創(chuàng)業(yè)變得相對比較容易,降低創(chuàng)業(yè)的機會成本。但是,政府也不應(yīng)該越俎代庖。以創(chuàng)業(yè)融資為例,在創(chuàng)業(yè)者需要資金,但由于缺乏信用記錄而申請不到貸款時,政府應(yīng)該做的不是向他們提供資金,而是完善社會信用體系建設(shè),發(fā)揮中介作用為創(chuàng)業(yè)活動提供信用支持。事實上,政府也無法代替創(chuàng)業(yè)者來實施創(chuàng)業(yè)活動。Carlsson和M udambi(2003)[6]在研究高技術(shù)創(chuàng)業(yè)集群形成過程時發(fā)現(xiàn),高技術(shù)創(chuàng)業(yè)集群的形成不是政府指導(dǎo)的結(jié)果,政府只能為創(chuàng)業(yè)集群的形成創(chuàng)造有利的條件,如建立暢通的信息交流渠道,吸引人力資源等,具體的創(chuàng)業(yè)活動應(yīng)該交由創(chuàng)業(yè)者去完成。Wagner和Sternberg(2004)[7]研究了德國不同地區(qū)創(chuàng)業(yè)支持政策對創(chuàng)業(yè)活動的影響,結(jié)果發(fā)現(xiàn)人們的創(chuàng)業(yè)態(tài)度不僅受個體因素的影響,而且還與地區(qū)環(huán)境密切相關(guān)。因此,他們認為地區(qū)政策應(yīng)當充分考慮企業(yè)集群等創(chuàng)業(yè)環(huán)境對個體創(chuàng)業(yè)態(tài)度的影響,把鼓勵創(chuàng)業(yè)集群作為創(chuàng)業(yè)政策的一個重點。另外,人們對創(chuàng)業(yè)的態(tài)度比人口統(tǒng)計特征和受教育背景更能影響個體的創(chuàng)業(yè)決策,因此,地區(qū)政策也應(yīng)該著眼于營造良好的創(chuàng)業(yè)文化氛圍。Acs等(2008)分析了政府支持政策對創(chuàng)業(yè)活動及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的影響。他們認為,沒有一種絕對的政策能夠保證某個地區(qū)產(chǎn)生創(chuàng)業(yè)群體,政府只要營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境,如良好的教育系統(tǒng)、完善的基礎(chǔ)設(shè)施等,創(chuàng)業(yè)者自然就會產(chǎn)生。對創(chuàng)業(yè)者來說,這些日常生活必需條件是他們進行創(chuàng)業(yè)的基本保障。Woolley和Rottner(2008)[8]以美國納米行業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動為例研究了創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動的關(guān)系,結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府致力于營造有利的創(chuàng)業(yè)環(huán)境能夠極大地促進創(chuàng)業(yè)活動。那些同時在技術(shù)和金融兩方面加強創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)的地區(qū),其新創(chuàng)企業(yè)的數(shù)量是沒有進行創(chuàng)業(yè)環(huán)境建設(shè)地區(qū)的六倍。Lim等(2010)的研究[9]顯示,包括法律、金融、教育以及信任關(guān)系等在內(nèi)的制度環(huán)境會影響創(chuàng)業(yè)者對自身創(chuàng)業(yè)知識、能力和意愿的認知,最終會影響他們的創(chuàng)業(yè)決策。

(三)政府的政策導(dǎo)向作用

Baumol(1990)[10]論證了政府制度對創(chuàng)業(yè)活動的影響,他認為熊彼特的創(chuàng)業(yè)理論忽略了創(chuàng)業(yè)者生成的政策因素。Baumol把創(chuàng)業(yè)活動分為生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)和非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)兩種類型,并且把只能為創(chuàng)業(yè)者本人謀利而不考慮社會后果的創(chuàng)業(yè)活動稱為非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè),因此,社會經(jīng)濟受益于創(chuàng)業(yè)活動的程度就依賴于資源在生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動和非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動之間的配置。舉例來說,如果制度和規(guī)則對從事甲種活動的人不利,那么他們會轉(zhuǎn)向乙種活動;而在制度變?yōu)橐种萍追N活動但鼓勵乙種活動時,從事甲種活動的人也可能沒有轉(zhuǎn)向乙種活動,而是選擇退出;而那些擅長乙種活動的人馬上會加入到創(chuàng)業(yè)者隊伍中來。因此,如果制度給非生產(chǎn)性活動甚至破壞性活動安排較多的報酬,而給生產(chǎn)性活動安排較少的報酬,那么可以想象創(chuàng)業(yè)者就會把資源配置在生產(chǎn)性活動之外。Sobel(2008)[11]對Baumol的創(chuàng)業(yè)活動理論進行了實證檢驗,以美國本土48個州為研究對象考察了地區(qū)制度(包括經(jīng)濟、政治、法律等方面)的質(zhì)量水平對生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動水平和非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動水平的影響。結(jié)果表明,地區(qū)制度質(zhì)量較高的州表現(xiàn)出更高的生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動水平。高質(zhì)量的制度通過促進生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動來推動地區(qū)經(jīng)濟增長。因此,對地區(qū)發(fā)展來說,就應(yīng)該在鼓勵生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動的同時,抑制非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動。就具體政策而言,可以通過降低或取消州所得稅來提高生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)的回報。Baumol理論的政策意義在于,政府促進創(chuàng)業(yè)的最佳方式是進行制度改革,增加生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動的回報,降低非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動的回報,而不應(yīng)該僅僅強調(diào)諸如貼息貸款、勞動力培訓等創(chuàng)業(yè)支持項目。

Gohmann等(2008)[12]有關(guān)經(jīng)濟自由度與創(chuàng)業(yè)活動關(guān)系的研究也表明,經(jīng)濟自由度與創(chuàng)業(yè)活動的關(guān)系不是固定不變的,在不同的行業(yè),兩者之間的關(guān)系是不同的。這也驗證了政府政策會影響資源在生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動和非生產(chǎn)性創(chuàng)業(yè)活動之間的配置。而M cM ullen等(2008)[13]則考察了交易成本(以財政、金融、勞動力等方面的地區(qū)管制程度來測量)、機會成本與不同類型創(chuàng)業(yè)活動的關(guān)系,結(jié)果發(fā)現(xiàn)交易成本的降低并不會對各種類型的創(chuàng)業(yè)活動都有促進作用,如金融管制方面的自由度與生存驅(qū)動型創(chuàng)業(yè)活動密切相關(guān),而與機會驅(qū)動型創(chuàng)業(yè)活動的關(guān)系并不顯著;政府管制對不同的創(chuàng)業(yè)活動產(chǎn)生不同的影響,因此,政府可以通過選擇不同的政策來發(fā)揮其對創(chuàng)業(yè)活動的導(dǎo)向作用。

(四)政府政策作用的復(fù)雜性

盡管創(chuàng)業(yè)支持政策能夠促進創(chuàng)業(yè)活動,但是,政府想收到良好的政策效果,還必須掌握政策的特點。創(chuàng)業(yè)政策具有很大的復(fù)雜性,主要表現(xiàn)在政策本身的針對性和政策效果的復(fù)雜性兩個方面。

下面以資本利得稅為例來說明創(chuàng)業(yè)政策針對性方面的復(fù)雜性。一般認為,資本利得稅會影響創(chuàng)業(yè)者的決策,包括創(chuàng)業(yè)者是否選擇創(chuàng)業(yè)、以何種方式退出創(chuàng)業(yè)以及什么時候退出創(chuàng)業(yè),也會影響創(chuàng)業(yè)者從外部投資者獲得資金的能力(Gentry,2010),從而最終影響創(chuàng)業(yè)活動的活躍程度,如新創(chuàng)企業(yè)的數(shù)量(Cullen和 Go rdon,2007;Aidis等,2008)。但正如Poterba(1989)所提醒的那樣,政府不應(yīng)當籠統(tǒng)地降低資本利得稅,要把優(yōu)惠政策瞄準那些真正的創(chuàng)業(yè)企業(yè),但要排除那些從既有公司分離出來的新企業(yè),或者專門瞄準那些具有高風險的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。對政策制定者來說,政策針對性這一點非常重要。Storey和 Tether(1998)[14]分析了歐盟成員國公共政策對新創(chuàng)技術(shù)企業(yè)的支持力度。盡管歐盟成員國推出了名目繁多的政策措施,但研究表明,很多新創(chuàng)技術(shù)企業(yè)的政策需求并沒有得到滿足,大多數(shù)成員國并沒有針對新創(chuàng)小型技術(shù)企業(yè)制定特殊的政策。而新創(chuàng)小型技術(shù)企業(yè)在很多方面不同于其他類型的新創(chuàng)企業(yè),它們既有別于其他類型的小企業(yè),又不同于大型技術(shù)企業(yè)。另外,政府針對技術(shù)型企業(yè)的資助經(jīng)?？紤]成本與收益問題,而技術(shù)型企業(yè)獲得回報往往需要更長的時間,具有更大的不確定性,因此,評估新創(chuàng)技術(shù)企業(yè)的投資回報比評估其他新創(chuàng)企業(yè)的投資回報更加困難。同時,技術(shù)型企業(yè)面臨的機會窗口更小,技術(shù)型創(chuàng)業(yè)者與一般創(chuàng)業(yè)者存在很大的差異,盡管他們接受過更高水平的教育,但往往更缺乏創(chuàng)業(yè)所需的管理技能。而大多數(shù)歐盟成員國沒有認識到新創(chuàng)小型技術(shù)企業(yè)的特殊性和政策需求。此外,政府還必須及時調(diào)整制定政策的出發(fā)點。傳統(tǒng)的觀點認為,非正式經(jīng)濟(指未被征稅、不受監(jiān)管、不計入國內(nèi)生產(chǎn)總值的那部分經(jīng)濟,大多采取個體形式,規(guī)模較小,收入很低)中的創(chuàng)業(yè)主要是生存驅(qū)動型創(chuàng)業(yè),因而政府針對非正式經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)活動更多地采取福利或生存導(dǎo)向型政策。但Gurtoo(2009)[15]研究發(fā)現(xiàn),印度的很多非正式經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)者并不完全是出于生存的需要而實施創(chuàng)業(yè),而且他們在企業(yè)經(jīng)營方面取得了極大的成功。因此,他認為,一般針對非正式經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)活動的福利或生存導(dǎo)向型政策在印度發(fā)揮了有限的作用,因為這種政策忽視了印度非正式經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)者的進取心。

政策效果的復(fù)雜性也需要特別加以注意。Geo rgellis和Wall(2004)研究了邊際所得稅率與破產(chǎn)免責條款對創(chuàng)業(yè)活動的影響。以往的研究顯示,有關(guān)所得稅和破產(chǎn)免責的政策與創(chuàng)業(yè)活動之間存在正相關(guān)關(guān)系,但他們倆的研究[16]表明邊際所得稅率與創(chuàng)業(yè)活動之間存在U形關(guān)系,而破產(chǎn)免責與創(chuàng)業(yè)活動呈S形關(guān)系。Kerr和Nanda(2009)[17]研究發(fā)現(xiàn),對創(chuàng)業(yè)活動的金融支持會極大地提高新創(chuàng)企業(yè)的數(shù)量,但同時也導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)失敗率上升,這是因為降低金融支持標準會導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)活動的總體質(zhì)量趨于下降。Acs、Morck和 Yeung(2001)[18]研究了政府支持政策對創(chuàng)業(yè)企業(yè)國際化的影響,他們考察了加拿大出口發(fā)展公司在支持新創(chuàng)企業(yè)國際化方面的作用,結(jié)果發(fā)現(xiàn)支持新創(chuàng)企業(yè)開展直接出口活動,有可能不利于新創(chuàng)企業(yè)的長遠發(fā)展,因為新創(chuàng)企業(yè)的最大優(yōu)勢是創(chuàng)新,而從事直接出口活動就必然要與既有大企業(yè)展開競爭,這是新創(chuàng)企業(yè)的劣勢所在。政府機構(gòu)的支持應(yīng)該立足于發(fā)揮新創(chuàng)企業(yè)的創(chuàng)新優(yōu)勢,幫助它們規(guī)避直接出口方面的劣勢,因此應(yīng)該把出口業(yè)務(wù)交給既有大公司去做。

四、研究與政策啟示

(一)研究啟示

綜觀已有相關(guān)文獻,國外學者已經(jīng)對創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動間的關(guān)系進行了大量的研究,對政府如何制定和實施有效的創(chuàng)業(yè)政策具有重要的參考價值。在已有研究的基礎(chǔ)上,未來的研究更應(yīng)該關(guān)注創(chuàng)業(yè)政策發(fā)揮作用的內(nèi)在機理,包括創(chuàng)業(yè)者如何理解和利用創(chuàng)業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)決策在多大程度上受到創(chuàng)業(yè)政策的影響、創(chuàng)業(yè)政策發(fā)揮作用又受哪些因素的影響等問題。目前已有學者開始探討這些問題,如M eek等(2010)[19]實證發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)政策的作用受到社會規(guī)范的影響。因此,政府在制定創(chuàng)業(yè)政策時應(yīng)考慮當?shù)氐纳鐣?guī)范,使創(chuàng)業(yè)政策借助于社會規(guī)范來發(fā)揮更大的作用。對創(chuàng)業(yè)政策作用機理的研究有助于我們揭示創(chuàng)業(yè)政策與創(chuàng)業(yè)活動之間的內(nèi)在關(guān)系。

我國的創(chuàng)業(yè)政策研究與國外的相關(guān)研究相比存在明顯的差距,而且遠遠不能滿足我國的創(chuàng)業(yè)實踐需要。國內(nèi)為數(shù)不多的創(chuàng)業(yè)政策研究文獻大多致力于探討創(chuàng)業(yè)政策的內(nèi)涵(如李政和鄧豐,2006;高建和蓋羅它,2007;辜勝阻和肖鼎光,2007;夏清華和易朝輝,2009;張鋼和牛志江,2009)和創(chuàng)業(yè)政策與經(jīng)濟增長的關(guān)系(如方世建和桂玲,2009)。我們只搜索到兩項實證研究,一是陳玲等(2010)對滬、蘇、錫三地海歸創(chuàng)業(yè)政策進行的案例調(diào)研,二是蕭志泳與高建(2009)對我國澳門地區(qū)創(chuàng)業(yè)活動水平與創(chuàng)業(yè)政策的描述性統(tǒng)計分析。自上世紀九十年代后期以來,我國政府高度重視創(chuàng)業(yè)活動,創(chuàng)業(yè)支持政策已經(jīng)成為我國經(jīng)濟政策的重要組成部分。無論創(chuàng)業(yè)政策理論研究還是具體的政策制定工作,都要求對創(chuàng)業(yè)政策效果進行實證檢驗,今后應(yīng)該著力開展創(chuàng)業(yè)政策效果實證研究,以不斷完善我國的創(chuàng)業(yè)政策,在降低創(chuàng)業(yè)政策實施成本的同時提高政策實施效果。

(二)政策啟示

首先,政府在制定創(chuàng)業(yè)政策時必須關(guān)注政策的針對性。創(chuàng)業(yè)政策的針對性包括兩方面的含義:一是不同地區(qū)的創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)與當?shù)氐慕?jīng)濟、技術(shù)及社會發(fā)展水平相適應(yīng),這已經(jīng)得到眾多學者的認同。我國不同地區(qū)發(fā)展水平相差甚遠,各地的資源條件與市場機會也千差萬別,創(chuàng)業(yè)活動是創(chuàng)業(yè)者整合資源與開發(fā)市場機會的過程,因此,不同地區(qū)的創(chuàng)業(yè)活動類型存在很大的差異。從目前各地出臺的創(chuàng)業(yè)支持政策來看,大多把科技型創(chuàng)業(yè)作為政策支持的重點,而對非科技型創(chuàng)業(yè)支持力度明顯不足。其實,各地應(yīng)該根據(jù)本地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平,通過制定針對不同類型創(chuàng)業(yè)活動的支持政策來促進本地區(qū)的創(chuàng)業(yè)實踐,使創(chuàng)業(yè)支持政策更好地發(fā)揮作用。二是政府應(yīng)該區(qū)分創(chuàng)業(yè)支持政策與中小企業(yè)政策,明確規(guī)定創(chuàng)業(yè)政策的受惠對象。創(chuàng)業(yè)不同于中小企業(yè)經(jīng)營,很多學者已經(jīng)認識到區(qū)分創(chuàng)業(yè)政策與中小企業(yè)政策的重要性,對創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)應(yīng)該制定和實施有差別的支持政策,以免創(chuàng)業(yè)政策與中小企業(yè)政策都服務(wù)于中小企業(yè),而真正的創(chuàng)業(yè)活動卻得不到政策支持。

其次,政府應(yīng)該及時進行角色轉(zhuǎn)換,從直接介入創(chuàng)業(yè)轉(zhuǎn)向營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境,并且注意發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用。對于大多數(shù)地區(qū)而言,在創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟發(fā)展初期,創(chuàng)業(yè)環(huán)境較差,創(chuàng)業(yè)機制不完善,創(chuàng)業(yè)者無法通過市場來獲得創(chuàng)業(yè)所需的資源,政府以直接介入的方式為創(chuàng)業(yè)活動提供資金、技術(shù)和培訓等方面的支持性服務(wù),能有效促進創(chuàng)業(yè)活動。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展,政府應(yīng)該由市場活動參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰴C制完善者,致力于完善市場機制,營造有利于創(chuàng)業(yè)的環(huán)境。原因很簡單,首先,政府很難在市場需求快速變化的情況下及時做出反應(yīng);其次,創(chuàng)業(yè)政策的作用機理非常復(fù)雜,這一點應(yīng)當引起政策制定者的高度重視。雖然政府直接介入的方式可能見效較快,但不利于創(chuàng)業(yè)企業(yè)的長期發(fā)展,也可能會影響相關(guān)行業(yè)的良性發(fā)展。

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